Uzasadnienie
B. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 20 stycznia 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 16 listopada 2021 r., nr PINB-7141/068/2019/DD, nakazującą B. N., A. N. i M. N. rozbiórkę wykonanego ogrodzenia z prefabrykatów betonowych, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w granicy z działką drogową nr [...] (ul. G.), w miejscowości K. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim, po przeprowadzeniu w dniu 6 września 2016 r. oględzin, podczas których ustalił, że na granicy działek nr [...] i [...] położonych w K. B. N., A. N. i M. N., właściciele działki nr [...], wykonali w 2015 r. ogrodzenie o konstrukcji prefabrykowanej żelbetowej o wysokości ok. 2 m, decyzją z 16 listopada 2021 r. nałożył na B. N., A. N. i M. N. obowiązek rozbiórki wykonanego ogrodzenia z prefabrykatów betonowych zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w granicy z działką drogową nr [...] (ul. G.) w miejscowości K. W ocenie organu, usytuowane wzdłuż ulicy G. ogrodzenie jest samowolą budowlaną, nie spełnia bowiem wymagań obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania wsi Kosakowo zatwierdzonego uchwałą nr XLIX/9/2010 Rady Gminy Kosakowo z dnia 27 stycznia 2010 r., w którego rozdziale 1 paragrafie 8 punkcie 6 wprowadzono zakaz stosowania ogrodzeń z prefabrykatów betonowych, a w punkcie 7 uchwalono, że od strony ulicy należy stosować ogrodzenia ażurowe, nie przekraczające wysokości 1,5 m (łącznie z podmurówką).
Na poparcie tezy, że także obiekty, których realizacja nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, muszą być zgodne z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, powołano się na wyrok NSA z 19 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1743/13, w którym, jak wskazał organ, zwrócono uwagę, że przepisami prawa są także przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji, stwierdził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim, odpowiednie zastosowanie ma art. 50 ustawy Prawo budowlane, z którego jednoznacznie wynika, że w przypadkach innych, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Reasumując organ stwierdził, że nie ma możliwości doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, rozpoznając odwołanie B.N., decyzją z 20 stycznia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 16 listopada 2021 r. Organ uznał, że postępowanie, którego przedmiotem jest ogrodzenie o wysokości około 2 m, którego inwestorem jest B. N., a właścicielami B. N., A. N. i M. N., należy prowadzić w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, gdyż, jeżeli w sprawie występują inne okoliczności, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust., organ powinien zbadać sprawę w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.
Organ odwoławczy w całości podzielił pogląd organu I instancji, że ogrodzenie jest niezgodne z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem spełniona została przesłanka określona w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Skoro przedmiotowe ogrodzenie narusza zapisy planu miejscowego, zasadne jest wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Organ wyjaśnił też, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 21 października 2021 r. skierowane do skarżącej, choć nieprawidłowo uzasadnione, to jednak wbrew twierdzeniu zawartemu w odwołaniu, nie jest decyzją, tylko pismem w toku postępowania.
B. N. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2022 r. zarzuciła organowi:
- 1. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na braku rozważenia i ustosunkowania się do zarzutów odwołania,
- 2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji pomimo rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ostateczną decyzją z dnia 21 października 2019 r., w sprawie nr PINB-0934/004/2016/BP/DD,
- 3. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu materiału dowodowego w postaci dokumentów załączonych do odwołania, tj. pisma Wójta Gminy Kosakowo z dnia 8 września 2016 r., z którego wynika, że przedmiotowe ogrodzenie pomiędzy działkami prywatnymi nie podlega regulacjom § 8 pkt 6 uchwały nr XLIX/9/2010 Rady Gminy Kosakowo z dnia 27 stycznia 2010 r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia 21 października 2019 r. w sprawie nr PINB-0934/004/2016/BP/DD kończące to postępowanie,
- 4. naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na nierozważeniu "istotności" odbiegania przedmiotowego ogrodzenia od zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem jego usytuowania od granicy z działką prywatną.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organu I i II instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzuciła obrazę art. 156 §1 pkt 3 k.p.a., obrazę art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane oraz obrazę art. 7, art. 77 §1 i 80 k.p.a., a organ odwoławczy zarzutów tych nie rozpatrzył, wskazał jedynie na zasadność stosowania art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane i wyjaśnił, że pismo z 21 października 2019 r., mimo że nieprawidłowo uzasadnione, jest jedynie pismem w toku postępowania.
W ocenie skarżącej, odniesienie się do konkretnych trzech zarzutów odwoławczych w dwóch lakonicznych zdaniach nie może się mieścić w kategoriach ich rozpatrzenia i świadczy o lekceważącym podejściu organu odwoławczego do ustawowych obowiązków w ramach kontroli instancyjnej. Organ odwoławczy nie przedsięwziął żadnych czynności mających na celu zweryfikowanie okoliczności zakończenia sprawy nr PINB-0934/004/2016/BP/DD, zwłaszcza że w postępowaniu zakończonym tym "pismem", trwającym 3 lata, przeprowadzono wiele czynności dowodowych, w tym nawet przeprowadzono kontrolę nieruchomości.
Decyzja z 2019 r. z uwagi na zachowanie minimum elementów wskazanych w przepisach k.p.a. (oznaczenie organu, adresata decyzji, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania) niewątpliwie powoduje, że jest rozstrzygnięciem administracyjnym, a wydanie kolejnej decyzji w postępowaniu wszczętym po wydaniu decyzji z 20 października 2020 r. powoduje nieważność decyzji organu I instancji i zaskarżonej decyzji organu II instancji.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego zastosowania art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane wskazano, że przepisy te zostały przytoczone w uzasadnieniu decyzji, a możliwość ich zastosowania dokładnie wyjaśniona. Natomiast załączone do odwołania pismo Wójta Gminy Kosakowo dotyczy, zdaniem organu, wysokości możliwych do wykonania ogrodzeń, czego organ nie kwestionuje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu, choć nie z przyczyn w niej wskazanych.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.
Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej jako p.p.s.a. - nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej.
Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że organ II instancji dopuścił się naruszeń przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, co w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a., obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 20 stycznia 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 16 listopada 2021 r., nr PINB-7141/068/2019/DD, nakładającą na B. N., A. N. i M. N. obowiązek rozbiórki ogrodzenia wykonanego na terenie działki nr [...] w granicy z działką nr [...].
W pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrolowane rozstrzygnięcie podjęto po przeprowadzeniu postępowania w trybie i na zasadach określonych w art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), ze względu na przepis przejściowy art. 25 ustawy nowelizującej, który nakazywał do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed 19 września 2020 r.), przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosować w brzmieniu dotychczasowym. Wobec wszczęcia postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie zawiadomieniem z dnia 29 października 2019 r., przepisy Prawa budowlanego należało stosować w brzmieniu sprzed nowelizacji.
Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
- 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub
- 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub
- 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub
- 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.
Zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo, 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.
Orzekające w niniejszej sprawie organy dokonały weryfikacji stanu faktycznego niniejszej sprawy w kontekście norm prawnych wynikających z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego i przyjęły, że ustalony stan faktyczny pozwala na stwierdzenie, że wykonanie we wrześniu 2015 r. ogrodzenia o wysokości około 2 m nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, stosownie do przepisów art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania ogrodzenia, co nie zwalniało jednak organów z obowiązku podjęcia interwencji nadzorczej wobec stwierdzonej niezgodności wykonanych robót z przepisami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr XLIX/9/2010 Rady Gminy Kosakowo z dnia 27 stycznia 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kosakowo w gminie Kosakowo.
W myśl bowiem uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., II OPS 1/16, do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Zwolnienie pewnej kategorii robót budowlanych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia nie może oznaczać, że roboty te mogą nie być objęte rygorami Prawa budowlanego. W stosunku do tego rodzaju robót budowlanych organ nadzoru budowlanego nie tylko może, ale nawet powinien zastosować środki przewidziane w art. 50–51 Prawa budowlanego, jeśli są one wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (art. 50 ust. 1 pkt 2) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4).
Każde roboty budowlane powinny być bowiem wykonane zgodnie z przepisami, a zwłaszcza w sposób niestwarzający zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, mienia lub środowiska. Przepisami prawa w świetle powyższego przepisu są również przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy jest bowiem aktem prawa miejscowego, o czym wprost stanowi art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Budowa obiektu budowlanego lub prowadzenie robót budowlanych, nawet niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej, polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4).
Takie podejście uzasadniają wymogi ładu przestrzennego, który jest kształtowany przez wszystkie obiekty i roboty budowlane, a nie tylko przez te, które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.
Pomimo braku zdefiniowania kategorii "istotności" naruszenia przepisów przez ustawodawcę, przy ocenie naruszenia postanowień plan należy uwzględnić sposób, w jaki traktuje te postanowienia ustawodawca w innych przepisach Prawa budowlanego, w tym np. w art. 36a ust. 5 pkt 5 Prawa budowlanego, zaliczając do odstąpień istotnych od projektu budowlanego m.in. odstąpienia w zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, mimo że przepis ten dotyczy odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, można wyprowadzić wniosek, że ustawodawca w sposób szczególny traktuje plan miejscowy. Jeśli zatem każda zmiana w zakresie zatwierdzonych w projekcie budowlanym rozwiązań projektowych i zagospodarowania terenu, która narusza ustalenia planu, ma charakter istotny, to tym bardziej niezgodne z postanowieniami planu wykonanie obiektu niewymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia "istotnie" narusza te przepisy.
Przepis § 8 pkt 6 planu miejscowego obowiązującego na terenie działki nr [...] i [...] wprowadza zakaz stosowania ogrodzeń z prefabrykatów betonowych. Natomiast zgodnie z § 8 pkt 7 planu od strony ulicy należy stosować ogrodzenia ażurowe, nie przekraczające wysokości 1,5 m (łącznie z podmurówką). Organy zatem zasadnie uznały, że ogrodzenie pełne, wybudowane z prefabrykatów jest niezgodne z wymogami planu. Wystarczającą cechą dyskwalifikującą wybudowane ogrodzenie i przesądzającą o konieczności jego rozbiórki w celu przywrócenia stanu zgodności z prawem, jest fakt jego wybudowania z prefabrykatów, czego wyraźnie zabrania § 8 pkt 6 planu. Do zastosowania sankcji rozbiórki w niniejszej sprawie nie było w takiej sytuacji niezbędne ustalenie, czy ogrodzenie to narusza również § 8 pkt 7 planu, przewyższając dozwoloną wysokość 1,5 m i nie będąc ogrodzeniem ażurowym. Brak ustosunkowania się do tej kwestii przez organy administracji nie dyskwalifikuje zaskarżonych decyzji pomimo tego, że analiza taka spowodowałaby wyczerpanie zagadnienia zgodności ogrodzenia z planem.
Pomimo tego, że Sąd nie może w rozpoznaniu sprawy zastępować organu to dla kompletności wywodu wskazać należy, że kwestii umiejscowienia ogrodzenia od strony ulicy nie można zawężać wyłącznie sąsiedztwa ogrodzenia z drogami publicznymi, zwłaszcza, że działka nr [...] ma w planie przeznaczenie pod ciąg pieszo – jezdny – 58 KDX, stanowiący element ogólnodostępnego układu komunikacyjnego, którego eksploatacja winna odbywać się z poszanowaniem zasad bezpieczeństwa ruchu, czemu służyć ma zapis § 8 pkt 7 planu ograniczający dopuszczalną wysokość ogrodzenia i określający sposób jego budowy jako ogrodzenia ażurowego a nie pełnego, jak w niniejszej sprawie.
W wypadku wybudowania obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie ma między innymi przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego, dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r. II OSK 684/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy miały podstawy do uznania wykonanego we wrześniu 2015 r. z pełnych płyt z prefabrykatów betonowych ogrodzenia, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w granicy z działką drogową nr [...] (ul. G.) w miejscowości Kosakowo za wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w postanowieniach planu miejscowego, co uzasadniało orzeczenie jego rozbiórki.
Zaskarżoną decyzję należało jednak wyeliminować z obrotu prawnego z innych względów, mając na uwadze w szczególności regulacje art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodne z art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art.
51. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przepis art. 52 Prawa budowlanego wskazuje kolejność podmiotów, które powinny być adresatami decyzji o nakazie rozbiórki, bez względu na to, kto jest obecnie właścicielem nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r. II OSK 1454/18, dostępny https://orzeczenie.nsa.gov.pl). Nadto, prawidłowość wyboru adresata decyzji nakazującej rozbiórkę powinna być oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy (tak wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., II OSK 300/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przepis art. 52 Prawa budowlanego należy tak interpretować i stosować, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Dlatego w sytuacji, gdy inwestor nie posiada uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane albo jeżeli dane inwestora nie mogą zostać ustalone, to właściwe organy powinny obciążyć właściciela nieruchomości obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki.
Z zaskarżonej decyzji oraz z decyzji organu I instancji nie wynika jednak, by organy poczyniły jakiekolwiek ustalenia w kierunku stwierdzenia, kto jest inwestorem, a po drugie - jeśli skarżąca nie jest wyłącznym właścicielem działki, lecz jedynie współwłaścicielką z A. N. i L. N., dlaczego o toczącym się postępowaniu nie został zawiadomiony L. N. W przedmiotowej sprawie organ I instancji decyzją z 16 listopada 2021 r. nałożył obowiązek rozbiórki na B. N., A. N. i M. N., uznając w uzasadnieniu decyzji, że wybudowali oni sporne ogrodzenie.
Decyzją z 20 stycznia 2022 r. organ II instancji utrzymał w mocy wydane rozstrzygnięcie, uznając jednak, że inwestorem jest B. N., a właścicielami B. N., A. N. i M. N. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że właścicielami działki nr [...] są B. N., A. N. i M. N. (informacja z rejestru gruntów z daty decyzji I instancji). Materiał dowodowy zalegający w aktach administracyjnych nie wskazuje dokładnie na osobę inwestora bądź inwestorów ogrodzenia. Nie było zatem podstaw dowodowych do tego, aby obciążyć obowiązkiem rozbiórki dwie właścicielki – B. N., A. N. i M. N., który nie jest właścicielem wskazanej działki i nie wynika, aby wykonał przedmiotowe ogrodzenie.
Dodatkowo argumentacja obu organów orzekających w sprawie odnosząca się w sposób pobieżny do kwestii podmiotów zobowiązanych nie jest spójna. Podczas bowiem, gdy organ I instancji wymienia osoby zobowiązane jako te, które pobudowały ogrodzenie, to organ II instancji jako inwestora wskazuje B. N., a jako właścicieli A. N., B. N. i L.N., który nie był stroną zakończonego postępowania.
W rezultacie, zdaniem Sądu, organy nie dokonały ustaleń niezbędnych do prawidłowego określenia adresatów nakazu rozbiórki, co stanowi podstawowy element konieczny do wyjaśnienia zakresu sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji rozbiórkowej w niniejszej sprawie. Pisma organu I instancji z dnia 21 października 2019 r., PINB-0934/004/2016/BP/DD, nie można bowiem uznać za decyzję administracyjną rozstrzygającą co do istoty sprawę ogrodzenia na działce nr [...], korzystającą z powagi rzeczy osądzonej i stanowiącej przeszkodę do ponownego merytorycznego jej rozstrzygania. Pismem tym organ poinformował jedynie, że ogrodzenie jest niezgodne z planem miejscowym, tj. z § 8 pkt 6, jednakże nie znalazł podstaw do podjęcia interwencji i do wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ uznał tym samym, że brak jest podstaw do orzekania o rozbiórce, ale także do prowadzenia w ogóle postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego. Pismo to wykazuje elementy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, wydawanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., które nie korzysta z powagi rzeczy osadzonej (tak wyrok NSA z 17 maja 2016 r., I OSK 112/15, LEX nr 2108288) i jego wydanie jest irrelewantne z punktu widzenia hipotezy at. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami rozstrzygającymi co do istoty, z których pierwsza jest ostateczna.
Bezpodstawne jest również wywodzenie jakichkolwiek skutków prawnych, w tym potwierdzenia zgodności z planem ogrodzenia, z pisma Wójta Gminy Kosakowo z 8 września 2016 r., w którym stwierdzono wyłącznie, z powołaniem się na § 8 pkt 7 planu, że "lokalizacja ogrodzenia o wysokości 2,20 m w granicy działek nr [...] i [...] jest zgodna z przepisami prawa miejscowego". Treść tego pisma, niewiążąca dla organów nadzoru, nie niesie z sobą treści uzasadniających twierdzenie o legalności ogrodzenia i wadliwości działań podjętych przez organy nadzoru w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że dostrzeżone wadliwości mogą zostać wyjaśnione i usunięte przez organ odwoławczy, zgodnie z wiążącą oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w ramach kompetencji wynikających z art. 136 k.p.a., a dopiero od poczynionych w tych ramach ustaleń będzie uzależniona treść rozstrzygnięcia z katalogu określonego w art. 138 k.p.a. Należy podzielić zastrzeżenia skarżącej co do wadliwości braku ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania, albowiem jeśli strony postępowania stawiają konkretne zarzuty w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia organu I instancji, to - z uwagi na wymogi stawiane przez ustawodawcę w art. 107 § 3 k.p.a., a także ze względu na zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) i obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej, mają prawo oczekiwać odniesienia się przez organ do przedstawionej argumentacji.
Wady te nie miały jednak zasadniczego wpływu na wynik sprawy z powodu niezasadności stawianych zarzutów, o czym przesądził Sąd rozpoznając tożsame zarzuty skargi. Stanowisko Sądu jest wiążące przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).