Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 15 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 170/22

Uzasadnienie

Skarga P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 3 stycznia 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Bytowa z 8 października 2021 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków wielorodzinnych, planowanych do realizacji na działce nr [..] przy ul. M. w obrębie [...] w B., została wniesiona w następującym stanie sprawy:

P. K. zwrócił się do Burmistrza Bytowa z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, parkingami i infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [..] obr. [...].

Decyzją z 8 października 2021 r. Burmistrz Bytowa ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr [..] przy ul. M. w B. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazano, że wyznaczono obszar analizowany ustalając jego odległość na 159 m od granic działki objętej wnioskiem. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, celem ustalenia wskaźników zabudowy dla planowanego zamierzenia za właściwą formę uznano zabudowę wielorodzinną, zlokalizowaną na działkach nr [..]-[..], jako zabudowę o podobnym przeznaczeniu, znajdującą się w tej samej przestrzeni urbanistycznej i dostępną z tej samej drogi publicznej. Pozostałej zabudowy występującej w obszarze analizowanym nie uznano za dobre sąsiedztwo i odniesienie w stosunku do planowanej zabudowy, bowiem zabudowa ta stanowi fragment znacznie większych osiedli o odmiennym charakterze i formie, dostępnych z innych dróg publicznych.

Ustalając warunki zabudowy skorzystano z odstępstw wynikających z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie). Odstępstwa te dotyczą możliwości wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej o wielkości innej, niż wynikające z reguł ogólnych. Odstąpiono od przyjmowania wartości średnich wyznaczonych w oparciu o zabudowę znajdującą się w całym obszarze analizowanym, a oparto się wyłącznie na parametrach zabudowy występujących na działkach nr [...]-[.]. Takie podejście doprowadzi zdaniem Burmistrza Bytowa do tego, że układ nowej zabudowy wpisze się harmonijnie w otaczającą atrakcyjną przestrzeń i będzie stanowić spójne w formie, skali i funkcji uzupełnienie dotychczasowej zabudowy.

Kolegium rozpoznając wniesione przez skarżącego i P., reprezentowane przez Okręg w S., odwołania wskazało, iż podstawę prawną działania organów administracji w niniejszym postępowaniu stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej u.p.z.p.), która określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy.

Ustalanie zasad zagospodarowania i zabudowy terenów następuje poprzez uchwalenie przez radę gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.), bądź w przypadku jego braku, poprzez wydanie dla danej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 w/w ustawy (z uwzględnieniem treści art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej) "wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi"

Na gruncie niniejszej sprawy nie budziło wątpliwości organów, że wszystkie warunki określone powyżej zostały co do zasady spełnione. Powodem zastrzeżeń obu podmiotów odwołujących się był natomiast sposób ustalenia przez Burmistrza Bytowa parametrów zabudowy, a więc de facto prawidłowość zastosowania przepisów rozporządzenia.

Organ odwoławczy podkreślił, że działka nr [..] obr. [..] w B. jest swoistą enklawą, otoczoną z każdej strony terenami rekreacyjnymi -od strony południowo wschodniej parkiem, a z pozostałych stron rodzinnymi ogrodami działkowymi. Te tereny rekreacyjne mieszczą się w pewnych ramach wyznaczonych przez ulice: M., D., S. i P. Istnienie w miastach terenów działkowych, otoczonych dookoła zabudową mieszkaniową różnych rozmiarów nie jest sytuacją niespotykaną w polskich realiach. W takim przypadku tereny zielone można uznać za pewną jednostkę urbanistyczną, odrębną od otaczającej ją zabudowy. Na gruncie niniejszej sprawy wystąpiła dodatkowo nietypowa sytuacja, w której w samym środku terenów zielonych oraz w jednym z jego rogów znajduje się zabudowa, będąca zabudową starą i niską. Tak niejednorodna specyfika obszaru wymaga zdaniem Kolegium innego podejścia, niż automatyczne stosowanie reguł ogólnych, odnoszących się do ustalania średnich wartości w obszarze analizowanym, obejmującym więcej niż jedną jednostkę urbanistyczną.

Obszar ograniczony ulicami wskazanymi powyżej to w ocenie Kolegium przede wszystkim tereny zielone (ogrody działkowe i park), które to tereny z uwagi na uwarunkowania powstałe w przeszłości, otaczają dookoła obszar niskiej zabudowy (działkę nr [..] obr. [..] w B.). Co do zasady więc, w takim przypadku należy dopuścić wyznaczenie "innego/innej wskaźnika szerokości, wysokości zabudowy", aby pośrodku terenu zielonego nie powstała pewna dominanta "wysokościowo - gabarytowa", całkowicie do tego terenu nie pasująca, choć teoretycznie możliwa z uwagi na uwarunkowania istniejące w "automatycznie wyznaczonym" obszarze analizowanym. Zdaniem Kolegium, aby nie narazić się na zarzut dowolności, Burmistrz Bytowa prawidłowo oparł swoje ustalenia na zabudowie na działkach nr [...]-[...], nie wyznaczając wskaźników w sposób całkowicie subiektywny, lecz podając konkretną "podstawę", w oparciu o którą parametry zabudowy zostały wyznaczone.

Cztery działki zabudowane znajdujące się w rogu omawianej jednostki urbanistycznej są zdaniem Kolegium jak najbardziej prawidłową podstawą do tego, by jednocześnie zachować ład przestrzenny i całkowicie nie ograniczać zabudowy na działce nr [...]. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy został zgromadzony w taki sposób, że możliwe jest przyjęcie istnienia odrębnej jednostki urbanistycznej w postaci terenów zielonych (ogródków działkowych i parku) w której centrum znajduje się teren mieszkaniowy z niewysoką zabudową (działka nr [..]) a na obrzeżu inny teren o tym samym przeznaczeniu (działki nr [...]-[...]).

Odnosząc się do kwestii dotyczącej ustalenia ilości miejsc parkingowych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku zaznaczyło, że cyt. "Nie ma obowiązku ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy liczby miejsc parkingowych (postojowych), lecz jest to dopuszczalne. Tym samym sam fakt ustalenia minimalnej ilości tych miejsc (minimum 2 miejsca na budynek mieszkalny) w decyzji organu I instancji i wskazanie, że potrzeby parkingowe winny być zaspokojone w pełni na terenie inwestycji nie mógł stanowić uchybienia skutkującego uchyleniem tej decyzji oraz zaskarżonej decyzji.

Ponadto, podkreślić należy także, że ilość miejsc parkingowych może być skorygowana (zwiększona) na etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę" (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1147/17). W piśmie z dnia 17 grudnia 2021 r. organ wyjaśnił ponadto (w ocenie Kolegium przekonująco), że z uwagi na złą "sytuację parkingową" okolicy planowanej inwestycji na osiedlach domów wielorodzinnych, wymagana jest konsekwentna realizacja miejsc parkingowych przy każdej nowej inwestycji generującej ruch samochodowy związany z obsługą mieszkańców, gości, dostawców, klientów itp.

W świetle argumentacji zawartej w przywołanym wyroku nie można się czynić Burmistrzowi Bytowa zarzutu, że w taki a nie inny sposób realizuje politykę przestrzenną, w tym odnoszącą się do ilości miejsc parkingowych.

Co się natomiast tyczy kwestii braku wzięcia pod uwagę analizy urbanistycznej przedstawionej przez P. K. w toku postępowania Kolegium wskazało, że została ona potraktowana jak każdy dowód w sprawie. Z dowodu tego wynika, że w przypadku zastosowania reguł ogólnych, wskaźniki zabudowy kształtowałyby się tak, jak przedstawiono to w złożonej przez skarżącego analizie. Opracowanie to jednak nie wyjaśnia, z jakich względów zastosowanie reguł ogólnych (przyjęcie wartości średnich), tak jak to uczynił to autor prywatnej analizy, miałoby doprowadzić do bardziej racjonalnego kształtowania ładu przestrzennego, niż zastosowanie sposobu przyjętego przez Burmistrza Bytowa. Nie jest więc do końca wiadomo, na czym miałoby polegać wymagane przez odwołującego się ustosunkowanie się do przedłożonego przez niego dokumentu. Nie kwestionuje przy tym Kolegium, że działaniem również zgodnym z prawem jest ustalenie wskaźników zabudowy w taki sposób, jak uczyniono to w przedmiotowym opracowaniu i że stosując regułę ogólną, autor nie popełnił matematycznych omyłek przy obliczaniu wskaźników. Dokument ten nie tłumaczy jednak, dlaczego zastosowane w nim podejście jest podejściem optymalnym z punktu widzenia zastanego ładu przestrzennego.

Mając na względzie powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku postanowiło utrzymać w mocy wydaną decyzję. W realiach niniejszej sprawy możliwe było również jej uchylenie i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy, jako że treść wydanej decyzji nie odpowiada żądaniom wnioskodawcy. W piśmie z 11 października 2021 r. inwestor wskazał jednak, że żąda wydania decyzji umożliwiającej zabudowę działki zgodnie z przepisami. Jako że w ocenie Kolegium działanie Burmistrza Bytowa mieściło się w ramach uprawnień przyznanych przez przepisy rozporządzenia (było zgodne z przepisami), zasadne było zastosowanie możliwości jaką daje art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

We wniesionej skardze zarzucono naruszenie prawa procesowego poprzez:

1. 1) nierozpoznanie sprawy i zarzutów odwołania w sposób odpowiadający standardom wynikającym z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.);
2. 2) brak przeprowadzenia dowodu w postaci prywatnej analizy urbanistycznej, w tym na okoliczność wadliwości gminnej analizy urbanistycznej;
3. 3) zaniechanie wyjaśnienia kluczowych okoliczności dla rozpoznania sprawy;
4. 4) niedokonanie wnikliwej weryfikacji prawidłowości ustalenia stanu faktycznego przez organ I instancji;
5. 5) niedokonanie wnikliwej weryfikacji prawidłowości zastosowania przepisów przez organ I instancji, a w konsekwencji zaaprobowanie nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności skarżącego, w tym poprzez ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie o około połowę mniejszym niż istniejące zagospodarowanie;
6. 6) powielenie błędów organu I instancji, które zostały zidentyfikowane w odwołaniu;
7. 7) aprobowanie odstąpienia przez organ I instancji od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw;
8. 8) niedokonanie weryfikacji posiadania przez P. przymiotu strony postępowania, choć nie posiada on interesu prawnego.

Rozwijając zarzuty odnoszące się do braku oceny analizy urbanistycznej przedłożonej przez skarżącego wskazał autor skargi, że pomimo wyznaczenia w prywatnej analizie urbanistycznej mniejszego obszaru analizowanego (156m zamiast 159m) zawarto w niej nieruchomości zabudowane, które zostały pominięte w gminnej analizie urbanistycznej. Analiza sporządzona przez organ I instancji pomija działki [...]-[...], choć wszystkie znajdują się w obszarze analizowanym, a każda z nich jest zabudowana i wykorzystywana pod mieszkalnictwo wielorodzinne. Jednocześnie charakteryzują się one zupełnie innymi parametrami zabudowy, niż działki [...]-[...]. Ich wskaźniki powierzchni zabudowy kształtują się następująco: [...] - 50%, [...] - 24%, [...] - 30%. Działki [...]-[...] są szczególnie interesujące, gdyż znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działki [....] i są dostępne z tej samej drogi publicznej (ul. M.).

Nie sposób przyjąć, iż pomięcie choćby tylko działki [...] pozostało bez wpływu na wynik sprawy, gdy uśredniony wskaźnik powierzchni zabudowy dla działek wziętych przez organy pod uwagę wynosił około 7,5%, a sąsiadująca z nimi działka [...] o identycznej funkcji ma ten sam wskaźnik na poziomie 50% (ponad sześciokrotnie więcej).

1. - wskaźniki powierzchni zabudowy dla działek [...]-[...] w obu analizach różnią się (miejscami różnice między wyliczeniami wskaźników wynoszą ponad 4%). Inny jest również średni wskaźnik powierzchni zabudowy (22% zamiast 19,4%);
2. - powierzchnie działek [...]-[...], w obu analizach różnią się;
3. - powierzchnie zabudowy działek [...]-[...] w obu analizach różnią się;
4. - odmiennie dokonano doboru obiektów relewantnych do analizy. Analiza organu I instancji bierze pod uwagę tereny o różnych funkcjach, w tym jednorodzinne, usługowe i zieleni, by następnie uznać, że wszystkie poza czterema z nich nie mają żadnego znaczenia dla sprawy i muszą być pominięte. Analiza prywatna bierze pod uwagę wszystkie nieruchomości o funkcji wielorodzinnej;
5. - działki [...] i [...] są w każdej z analiz kwalifikowane w sposób odmienny. W analizie organu I instancji są one zabudowane obiektami wielorodzinnymi, zaś w wedle analizy prywatnej znajdująca się na nich zabudowa ma charakter jednorodzinny. Kwalifikacja dokonana w analizie organu I instancji jest w ocenie skarżącego oczywiście wadliwa, gdyż zgodnie z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wydzielenie w jego granicach do dwóch lokali mieszkalnych nie zmienia charakteru zabudowy na wielorodzinną (por. art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.). Jest to tym bardziej istotne, że działki [...] i [...] stanowią połowę wszystkich nieruchomości w oparciu, o które określono sporne warunki zabudowy, a zmiana kwalifikacji ich charakteru na jednorodzinny oznaczałaby, zgodnie z kryteriami przyjętymi przez organy, że powinny zostać pominięte (jak to uczyniono w analizie prywatnej).

Dalej skarżący podniósł, że powierzchnia działki nr [...] (nieruchomość przewidziana pod inwestycję) wynosi 4590 m2, a powierzchnia jej zabudowy wynosi 600 m2 (suma powierzchni zabudowy pięciu obiektów). Oznacza to, że aktualny wskaźnik powierzchni zabudowy nieruchomości wynosi 13%. Inkryminowane decyzje o warunkach zabudowy wprowadziły górną granicę wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 7,5%, co stanowi obniżenie go względem stanu obecnego i rzeczywistego zagospodarowania niemal o połowę. Wskaźnik powierzchni zabudowy na tym poziomie jest porównywalny jedynie z graniczącymi z nieruchomością terenami ogródków działkowych. Występujący na ich obszarze (działka [...]) wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 7%. Określany decyzjami wskaźnik powierzchni zabudowy (7,5%) jest nieporównywalny z zagospodarowaniem żadnej innej nieruchomości w obszarze analizowanym, jest bowiem znacznie niższy niż najniższe wskaźniki powierzchni dla zabudowy jednorodzinnej (MN - między 9,9% a 29,1%), usługowej (U - 25,6%) i przede wszystkim wielorodzinnej (MW - między 13,2% a 23,9%).

Narzucany skarżącemu wskaźnik powierzchni zabudowy jest niemal o połowę niższy niż średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla działek [...]-[...] (jak też dla każdej z nich z osobna). Tymczasem to właśnie te działki miały być w ocenie organów podstawą do określenia wskaźnika powierzchni zabudowy względem działki [...]. Choć z gminnej analizy urbanistycznej wynika, że powyższe spowodowane jest nieuwzględnianiem przy obliczaniu wskaźnika powierzchni zabudowy dla działek [...]-[..] zabudowy towarzyszącej (całość zabudowy minus zabudowa towarzysząca), to należy dostrzec, że nie poddaje się to weryfikacji.

Kwestionując zasady doboru działek [...]-[..] jako relewantnych do ustalania warunków zabudowy podniósł skarżący, iż:

1. - sugestie jakoby przy ustalaniu warunków zabudowy brano pod rozwagę nieruchomości znajdujące się na innych działkach nie są prawdziwe;
2. - zabudowa znajdująca się w ich granicach została uznana za dobre sąsiedztwo, gdyż ma ona podobne przeznaczenie, "identyczną skalę i wielkość" do zabudowy istniejącej na działce [...]. Tymczasem przeczą temu chociażby wskaźniki powierzchni zabudowy (nałożony w decyzji 7,5% do rzeczywistej zabudowy 13%).
3. - żadna z wymienionych działek nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki [...]. Ich sąsiedztwo jest pośrednie i pozostają one w takiej samej relacji do działki [...] jak inne działki zabudowane przy ul. M., D. i P.;
4. - nie przedstawiono żadnego argumentu wskazującego, że dopuszczenie na działce [...] zabudowy przekraczającej 7,5% powierzchni działki naruszałoby ład przestrzenny i nie dałoby się pogodzić z uwarunkowaniami urbanistycznymi obecnymi w obszarze analizowanym;
5. - nie przedstawiono żadnego argumentu wskazującego na to, że pozorne zharmonizowanie zabudowy między działkami [...]-[..], a działką [...] jest jedynym możliwym rozwiązaniem;
6. - nie przedstawiono żadnego argumentu wskazującego na to, że zharmonizowanie zabudowy działki [...] z zabudową znajdującą się na innych działkach z obszaru analizowanego, wykorzystywanych pod mieszkalnictwo wielorodzinne wywierałoby jakikolwiek negatywny wpływ na ład przestrzenny;
7. - jedynym argumentem przemawiającym za próbą harmonizacji zabudowy tylko z działkami [...]-[...], jest umieszczenie ich w tym samym kwartale zabudowy. W sensie urbanistycznym nie stanowi to żadnego argumentu (szczególnie, że nie mamy do czynienia ze zwartą zabudową, ani nie towarzyszą jej żadne wspólne uwarunkowania historyczne).

Niezależnie od pominięcia części nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym - wszystkie przy ul. M. dostrzega skarżący, że z analizy wykluczono chociażby działkę nr [...] (ul. M. [...]), choć może to być najbliższy obiekt wielorodzinny, a w treści decyzji o warunkach zabudowy znajduje się twierdzenie, że jej zabudowa jest identyczna względem działek [...]-[...] (zresztą nieprawdziwe, gdyż wskaźnik powierzchni jej zabudowy wynosi 23% i nie został wzięty pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy). Jeśli dla sprawy nieistotna miałyby być ujęta w analizach działka [...], to tak samo należałoby ocenić działkę [...], gdyż obie dostępne są z tej samej drogi publicznej, były istotne względem siebie przy ustalaniu dla nich warunków zabudowy, a dzieli je odległość nie większa niż 50m. W tym sensie równie niezrozumiałym jest dlaczego geometrię dachów ustalano wyłącznie w odniesieniu od zabudowy przy ul. M., skoro inne wskaźniki określano także względem obiektu przy ul. D. Dalej wskazał skarżący, że zarzuty analogiczne jak względem wskaźnika powierzchni zabudowy stawia względem także wobec innych parametrów zabudowy.

Dla skarżącego całkowicie niezrozumiałym jest dlaczego zabudowa jego nieruchomości przeznaczonej pod mieszkalnictwo wielorodzinne ma mieć węższą elewację frontową niż tereny ogródków działkowych (tereny zielone TZ - 18m). Podobnie ocenia kwestię wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, która dla działki [...] może być wyższa maksymalnie o 2m, niż wielkość okolicznych altanek ogrodowych. Nie można także zgodzić się ze wskaźnikami ilości miejsc parkingowych. Zostały one obliczone w sposób nielogiczny i oderwany od uwarunkowań lokalnych. Wedle wiedzy skarżącego na żadnej nieruchomości w obszarze analizowanym nie ma tak wysokiego wskaźnika ilości miejsc parkingowych. Dotyczy to nawet obiektów wielorodzinnych o dwa razy wyższej elewacji frontowej (15m zamiast 6m), ponad dwa razy dłuższej szerokości elewacji frontowej (35m zamiast 15m) oraz ponad trzy razy większym wskaźniku powierzchni zabudowy (23,4% zamiast 7,5%) -działka [...].

Wadą postępowań w przedmiocie warunków zabudowy jest również nieprawidłowe ustalenie katalogu stron postępowania. W ocenie skarżącego P. nie powinien być uznany za stronę postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi nie uznając zasadności podniesionych zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje;

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być uzasadniona, jakkolwiek nie wszystkie wskazane w niej argumenty okazały się trafne. Jednakże te uzasadnione zarzuty były na tyle istotne, że musiały doprowadzić do uchylenia wydanych w sprawie decyzji.

Niezasadny jest zarzut braku legitymacji podmiotowej po stronie P., reprezentowane przez Okręg w S., bowiem podmiot ten posiada tytuł prawny w postaci prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] usytuowanej w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego. W skardze nie została zawarta szersza argumentacja co do tego zarzutu, jednak w ocenie Sądu krąg stron postępowania w sprawie został ustalony prawidłowo.

Zasadny jest natomiast zarzut odnoszący się do braku oceny dowodu w postaci załączonej do odwołania analizy urbanistycznej zleconej przez skarżącego oraz brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie sprostał tym obowiązkom. Nie odniósł się bowiem w sposób wyczerpujący zarówno do przedłożonej analizy, jak też nie ocenił w całości podniesionych w odwołaniu skarżącego zarzutów. Należy mieć bowiem na uwadze, iż zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Natomiast stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przedłożona na etapie postępowania administracyjnego analiza urbanistyczna wykonana na zlecenie skarżącego stanowi dowód, o którym mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Ustalenia i argumentacja zawarta w tej analizie winna być skonfrontowana z analizą dokonana przez organ I instancji. Tego w sprawie zabrakło.

Przechodząc do zasadniczych powodów, które spowodowały uchylenie skarżonych decyzji, rozpocząć należy od wadliwości sporządzonej w sprawie analizy, a tytułem wstępu podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna.

Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja, w stanie prawnym obowiązującym w odniesieniu do przedmiotowego wniosku, nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., którymi są (w dacie wydawania zaskarżonej decyzji):

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Stanowią one swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (tj. włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, posiadającej stosowną klauzulę, w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2).

Oceniając sporządzoną w niniejszej sprawie analizę zauważyć należy, iż zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia analiza, jako integralna część decyzji o warunkach, składa się z części opisowej i z części graficznej sporządzonej na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja zawiera wymagane prawem załączniki - mapę zasadniczą w skali 1:500 z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji jak i część graficzną oraz tekstową analizy funkcji i cech zabudowy działek. Ponadto została sporządzona przez osobę uprawnioną. Załączniki zostały prawidłowo opisane i podpisane.

Omawiając zagadnienie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego wskazać należy, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (tj. włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, posiadającej stosowną klauzulę, w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2).

W niniejszej sprawie organ zasadnie wyznaczył obszar analizowany w odległości 159 m tj. jako trzykrotność szerokości frontu działki wynoszącej w niniejszej sprawie 53 m.

W oparciu o tak sporządzoną analizę i przedłożone przez stronę dokumenty organ obowiązany był zbadać czy spełnione zostały łącznie warunki określone w przytoczonym wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p..

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż działka ma dostęp do drogi publicznej tj. ul. M. w B. W ocenie Sądu, i co nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą, został spełniony również warunek odpowiedniego uzbrojenia terenu.

Ponadto w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych z uwagi na fakt, iż działka stanowi już teren zabudowany. Tym samym uznać należy, że został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Ponadto Sąd podziela stanowisko organu, iż decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, co spełnia przesłankę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Odnosząc się natomiast do ostatniej przesłanki określonej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazać należy, iż przepis ten wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), C.H.BECK, Wydanie 7, Warszawa 2013, s. 506).

W tym miejscu warto podkreślić, że przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 582/08, Lex nr 562841, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1555/08, Lex nr 529569).

Ponadto zwrócić należy uwagę, iż kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jedną z istniejących funkcji lub wskazuje na uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Nie jest wadliwy wniosek, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyroki NSA: z dnia 10 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1109/19, z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2122/16, z dnia 18 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2950/15, z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1680/15, z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1305/14, czy z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 586/11, wszystkie dostępne na stronie www.orzecznictwo.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż cały obszar analizowany, w tym nieruchomość będąca przedmiotem postępowania, mieści się w granicach zabudowy miejskiej miasta B., aczkolwiek z racji bezpośredniego sąsiedztwa parku oraz rozległego obszaru ogrodów działkowych nie można przyjąć, że jest to teren wysoce zurbanizowany. W bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, dominuje zabudowa o funkcji mieszkalnej oraz zabudowa charakterystyczna dla ogrodów działkowych, a zatem niewielkie budynki mieszkalne i gospodarcze. W niniejszej sprawie oczywiste jest, że planowana zabudowa kontynuuje zabudowę występującą w tym obszarze i nie jest to w sprawie kwestionowane.

Odnosząc się natomiast do ustalonych parametrów zabudowy stwierdzić należy, iż z powodu dużej ogólności sporządzonej w sprawie analizy i braku skonkretyzowania parametrów wszystkich działek jakie znalazły się w obszarze analizowanym niemożliwe jest dokonanie oceny jej prawidłowości. Podkreślić należy, że czym innym jest odstąpienie od ustalenia wskaźników w oparciu o wyliczone średnie wartości zabudowy w obszarze analizowanym i oparcie ustalonych wskaźników na części zabudowy ujętej w obszarze analizowanym, a czym innym pominięcie opisania działek i zlokalizowanych na nich zabudowań pomimo objęcia obszarem analizowanym. Analiza stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji nie opisuje działek, które zostały pominięte, nie przedstawia wyliczenia parametrów zabudowy ujętej w obszarze analizowanym. Stąd też skład orzekający nie ma możliwości oceny zasadności zarzutów skupiających się wokoło wadliwości ustalonego stanu faktycznego, niezasadności pominięcia niektórych działek i braku uwzględnienia ich parametrów czy nawet weryfikacji czy istotnie w obszarze analizowanym znalazły się inne działki zabudowane budynkami wielorodzinnymi.

Lektura analizy dołączonej do akt przez skarżącego dowodzi, że w obszarze analizowanym zabudowa wielorodzinna znajduje się nie tylko na czterech działkach uwzględnionych w analizie organu ([...]-[...]), ale także na działce [...]-[...]. Wskazane działki istotnie zostały także ujęte w obszarze analizowanym wyznaczonym przez organ, jednak brak opisu znajdującej się na nich zabudowy nie pozwala na uznanie za prawidłowe bądź nie pominięcie parametrów zlokalizowanej na nich zabudowy w celu ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej przez skarżącego inwestycji. Wymagane cechy i parametry zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze wymienione są w § 4 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ustalenie ich dla nowej zabudowy wymaga szczegółowego opisu zabudowy na wszystkich działkach objętych obszarem analizowanymi. Zasadą jest ustalanie parametrów nowej zabudowy na poziomie średniej z obszaru analizowanego.

W sytuacji odstąpienia od tej reguły orzekające organy winny szczegółowo wyjaśnić za każdym razem jakie uwarunkowania zaistniałe w obszarze poddanym analizie skłoniły je do określenia poszczególnych wskaźników za zasadzie odstępstwa od zasad określonych w § 4 do § 8 rozporządzenia wymaga szczegółowego uzasadnienia.

W przedmiotowej sprawie kontrolowane organy nie wykonały prawidłowo powyższych obowiązków, ustalając - bez szczegółowego i przekonującego uzasadnienia odwołującego się do danych wynikających z analizy - wartości wskaźników znacznie odbiegające od wartości średnich, co same podkreśliły powołując ci się na konieczność zachowania ładu przestrzennego i niedopuszczenia do realizacji dominanty w sąsiedztwie ogrodów działkowych i parku. Zdaniem sądu każdej zabudowie zrealizowanej w sąsiedztwie ogrodów działkowych górującej na takim terenem można będzie przypisać charakter dominanty z uwagi na wysokość budynków czy tez ich gabaryty. Także argument ten nie może prowadzić do niezasadnego ograniczenia wysokości zabudowy planowanej przez inwestora, zwłaszcza w sytuacji gdy zabudowa wielorodzinna odbiega wysokością od zabudowy jednorodzinnej, a taka zlokalizowana jest aktualnie na działce inwestora. I zdecydowanie także charakteryzuje się wyższymi parametrami niż zabudowania ogrodów działkowych.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy doprowadzą do sporządzenia niewadliwej analizy uwzględniającej powyższe wskazania celem ustalenia kwestionowanych parametrów w sposób poprawny i wyjaśnią kwestię związaną z rodzajem zabudowy znajdującej się na każdej działce ujętej w obszarze analizowanym. Oczekuje Sąd, że ponownie sporządzona analiza będzie zawierała opis i dokumentację fotograficzną każdej działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym, określenie wskaźników statuowanych w przepisach § 5 do § 7 rozporządzenia. Kolejno analiza będzie obejmowała wyliczenia średnich wartości tych wskaźników. Dopiero po poprawnym sporządzeniu analizy, ujęciu w formie opisowej parametrów zabudowy na poszczególnych działkach, dokonaniu wyliczeń średnich wartości poszczególnych parametrów koniecznych dla określenia nowej zabudowy organy dokonają ustalenia konkretnych parametrów uzasadniając wybór w sposób logiczny i spójne ze sporządzona analizą.

Z uwagi na niekompletność zawartej w aktach analizy nie sposób odnieść się do argumentów skargi związanych z zarzutami co do konkretnych parametrów działek ujętych w obszarze analizowanym, bowiem analiza będąca podstawą rozstrzygnięć organów administracji nie zawiera danych które skarżący kwestionuje.

Z urzędu Sąd dostrzega wadliwość w rozstrzygnięciu organu odwoławczego, który z jednej strony stoi na stanowisku, że brak jest podstaw do określania wymaganej ilości miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji, a z drugiej nie uchyla w tej części rozstrzygnięcia organu I instancji argumentując, że inwestor wnosił o ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami. Nie tylko zarzucić tutaj należy Kolegium brak konsekwencji, ale przede wszystkim pozostawienie w decyzji organu I instancji zapisu, który rzutował będzie w przyszłości na treść wydanego pozwolenia na budowę pomimo, że nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach.

Wobec faktu istotnego naruszenia przepisów prawa, to jest art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5, 6, i 7 rozporządzenia, orzeczono jak w sentencji punktu 1 wyroku. Podstawę procesową rozstrzygnięcia stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

W pkt 2 wyroku orzeczono o zwrocie kosztów postępowania dla skarżącego na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 997 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącego, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) i opłata 17 zł od udzielonego pełnomocnictwa.