Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 20 stycznia 2016 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję z dnia 16 lutego 2015 r., nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i orzekł o braku podstaw faktycznych i prawnych do nakazania właścicielowi – T. W. w oparciu o art. 66 oraz art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 – dalej jako ustawa Prawo budowlane), rozbiórki przerwanej i niedokończonej budowy stanowiącej rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] przy ul. W. w M. Powyższe decyzje zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych:
Na działce nr [..] przy ul. W. w M. znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny nr [..] w zabudowie bliźniaczej z dachem wysokim, zawierający parter i poddasze użytkowe, stanowiący własność T. W. Na sąsiedniej działce nr [..] położony jest podobny budynek mieszkalny jednorodzinny nr [..], w zabudowie bliźniaczej z budynkiem nr [..], stanowiący współwłasność S. i L. S. oraz A. K. W dniu 27 czerwca 2003 r. – na podstawie decyzji Starosty nr [..] – T. W. uzyskała pozwolenie na rozbudowę stanowiącego jej własność budynku mieszkalnego nr 3 przy ul. W. w M. Decyzją z dnia 5 września 2011 r., nr [..] Starosta stwierdził wygaśnięcie decyzji udzielającej T. W. pozwolenia na budowę nr [..] z uwagi na przerwanie prac na okres powyżej trzech lat.
W dniu 21 sierpnia 2014 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo od S. i L. S. oraz A. K., zawierające wniosek o wydanie nakazu rozbiórki niezakończonej inwestycji tj. rozpoczętej i niezakończonej przez sąsiadkę – T. W., rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr 3 przy ul. W. w M. W piśmie wnioskodawczynie wskazały na fatalny stan techniczny niedokończonej budowy mogący zagrażać bezpieczeństwu ludzi i mienia oraz o spowodowaniu wyglądem budowy oszpecenia należącej do wnioskodawczyń posesji.
W toku postępowania organ I instancji przeprowadził w dniu 10 października 2014 r. oględziny przerwanej i niezakończonej budowy, w toku których stwierdził:
- - stan zaawansowania robót budowlanych – zrealizowane zostały zewnętrzne ściany przyziemia maksymalnie do wysokości ok. 2,30 m; przy granicy z sąsiednią działką nr [..] ścianę zewnętrzną wykonano o grubości 24 cm, do wysokości 5-6 warstw bloczków gazobetonu (około 1,65 m nad terenem), a w narożniku od strony ogrodu do wysokości ok. 1,95m nad terenem; ściany wewnętrzne wykonano w obrębie przyziemia w różnym zakresie – od 0,0 m do wysokości ok. 2,3 m
- - opis stanu technicznego – uszkodzona wewnętrzna ściana działowa o grubości 12 cm, wybudowana do wysokości 3 warstw pustaka gazobetonowego (ok. 90 cm nad istniejącym terenem), w rejonie styku tej ściany z północną ścianą zewnętrzną (od strony ogrodu) zaobserwowano poziome szczeliny oraz szczelinę pionową w obrębie 3 pustaków gazobetonowych, nie dostrzeżono innych uszkodzeń murów; mury przyziemia oceniono jako stabilne; nie dostrzeżono luźnych bloczków gazobetonowych;
- - przyczyny powstania uszkodzeń – uszkodzenie wewnętrznej ściany działowej powstało skutkiem braku zabezpieczenia budowy przed działaniem wód opadowych; ponadto stwierdzono, że woda deszczowa z dachu istniejącego budynku mieszkalnego, poprzez rurę spustową, odprowadzana była nieprawidłowo na teren rozpoczętej budowy, co mogło być przyczyną powstania uszkodzenia wykonanej do wysokości ok. 90 cm ściany;
- – nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia dla bezpieczeństwa dla sąsiedniej nieruchomości.
W toku rozprawy administracyjnej w dniu 19 stycznia 2015 r. T. W. okazała protokół kontroli okresowej pięcioletniej budynku mieszkalnego nr 3 sporządzony przez inż. J. C., w której wskazał on, że jedyną widoczną usterką na wewnętrznej ścianie środkowej, prostopadłej do ściany północnej, jest niezabezpieczenie ostatniej warstwy przed wpływem opadów atmosferycznych. W związku z powyższym sformułował on zalecenie zabezpieczenia od góry ściany rozbudowy minimum 3-centymetrową warstwą wylewki betonowej ze spadkiem, zabezpieczonej przeciwwilgociowo. S. i L. S. oraz A. K. okazały natomiast protokół kontroli okresowej pięcioletniej budynku gospodarczego położonego na działce nr [..], sporządzony przez mgr inż. J. B., który stwierdził, że na murze sąsiedniej rozbudowy niektóre bloczki są poluzowane i grożą spadnięciem. Mur ten postawiony na ostrej granicy uniemożliwia przewiew powietrza w celu osuszenia terenu obejścia po opadach deszczu, jak również dokonywania konserwacji elewacji szczytowej odległej od granicy o ok. 60 cm.
Kumulowana wilgoć powoduje powstanie zielonego nalotu na elewacji budynku. Wezwany w charakterze świadka Z. G. zeznał, że był kierownikiem budowy – rozbudowy budynku mieszkalnego nr 3 na działce nr [..] i zna obecny stan techniczny rozbudowy. Stwierdził, że mury nie zostały zabezpieczone przed działaniem czynników atmosferycznych. Wyżej wymieniony stwierdził również, że w jego ocenie niezakończona budowa w obecnej chwili nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia, ale konieczne jest wykonanie zabezpieczenia od góry niedokończonych murów parteru, w celu wyeliminowania destrukcyjnego oddziaływania wody z opadów atmosferycznych. S. i L. S. oraz A. K. podniosły natomiast, że w ich ocenie zagrożenie bezpieczeństwa powodują ruchome i kruszące się bloczki oraz brak spoin między bloczkami.
Ponadto wskazały na niewielką odległość należącego do nich budynku gospodarczego od położonego przy granicy działki muru niezakończonej budowy, która uniemożliwia wykonanie konserwacji budynku gospodarczego. Niezakończona budowa zacienia ich budynek gospodarczy i obejście, szpeci nieruchomość sąsiednią poprzez wygląd ściany i przez siatkę ogrodzeniową rozpiętą pomiędzy ścianą budynku gospodarczego a rozpoczętą budową. T. W. w toku rozprawy wyjaśniła, że nie zamierza odstąpić od rozbudowy budynku mieszkalnego i planuje dokończyć rozpoczętą budowę, ale wcześniej musi wykonać projekt budowlany.
W oparciu o tak ustalony stan faktyczny, decyzją z dnia 16 lutego 2015 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 67 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł brak podstaw faktycznych i prawnych do nakazania właścicielowi – T. W. rozbiórki przerwanej i niezakończonej budowy stanowiącej rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] przy ul. W. nr 3 w M. W uzasadnieniu organ I Instancji wskazał, że na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego brak jest podstaw do stwierdzenia, że stan techniczny przerwanej rozbudowy jest stanem wykluczającym możliwość remontu, odbudowy lub wykończenia, o którym mowa w art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który mógłby być podstawą do nakazania rozbiórki przez organ nadzoru budowlanego. Zdaniem organu, stan techniczny rozpoczętej i przerwanej na etapie wykonania w niepełnym zakresie ścian parteru budowy, wymaga wykonania prac zabezpieczających wskazanych w protokole kontroli okresowej pięcioletniej, ale nie kwalifikuje niedokończonej budowy do bezwzględnej rozbiórki, tym bardziej, że właściciel zamierza w przyszłości, po uzyskaniu niezbędnych zezwoleń, dokończyć budowę.
Na powyższą decyzję odwołanie wniosły S. i L. S. oraz A. K., zarzucając, że organ rozpoznający sprawę pominął treść art. 66 ustawy Prawo budowlane. Wskazały też, że rozbudowa nie została dokończona przez ponad 9 lat, a przeprowadzone w toku postępowania administracyjnego oględziny nie były dokładne, bowiem nie uwzględniały stanu technicznego rozbudowy od strony działki sąsiedniej, wobec czego sformułowane w protokole ustalenia nie mają pokrycia w rzeczywistości. Odwołujące się stwierdziły, że ruszające się bloczki gazobetonowe widoczne są od strony ich działki, co potwierdza protokół kontroli pięcioletniej stanu technicznego budynku gospodarczego położonego na ich działce, a czego organ nie sprawdził. Skarżące zarzuciły również, że wydając pozwolenie na budowę, Starosta Powiatowy nie dostosował go do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Wskazały również na sprzeczne z prawem (w ich ocenie) zalegalizowanie samowoli budowlanej, polegającej na budowie werandy przez T. W. Skarżące podniosły także, że z uwagi na znaczny upływ czasu – ponad 9 lat, rozbudowa budzi zastrzeżenia pod względem wizualnym. Kolejny zarzut odnosił się do zeznań świadka Z. G., który pełnił do czasu przerwania budowy funkcję kierownika budowy, a po zaprzestaniu prac nie pojawiał się na miejscu rozbudowy, wobec czego - zdaniem skarżących - nie posiadał wiedzy o jej rzeczywistym stanie technicznym. Skarżące wskazały też, że protokół kontroli pięcioletniej stanu technicznego budynku stanowiącego własność T. W., sporządzony przez J. C., jest niekompletny, bowiem nie uwzględnia złego stanu technicznego komina, a także tego, że dobudowana do budynku mieszkalnego weranda jest pokryta folią, a w pomieszczeniach sanitarnych i kuchni nie ma wentylacji.
Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, stosownie do treści art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "k.p.a.", zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego poprzez ponowne przeprowadzenie oględzin niedokończonej rozbudowy.
W dniu 25 września 2015 r. organ I instancji przeprowadził ponowne oględziny, w trakcie których stwierdził, że ściana przerwanej rozbudowy od strony działki nr [..] (o grubości 24 cm) jest wymurowana na wysokość ok. 1,56 m, a w części narożnika północno – wschodniego wymurowano dodatkowo jeden bloczek gazobetonowy. Ściana ta od strony działki nr [..], na długości ok. 4,09 m, tj. od ścigany werandy (do której przylega) do komina "została zabezpieczona wylewką cementową 3 cm bez zabezpieczenia przeciwwilgociowego", spoiny są wypełnione zaprawą. Widoczne jest też zabezpieczenie przeciwwilgociowe komina, wykonane z folii dociśniętej deskami "utwierdzonymi do bloczków gazobetonowych".
Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 20 stycznia 2016 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję z dnia 16 lutego 2015 r., nr [..] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i orzekł o braku podstaw faktycznych i prawnych do nakazania właścicielowi – T. W. w oparciu o art. 66 oraz art. 67 ustawy Prawo budowlane, rozbiórki przerwanej i niedokończonej budowy stanowiącej rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr. ew. gr. [..] przy ul. W.nr 3 w M. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że brak było podstaw do rozpatrywania zarzutów odwołania dotyczących wydania przez Starostę Powiatowego pozwolenia na budowę dotyczącego przedmiotowej rozbudowy oraz kontroli procesu legalizacji werandy w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, bowiem postępowania te zostały już zakończone.
Organ uznał również, mając na uwadze także ustalenia poczynione podczas ponownych oględzin, że brak było podstaw do stwierdzenia złego stanu technicznego rozbudowanej części budynku stanowiącego własność T. W., który uzasadniały nakazanie rozbiórki w trybie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, bowiem zrealizowane zostały zabezpieczenia ściany przy granicy z działką nr [..] w formie szlichty, uzupełniono zaprawę w pionowej spoinie warstwy bloczków gazobetonowych tej ściany oraz dodatkowo wykonano zabezpieczenie przeciwwilgociowe komina, zatem stan techniczny przerwanej rozbudowy nie wyklucza możliwości remontu, odbudowy lub jej wykończenia. Organ nie stwierdził również zaistnienia w tej sprawie przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
W skardze na powyższą decyzję S. S. wniosła o jej uchylenie.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w toku postępowania organ nie wziął pod uwagę, iż T. W. przerwała budowę w lipcu 2005 r. i do dnia dzisiejszego jej nie kontynuuje, a mury zostały tylko częściowo zabezpieczone przed warunkami atmosferycznymi. Podniosła też, że oględziny zostały przeprowadzone w sposób nierzetelny i stronniczy, bowiem nie zbadano stanu technicznego rozbudowy od strony jej działki, pomijając jednocześnie wygląd i estetykę rozbudowy oraz ograniczając się do pouczenia inwestora o konieczności zabezpieczenia otworu kominowego. Skarżąca wskazała również, że inwestor dokonał tylko częściowego zabezpieczenia murów, a nie całości, jak to było zalecane. Przeprowadzone czynności na terenie rozbudowy miały przy tym jedynie zamaskować zły stan techniczny budowy i zostały dokonane ponad rok czasu od sformułowania zaleceń, przed ponownymi oględzinami przeprowadzonymi przez organ. Skarżąca wskazała także na niewiarygodność świadka Z. G., który pełnił funkcję kierownika budowy, z uwagi na to, że prace zostały przerwane w 2005 r., wobec czego nie mógł on pełnić swojej funkcji w 2011 r. i posiadać wiedzy o stanie technicznym rozbudowy.
W ocenie skarżącej organy nie odniosły się do wyglądu budynku od strony sąsiedniej działki, który z uwagi na zacienienie i zielony nalot na budynkach i posadzce jest szpecący. Skarżąca podniosła nadto zarzuty dotyczące nieprawidłowości przy wydawaniu przez Starostę Powiatowego pozwolenia na budowę dotyczącego przedmiotowej rozbudowy oraz zalegalizowaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu przez T. W. werandy. Skarżąca podkreśliła przy tym, że od 11 lat budowa nie jest kontynuowana.
Decyzją z dnia 4 sierpnia 2016 r., nr [..] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność powyższej decyzji w części dotyczącej orzeczenia o braku podstaw faktycznych i prawnych do nakazania właścicielowi T. W. w oparciu o art. 66 ustawy Prawo budowlane, rozbiórki przerwanej i niedokończonej budowy stanowiącej rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr Ew. [..] przy ul. W. w M., w pozostałej części odmawiając stwierdzenia nieważności. Następnie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 22 września 2016 r., nr [..], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy powyższą decyzję.
Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; w skrócie "p.p.s.a."). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz powinien także wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.
Zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze, na ogół zgodnie przyjmuje się, że zakres orzekania w głąb wyznacza kryterium sprawy w ujęciu materialnoprawnym. Expressis verbis wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 27 czerwca 2000 r., sygn. FPS 12/99 (ONSA z 2001/01/7), stwierdzając, że w art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z 1995 r. (obecnie w art. 135 p.p.s.a.) chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym. Tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy decydujące o tożsamości skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów tego stosunku, identyczność przedmiotu stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. Identycznie pod rządami p.p.s.a. przyjął NSA w wyroku z 18 listopada 2005 r., sygn. I FSK 256/05 (ONSAiwsa 2005/06/124).
Należy podzielić również pogląd Z. Kmieciaka ("Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych" PiP 4/0737), że: "szukając odpowiedzi na pytanie o granice sprawy, której dotyczy skarga (...), trzeba (...) uwzględnić to, czy podejmowane w ramach jednego lub różnych postępowań akty kształtują, zmieniają lub znoszą ten sam stosunek materialnoprawny".
Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie organy określiły przedmiot postępowania na podstawie wniosku złożonego przez S. i L. S. oraz A. K. i rozpoznawały sprawę oraz orzekały w zakresie istnienia przesłanek do zastosowania art. 67 ustawy Prawo budowlane, a w przypadku organu II instancji – także art. 66 ustawy Prawo budowlane. Przy czym - z uwagi na stwierdzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 4 sierpnia 2016 r., nr [..] nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 stycznia 2016 r., nr [..] w części dotyczącej orzeczenia o braku podstaw faktycznych i prawnych do nakazania właścicielowi T. W. - w oparciu o art. 66 ustawy Prawo budowlane, rozbiórki przerwanej i niedokończonej budowy stanowiącej rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] przy ul. W. 3 w M., zakresem kontroli Sądu objęte zostały wyłącznie decyzje organów obu instancji w zakresie prawidłowości zastosowania w tej sprawie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, bowiem tylko w tej części funkcjonują one w obrocie prawnym.
Zważyć bowiem należy, że decyzja stwierdzająca nieważność wywiera skutek prawny z mocą ex tunc. Stwierdzenie nieważności decyzji lub – tak jak w tej sprawie – jej części jest aktem deklaratoryjnym, a zatem działającym z mocą wsteczną od daty jej wydania. Decyzja dotknięta wadami wymienionymi w treści art. 156 § 1 k.p.a. jest bowiem nieważna od początku, tj. od chwili jej wydania, a zatem organ – orzekając o jej nieważności, jedynie potwierdza to swoim rozstrzygnięciem. Skoro zatem stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutki od chwili wydania w tym przedmiocie ostatecznej decyzji, zatem należy przyjąć taki stan prawny, jakby decyzja obarczona wadami kwalifikowanymi nigdy nie została podjęta.
Dlatego też, dokonując kontroli zaskarżonej w tej sprawie decyzji, Sąd przyjął, że zawiera ona jedynie rozstrzygnięcie dotyczące braku podstaw faktycznych i prawnych do nakazania właścicielowi – T. W. w oparciu o art. 67 ustawy Prawo budowlane rozbiórki przerwanej i niedokończonej budowy stanowiącej rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] przy ul. W.nr [.] w M. Wyjaśnić także należy, że rozpoznaniu w toku niniejszego postępowania nie podlegały zarzuty skarżących dotyczące wydania przez Starostę Powiatowego pozwolenia na budowę nr [..] z dnia 27 czerwca 2003 r., gdyż nie było to przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy administracji w niniejszej sprawie.
Sąd administracyjny - jak wskazano powyżej - rozpoznaje skargę wyłącznie w granicach sprawy administracyjnej i nie może wykraczać poza jej zakres, w tym badać innych postępowań, już wcześniej zakończonych.
Z tych też powodów nie podlegało w tej sprawie ocenie Sądu także kwestionowane przez skarżącą postępowanie legalizacyjne przeprowadzone w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, a dotyczące wybudowania werandy przez T. W. Oba postępowania zostały bowiem zakończone i Sąd nie jest uprawniony do badania ich legalności na obecnym etapie.
Mając na uwadze tak ustalony zakres kontroli, Sąd zważył, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia.
Przepis art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie do obiektów nieużytkowanych lub niewykończonych oraz takich, które nie nadają się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Każdy ze wskazanych w tym przepisie stanów odnoszących się do obiektu budowlanego wymaga analizy oraz oceny na tle warunków występujących w konkretnej sprawie, a więc zgromadzenia pełnego materiału dowodowego przez organ. Kwestia spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie ma przy tym ścisły związek z warunkami technicznymi, gdyż one przede wszystkim umożliwią dokonanie właściwej oceny i wyciągnięcie odpowiednich wniosków (vide Artur Kosicki w komentarzu do art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zawartym w: Plucińska - Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany. Opublikowany: LEX/el. 2016).
Okoliczność, że stan techniczny obiektu budowlanego nie jest obojętny dla organu właściwego do rozpoznania sprawy i wydania decyzji, znajduje potwierdzenie w wydanym na podstawie art. 72 ust. 1 ustawy Prawo budowlane rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. nr 198, poz. 2043) – dalej w skrócie jako "rozporządzenie". Treść tego rozporządzenia jednoznacznie wskazuje, jak istotnym elementem w postępowaniu w sprawie rozbiórki jest ustalenie stanu technicznego obiektu budowlanego.
Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 73/10 (ONSAiwsa z 2011 r., nr 6, poz. 123), uznał, że warunkiem wydania na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowane decyzji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego jest wcześniejsze ustalenie jego aktualnego stanu technicznego.
Zgodnie z wyżej wskazanym rozporządzeniem, przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności ustala przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego. Może to mieć istotne znaczenie podczas oceniania, czy jednak możliwe jest, że roboty te będą wykonane. Kolejną czynnością organu jest dokonanie oględzin i oceny stanu technicznego obiektu (§ 2 rozporządzenia). Z czynności tej sporządzany jest protokół, który zawiera opis stanu technicznego obiektu budowlanego, wskazuje przyczyny powstania uszkodzeń lub zniszczenia obiektu budowlanego, określa stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi. W przypadku obiektu niewykończonego w protokole powinien znaleźć się opis stanu zaawansowania robót budowlanych (§ 3 rozporządzenia).
Jeżeli w wyniku oględzin powstaną uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego ekspertyzę techniczną tego obiektu, której dokonują osoby mające uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, rzeczoznawca budowlany albo jednostka badawczo-rozwojowa bądź uczelnia posiadająca kompetencje do prowadzenia badań naukowych i prac rozwojowych dotyczących budownictwa (§ 4 rozporządzenia).
Następnie organ nadzoru budowlanego wyznacza rozprawę, doręczając jednocześnie właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego odpis protokołu oględzin (§ 5 rozporządzenia). Jeżeli ustalenia wynikające z oględzin, rozprawy oraz ekspertyzy technicznej (jeśli był nałożony obowiązek jej wykonania) pozwalają na stwierdzenie, że obiekt budowlany lub jego część nie nadają się do remontu, wykończenia lub odbudowy, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o nakazie rozbiórki (§ 6 rozporządzenia.).
Z powyższych przepisów wynika, że przesłankami do nakazania rozbiórki jest stwierdzenie przez właściwy organ, że obiekt jest nieużytkowany, niewykończony lub zniszczony i że w każdym z tych przypadków nie nadaje się do remontu, wykończenia lub odbudowy. Odnosi się to przede wszystkim do sytuacji, gdy stan obiektu uniemożliwia doprowadzenie do właściwego stanu technicznego, np. obiekt może stwarzać bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa, którego nie można zlikwidować, albo też do sytuacji, w której właściciel lub zarządca nie ma zamiaru albo możliwości do przeprowadzenia działań, związanych z wykonaniem odbudowy, remontu lub wykończeniem nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu. Rozstrzygnięcie powyższych kwestii powinno zostać dokonane przez właściwy organ nadzoru budowlanego, z uwzględnieniem stwierdzonego stanu technicznego obiektu budowlanego oraz zamiarów i możliwości właściciela lub użytkownika obiektu budowlanego w zakresie dalszych działań związanych z obiektem. (por. "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 625-627).
Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że - w ocenie Sądu, decyzje wydane przez organy w obu instancjach w tej sprawie nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a co za tym idzie - wydane przez nie rozstrzygnięcia oparte są na niepełnych ustaleniach, które nie pozwalały na dokonanie prawidłowej, merytorycznej oceny istniejącego w sprawie stanu faktycznego.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w toku postępowania organy nie ustaliły rzeczywistych przyczyn niedokończenia przez T. W. budowy przedmiotowego obiektu budowlanego.
Ponadto przeprowadzone w toku postępowania oględziny nie pozwalały – w ocenie Sądu - na ustalenie rzeczywistego i aktualnego stanu technicznego obiektu budowlanego. Organy nie odniosły się w sposób wystarczający do podnoszonych przez skarżącą i uczestniczki postępowania składające odwołanie zarzutów dotyczących wadliwości konstrukcji i nie poczyniły należytych ustaleń w tym zakresie. Nie ustaliły przede wszystkim czy obiekt, z uwagi na swój stan techniczny, nadaje się do dokończenia budowy. Przeprowadzone w toku postępowania administracyjnego oględziny nie pozwalają bowiem na przyjęcie, że stan techniczny niedokończonej rozbudowy jest na tyle dobry, że pozwala na jej dokończenie, a także, iż nie powoduje zagrożenia dla życia i zdrowia oraz mienia.
Wskazać należy, że z protokołu oględzin dokonanych w tej sprawie w dniu 10 października 2014 roku wynika, że niedokończona rozbudowa posiada wady, takie jak pęknięcia, które spowodowane są działaniami wód opadowych. Natomiast protokół z 25 września 2015 roku wskazuje na dokonanie oględzin przede wszystkim ściany rozbudowy zlokalizowanej od strony działki skarżącej, a nie na dokładne zbadanie stanu technicznego całej rozbudowy. Organ skupił się jedynie na sprawdzeniu, czy nadal na ścianie tej widoczne są pęknięcia, nie sprawdził natomiast tego, czy – tak jak wywodzi skarżąca, pęknięcia te zostały tylko tymczasowo zamaskowane, czy też zostały trwale usunięte, nie zbadał też czy ściana jest w takim stanie, że można dokończyć rozbudowę. Nie sprawdził także stanu technicznego pozostałej części rozbudowy, mimo że od poprzednich oględzin minął prawie rok.
Biorąc pod uwagę bardzo długi czas, który upłynął od przerwania prac przez inwestorkę (roboty budowlane nie są kontynuowane – jak podkreśla skarżąca – od ponad 9 lat), organy winny były ustalić, czy działania warunków atmosferycznych nie doprowadziły do nieodwracalnego uszkodzenia podstawowych elementów konstrukcyjnych rozbudowy, które wykluczałyby jej dokończenie. Szczególnie, że w 2014 roku organ stwierdził, że rozbudowa nie jest zabezpieczona przed opadami deszczu, a w 2015 roku ustalił, że ściana nadal nie ma zabezpieczenia przeciwwilgociowego, zabezpieczenie przeciwwilgociowe ma bowiem tylko komin i to budzące uzasadnione wątpliwości strony skarżącej co do trwałości, skoro wykonane z folii "dociśniętej deskami utwierdzonymi do bloczków gazobetonowych".
Ustalenia organów poczynione w tym zakresie uznać zatem należy za niepełne i niewystarczająco uargumentowane. Organy poprzestały bowiem na stwierdzeniu, że stan techniczny obiektu umożliwia kontynuowanie prac i nie stwarza zagrożenia, jednak tezy tej nie uzasadniły prawidłowo. Nie rozpatrzyły wnikliwie podnoszonych przez skarżącą zarzutów dotyczących tej kwestii. Nie odniosły się również w uzasadnieniach swoich decyzji do zarzutów podnoszonych przez skarżącą i odwołujące się, że oględziny rozbudowy były pobieżne i dlatego nie wykazały, że nadal konstrukcja jest niestabilna, ma bowiem wady w postaci między innymi poluzowanych bloczków gazobetonowych.
W ocenie Sądu powyższe okoliczności wskazują, że w sprawie istniały uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, które wymagały od organu nadzoru budowlanego wnikliwego zbadania lub nakazania właścicielowi sporządzenia ekspertyzy technicznej tego obiektu, stosownie do treści § 4 rozporządzenia, czego w tej sprawie zabrakło.
Wskazać przy tym należy, że nie tylko stan techniczny ma decydujące znaczenie dla oceny czy możliwe jest dokończenie rozbudowy, ale istotna w tym zakresie jest również wola właściciela. Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 515/08 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl): "Zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia", o którym mowa w art. 67 ust. 1 p.b. odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że zanim organ nadzoru budowlanego orzeknie o potrzebie rozbiórki danego obiektu budowlanego, powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego celem jest również ustalenie, czy i w jaki sposób właściciel obiektu budowlanego ma zamiar usunąć istniejące naruszenia porządku prawnego w budownictwie." Podobnie kwestię tę wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1357/15 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdzając, że: "Nie jest prawidłowa wykładania art. 67 ust. 1 p.b. polegająca na założeniu, że jedynym kryterium oceny, czy obiekt budowlany podlega rozbiórce, jest stan techniczny obiektu.
Zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia", o którym mowa w art. 67 ust. 1 p.b., odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że zanim organ nadzoru budowlanego orzeknie o potrzebie rozbiórki danego obiektu budowlanego, powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego celem jest ustalenie, czy i w jaki sposób właściciel obiektu budowlanego ma zamiar usunąć istniejące naruszenia porządku prawnego w budownictwie." (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Ke 1146/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dla uznania zatem, że właściciel ma zamiar doprowadzenia niedokończonej budowy do stanu zgodnego z prawem nie są wystarczające jego gołosłowne twierdzenia. Organ powinien przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające, którego celem jest ustalenie, czy i w jaki sposób właściciel obiektu budowlanego ma zamiar dokończyć budowę. Wyrażenie tylko samej chęci doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem nie może być uznane za wystarczające, organ musi bowiem ustalić, czy właściciel podjął kroki zmierzające do zakończenia budowy (zob. komentarz do omawianego przepisu zawarty w: "Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany", Plucińska - Filipowicz Alicja /red./, Wierzbowski Marek /red./).
Tym samym ustalenie organów, że T. W. ma zamiar kontynuować budowę, poczynione wyłącznie w oparciu o jej oświadczenie, należało uznać za niewystarczające. Winno ono bowiem zostać zweryfikowane, poprzez zbadanie jakie kroki faktyczne i prawne inwestorka podjęła aby zakończyć tę budowę. Takiej weryfikacji w tej sprawie nie dokonano.
W tym miejscu koniecznym jest wskazanie, że zgodnie z treścią art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm. - dalej jako k.p.a.) w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Wyrażona w cytowanym wyżej przepisie zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Z treści przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, LEX nr 50114). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów.
Mając na uwadze ww. przepisy organy rozpatrujące niniejszą sprawę winny były podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w szczególności winny były ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy stan techniczny przedmiotowego obiektu budowlanego umożliwia jego dokończenie, a także zbadać czy jego właścicielka ma rzeczywiście zamiar przeprowadzenia koniecznych w tym zakresie prac i czy podejmuje w tym zakresie jakiejkolwiek działania.
Z tych względów Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za dowolne i przekraczające zasadę swobodnej oceny dowodów ustalenia faktyczne organów znajdujące wprawdzie pewne potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który jednakże nie został w pełni rozpatrzony. Sąd miał przy tym na uwadze, kierując się treścią 80 k.p.a., że zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W niniejszej sprawie wynikający z ww. przepisu obowiązek wnikliwego zbadania całokształtu materiału zgromadzonego w danej sprawie niewątpliwie nie został przez organy wypełniony.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy rozstrzygające niniejszą sprawę, nie ustalając należycie istotnych dla sprawy okoliczności, naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wytyczne co o dalszego postępowania organu wynikają wprost z treści uzasadnienia.