Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 7 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 172/23

Uzasadnienie

Skarga P. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2022 r. nr SKO Gd/2719/22, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

P. H. wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z powodu rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym pasierbem A. H. Zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Malborku z dnia 6 grudnia 2018 r. A. H. ur. dnia 5 października 1999 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 5 października 2015 r., natomiast data powstania niepełnosprawności istnieje od wczesnego dzieciństwa. Zgodnie z tym orzeczeniem A. H. wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W aktach sprawy znajduje się również kopia postanowienia Sądu Rejonowego w Malborku z dnia 16 lutego 2022r. o ustanowieniu opieki prawnej dla całkowicie ubezwłasnowolnionego A. H. i powierzeniu obowiązków opiekuna P. H. Decyzją z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr OPS.ŚR.524.OPŚ.000414.2022 Burmistrz Nowego Dworu Gdańskiego odmówił P. H. przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ uznał, że wnioskodawczyni nie spełnia łącznie wszystkich warunków zawartych w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. 2022r., poz. 615), zwanej dalej ustawą. Wskazano, że wprawdzie wymagający opieki A. H. jest pasierbem skarżącej i w związku z tym ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec niego, niemniej jednak żyje osoba spokrewniona w pierwszej linii z A. H., tj. jego ojciec, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co świadczy o niespełnieniu przesłanki z art. 17 ust. 1a ustawy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła P. H. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do przedmiotowego świadczenia. Skarżąca w uzasadnieniu odwołania zakwestionowała interpretację powołanego przez organ I instancji przepisu tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Wskazała, że zmuszona była do rezygnacji z pracy celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym pasierbem. Skarżąca uważa, że realizuje obowiązek alimentacyjny oraz że znajduje się w kręgu osób uprawnionych do wnioskowanego świadczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na postawie art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.", zleciło organowi I instancji przeprowadzenie dowodu z wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania osoby, nad którą sprawowana jest opieka. Jak wynika z ustaleń poczynionych w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego P. H. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem A., który posiada dwóch dorosłych, niepełnosprawnych synów: A. i M. Według oświadczenia wnioskodawczyni od czerwca 2017 r. opiekuje się ona A., od marca 2022 r. jest jego opiekunem prawnym, natomiast opiekę nad niepełnosprawnym M. sprawuje mąż A. H., który z tego tytułu pobiera świadczenie pielęgnacyjne. Kolegium przedstawiło również wynikające z wywiadu środowiskowego informacje dotyczące przebiegu zatrudnienia wnioskodawczyni oraz wykonywanych przez nią w związku ze sprawowaną opieką czynności.

W ocenie Kolegium organ I instancji zasadnie odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1a ustawy. Kolegium pokreśliło, że skarżąca jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym wobec A. H., który jest jej pasierbem. Istotne jest jednak, że zgodnie z art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Przepis ten wskazuje kolejność zobowiązanych do alimentacji oraz wymienia stany faktyczne uzasadniające powstanie obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby zobowiązanej w dalszej kolejności.

Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych ściśle określają krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego a ponadto wyraźnie wskazują, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje krewnym osoby wymagającej opieki w określonej kolejności. Zestawienie treści art. 17 ust. 1 z treścią art. 17 ust. 1a ustawy jednoznacznie wskazuje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje w pierwszej kolejności osobom najbliższym, tj. matce, ojcu, dzieciom, czyli osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu. Natomiast dalszym krewnym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych (spokrewnionych w pierwszym stopniu), albo gdy osoby te nie mogą wypełnić swojego obowiązku.

Jakkolwiek zatem macocha należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jednak nie będąc spokrewniona w pierwszym stopniu, aby mogło zostać jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne, muszą być spełnione również przesłanki wymienione w art. 17 ust. 1a ustawy, co w sprawie nie ma miejsca. Ojciec A. H. żyje, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie został pozbawiony praw rodzicielskich względem syna, wręcz przeciwnie, opiekuje się drugim niepełnosprawnym synem, na którego pobiera już świadczenie pielęgnacyjne, wcześniej rezygnując w tym celu z zatrudnienia.

Nie można tym samym stwierdzić, by zaistniały obiektywne przeszkody dla sprawowania przez ojca opieki także nad drugim z synów. Kolegium wskazało, że nie kwestionuje faktu sprawowania przez skarżącą opieki nad pasierbem A. H. i związanych z tym obowiązków, jednak w świetle obowiązujących regulacji ustawy o świadczeniach rodzinnych brak jest możliwości przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowanej opieki, gdyż takie działanie byłoby wbrew obowiązującemu prawu.

We wniesionej do Sądu skardze skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 grudnia 2022 r. w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a ustawy i niezasadne uznanie, że skarżącej jako opiekunowi prawnemu rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej, sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym pasierbem A. H., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazała, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 16 ustawy prowadzi do wniosku, że "świadczenie pielęgnacyjne przysługuje także osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko pełnoletnim członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny a jednocześnie osoba ta jest jedynym członkiem rodziny osoby a zarówno jej opiekunem prawnym, którą osoba rezygnująca z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, się opiekuje".

Odwołała się do stanowiska zawartego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r. w sprawie P 23/05, w którym stwierdzono, że skoro członek najbliższej rodziny (brat/siostra, siostrzenica, bratanek/stryj, dziadek/babka czy też syn/córka) wywiązuje się ze swych obowiązków - moralnych i prawnych - wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to odeń rezygnacji z zarobkowania, to winien on w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Wybranie z kręgu osób jedynie niektórych i przyznanie wyłącznie im prawa do świadczenia, narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji), godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji).

Niewątpliwie z konstytucyjnej zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa, należących do określonej kategorii. Relewantnymi cechami wspólnymi opiekunów, których dotyczy art. 17 ust. 1 ustawy i opiekunów tym przepisem nieobjętych są po pierwsze - sprawowanie opieki nad członkiem rodziny (także dorosłym) wymagającym stałej pielęgnacji, po wtóre - niepodejmowanie z tego powodu pracy. Na tym tle odmowa wsparcia osobom bliskim - jak w niniejszej sprawie macosze osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym - podważa racjonalność ustawodawcy.

Skarżąca wskazała, że w powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny nie warunkował prawa do zasiłku stałego od tego, czy osoby ubiegające się o to świadczenie były obciążone ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym.

Następnie podkreśliła, że czując moralny obowiązek w stosunku do swojego pasierba przejęła nad nim opiekę, stała się jego opiekunem prawnym, gdyż jest jedyną żyjącą osobą z rodziny, która mogła się nim zająć. Ojciec niepełnosprawnego A. H. zajmuje się obecnie swoim drugim niepełnosprawnym synem i nie jest w stanie sprawować opieki nad dwoma niepełnosprawnymi synami. Skarżąca jako opiekun prawny przejęła de facto obowiązek alimentacyjny w stosunku do A., gdyż na mocy orzeczenia sądowego sprawuje nad nim opiekę co równoznaczne jest z przyjęciem na siebie obowiązku alimentacyjnego w zakresie osobistych starań dotyczących sprawowania opieki nad ubezwłasnowolnionym, niepełnosprawnym podopiecznym.

Skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który w dniu 10 marca 2022 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1285/21 wskazał, że art. 175 k.r.i.o. przewiduje odpowiednie stosowanie przepisów o opiece nad małoletnim do opieki nad ubezwłasnowolnionym całkowicie. Zwróciła również uwagę, że wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego - w wyrokach z 15 listopada 2006 r. (sygn. akt P 23/05), z 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07) oraz z 22 lipca 2008 r. (sygn. akt P 41/07), Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia jednak z sytuacją szczególną, której organy orzekające w sprawie nie dostrzegły, a która daje uzasadnione podstawy, by uznać także opiekuna prawnego za osobę, wobec której zmaterializował się obowiązek alimentacyjny, w konsekwencji zatem za osobę, której przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zastępuje ona rodzica. Przyjęcie, że skarżąca w tej sprawie pełni dla niepełnosprawnego podopiecznego rolę rodzica, czyni rozważania w zakresie obowiązku alimentacyjnego powinowatych mniej istotnymi.

Ustalenie, że skarżąca pełni jednocześnie funkcję opiekuna faktycznego i prawnego osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym i ubezwłasnowolnionej całkowicie, pozwala już na przyjęcie, że pełni ona dla osoby objętej opieką rolę rodzica i to z tego powodu przysługuje jej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W realiach tej sprawy, nie tyle językowa, co formalistyczna wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych może doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej sprawować faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym, co z kolei nie da się pogodzić z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Przy wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o należy mieć przede wszystkim na względzie cel regulacji, jakim jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia.

W przedmiotowej sprawie skarżąca jest nie tylko opiekunem prawnym niepełnosprawnego A. H., ale również jego macochą i przejęła nad nim opiekę rezygnując z pracy zawodowej. Trudno więc zgodzić się z organami I oraz II instancji, że nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy powołanej już ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615), w tym art. 17, w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu;

1. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
2. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
3. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Ponadto, według art. 17 ust. 1a ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

1. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Powyższe przepisy jednoznacznie stanowią, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie określone w nich przesłanki.

Skarżąca wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym pasierbem, którego jest jednocześnie opiekunem prawnym. Zdaniem skarżącej, należy ona do osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy jako opiekun prawny osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie. Zdaniem organów z kolei, skarżąca należy do osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy jako macocha, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec pasierba. Przesądzenie tej kwestii jest istotne ze względu na przytoczoną wyżej treść art. 17 ust. 1a ustawy, który w przypadku osób wymienionych w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, wprowadza dodatkowe warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a które to warunki nie dotyczą osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W ocenie Sądu w sporze tym rację należy przyznać organom. Wywód skargi mający na celu wykazanie, że opiekun prawny osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie przejmuje obowiązki rodzica, w związku z czym należy go traktować jako matkę lub ojca w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych i kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Treść art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy jest jednoznaczna, mowa w nim o matce lub ojcu. Opiekun prawny nie jest ojcem/matką. Ustanowienie opieki prawnej nie stwarza stosunku pokrewieństwa pomiędzy opiekunem i jego podopiecznym ani stosunku powinowactwa. Kwestie związane z pokrewieństwem i powinowactwem uregulowane w Dziale II Tytułu II Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a kwestie związane ze sprawowaniem opieki nad ubezwłasnowolnionym zostały uregulowane w Dziale II Tytułu III Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w art. 175 - 177 oraz w przepisach dotyczących opieki nad małoletnim, do których odsyła art. 175 tej ustawy.

Żaden z tych przepisów nie pozwala na identyfikowanie pojęcia matki lub ojca w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z opiekunem prawnym osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie.

Opiekun prawny nie może być też zaliczony do "innych osób" z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych bowiem nie ciąży na nim z mocy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny to obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i obciąża on co do zasady krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, a z mocy art. 144 również powinowatych w pewnym zakresie. Opiekun prawny natomiast choć ma liczne obowiązki wobec osoby ubezwłasnowolnionej, jednak obowiązek alimentacyjny w rozumieniu kodeksu rodzinnego i opiekuńczego do nich nie należy. Pogląd, że opiekun prawny nie jest uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną ubezwłasnowolnioną całkowicie, jeżeli nie ciąży na nim ustawowy obowiązek alimentacyjny względem tej osoby, jest powszechnie przyjmowany w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki WSA: z 12 lutego 2015 r., III SA/Gd 947/14; z 17 kwietnia 2019 r., IV SA/Gl 67/19; z 3 marca 2021 r., II SA/Po 521/20; z 12 marca 2021 r., II SA/Gl 1106/20; z 29 czerwca 2021 r., II SA/Bd 93/21, CBOSA). Tym samym Sąd nie podziela - jako odosobnionego - stanowiska WSA w Szczecinie, wyrażonego w wyroku z 10 marca 2022 r., II SA/Sz 1285/21.

Skarżącej zatem nie przysługuje możliwość ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z samego faktu bycia opiekunem prawnym A. H. ani na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1, ani na podstawie pozostałych punktów tego przepisu.

Skarżąca jest jednak nie tylko opiekunem prawnym A. H., ale również jego macochą, w związku z czym z tytułu istniejącego powinowactwa ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec A. H. Ta zatem okoliczność przesądza, że mieści się ona w kategorii podmiotów, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Przypomnieć należy, że zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny (...).

Jak już wspomniano, obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w powołanych powyżej przepisach, to zobowiązanie polegające na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby środków wychowania, który obciąża krewnych w linii prostej i rodzeństwo (art. 128 kodeks rodzinny i opiekuńczy). Może on jednak dotyczyć także innych osób bliskich, niezwiązanych więzami krwi. Taka sytuacja przewidziana została w art. 144 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który stanowi podstawę do żądania świadczeń alimentacyjnych od powinowatych. W myśl § 1 tego artykułu dziecko może żądać świadczeń alimentacyjnych od męża swojej matki, niebędącego jego ojcem, jeżeli odpowiada to zasadom współżycia społecznego; takie samo uprawnienie przysługuje dziecku w stosunku do żony swego ojca, niebędącej jego matką. Zgodnie zaś z § 2 art. 144 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego mąż matki dziecka, niebędący jego ojcem, może żądać od dziecka świadczeń alimentacyjnych, jeżeli przyczyniał się do wychowania i utrzymania dziecka, a żądanie jego odpowiada zasadom współżycia społecznego; takie samo uprawnienie przysługuje dziecku w stosunku do żony swego ojca, niebędącej jego matką.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 144 § 1 i 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ma charakter obowiązku ustawowego i nie jest to obowiązek o charakterze posiłkowym. Świadczy o tym brzmienie art. 144 § 3 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którym do obowiązku alimentacyjnego w relacjach między pasierbem (pasierbicą) a ojczymem (macochą) stosuje się odpowiednio przepisy o obowiązku alimentacyjnym między krewnymi (zob. uchwała SN z dnia 4 kwietnia 1968 r. sygn. akt III CZP 27/68, ONSC 1969, Nr 1, s. 6; wyrok SN z dnia 29 kwietnia 1971 r. sygn. akt II CR 78/71; J. Gudowski, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Orzecznictwo, Wolters Kluwer 1998 r., s. 487; G. Jędrejek, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019, uwagi do art. 144; wyrok NSA z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1982/11).

Nie ma zatem wątpliwości i w istocie nie jest sporne, że pomiędzy ojczymem/macochą a pasierbem/pasierbicą istnieje obowiązek alimentacyjny, że obowiązek ten nie wynika z pokrewieństwa lecz stosunku powinowactwa, że wskazany obowiązek wynika wprost z przepisu ustawy, tj. art. 144 § 1 i 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jak również – co istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy - nie może on wyprzedzać obowiązku alimentacyjnego pomiędzy rodzicami a dziećmi. Ta ostatnia cecha ciążącego na skarżącej obowiązku alimentacyjnego zaktualizowała konieczność przeanalizowania w sprawie art. 17 ust. 1a ustawy, którego treść przytoczona została na wstępie.

W konsekwencji można stwierdzić, że spór w kontrolowanej sprawie sprowadza się do kwestii zasadności uznania przez organ II instancji, że w świetle art. 17 ust. 1a ustawy brak jest podstaw do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym pasierbem, ponieważ ojciec niepełnosprawnego (mąż skarżącej) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (okoliczność bezsporna) ‒ w sytuacji, gdy mąż skarżącej opiekuje się drugim swoim synem, również niepełnosprawnym w stopniu znacznym i pobiera z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne (okoliczność nieudokumentowana w aktach sprawy, ale ustalona podczas rodzinnego wywiadu środowiskowego).

Zgodnie uchwałą składu 7 sędziów NSA z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22 warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a ustawy).

Stosownie do art. 269 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. W orzecznictwie podkreśla się jednak, iż powyższą uchwałą nie są objęte sytuacje, gdy przeszkodą w sprawowaniu opieki jest okoliczność, że opiekę taką osoba uprawniona w pierwszej kolejności (tu: ojciec osoby niepełnosprawnej) sprawuje już nad innym członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, wobec którego jest osobą zobowiązaną do alimentacji i pobiera z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne. Wypada wszakże w tym miejscu nadmienić, że fakt pobierania przez ojca A. H. świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad drugim synem M. nie został w postępowaniu zweryfikowany i udokumentowany w aktach administracyjnych sprawy, wynika jedynie z wywiadu środowiskowego.

Osoba sprawująca opiekę, która ma już ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, nie może uzyskać drugiego takiego świadczenia (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy). Skoro więc osoba, która już ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, nie może uzyskać drugiego takiego świadczenia, to oznacza, że jest w ten sposób wyłączona zarówno z kręgu osób, które mogłyby otrzymać takie świadczenie na niepełnosprawne dziecko (na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy), jak i w konsekwencji z kręgu osób, które będąc rodzicem osoby wymagającej opieki nie legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyłączałyby na podstawie art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez innego członka rodziny, który w dalszej kolejności może być uprawniony do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (w niniejszej sprawie macochy osoby wymagającej opieki).

Do takiego rodzica (ojca) osoby wymagającej opieki mającego ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad innym członkiem rodziny wymóg wynikający z art. 17 ust. 1a pkt 1 in fine ustawy, dotyczący legitymowania się przez niego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma w ogóle zastosowania. Skoro tak, to również uchwała składu siedmiu sędziów NSA o sygn. akt I OPS 2/22 takich sytuacji nie dotyczy, przez co nie ma w niniejszej sprawie charakteru wiążącego, o jakim mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a. (por. wyroki: WSA w Kielcach z 25 stycznia 2023 r., II SA/Ke 684/22, z 28 marca 2023 r., II SA/Ke 167/23, WSA w Poznaniu z 11 maja 2023 r., II V SA/Po 216/23, WSA w Gorzowie Wlkp. z 11 maja 2023 r., II SA/Go 180/23).

Dodatkowego uzasadnienia dla takiego twierdzenia dostarcza analiza motywów wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 listopada 2014 r. o sygn. SK 7/11 (OTK-A 2014, nr 10, poz. 112) ‒ przedstawiona również w ww. wyroku WSA w Kielcach o sygn. akt II SA/Ke 167/23. Otóż Trybunał Konstytucyjny w powyższym orzeczeniu wskazał, że art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy ‒ który to przepis uniemożliwiał przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi (opiekunowi faktycznemu), który rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nad niepełnosprawnym dzieckiem, w sytuacji, gdy drugi z rodziców (opiekunów faktycznych) ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko w rodzinie ‒ jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego poglądu Trybunał Konstytucyjny zauważył m.in., że sytuacja materialna, a także życiowa i społeczna rodzin, w których niepełnosprawność dotyka więcej niż jednego dziecka, jest znacznie trudniejsza niż rodzin mających jedno dziecko niepełnosprawne.

Rodziny te ponoszą bowiem większe wydatki na koszty utrzymania, leczenia, rehabilitacji i nauczania takich dzieci. Żadne z rodziców niepełnosprawnego dziecka nie powinno być pozbawione możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że drugie z rodziców ma przyznane takie świadczenie ze względu na opiekę nad innym dzieckiem. Skoro jedno i drugie z rodziców wywiązuje się ze swoich obowiązków ‒ moralnych i prawnych ‒ wobec ciężko chorego dziecka, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to każde z nich powinno w swych działaniach otrzymywać odpowiednie wsparcie państwa (zob. wyroki TK: z 15.10.2006 r., P 23/05; z 18.07.2008 r., P 27/07). W sytuacji innych rodzin, wychowujących więcej niż jedno dziecko niepełnosprawne, nie mamy do czynienia z uchylaniem się od rodzicielskich obowiązków czy rezygnowaniem z zarobkowania na rzecz rodziny po to, by obciążyć tymi obowiązkami państwo.

Przeciwnie, rodzice (opiekunowie) niepełnosprawnych dzieci żyjących w tych rodzinach wzięli na siebie trudny do przecenienia ciężar całodobowej, osobistej opieki nad nimi, nie korzystając z możliwości przeniesienia tego obowiązku na instytucje publiczne. Zdaniem Trybunału, pomoc państwa powinna być ukształtowana tak, by znajdujące się w rzeczywiście trudnej sytuacji rodziny, a do takich zaliczyć należy rodziny mające więcej niż jedno dziecko niepełnosprawne, otrzymały efektywną pomoc. Zważywszy, z jednej strony, wielkość wydatków związanych z utrzymywaniem, leczeniem i rehabilitacją osób niepełnosprawnych, a z drugiej ‒ wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, nie tylko jedno świadczenie pielęgnacyjne, ale i dwa takie świadczenia nie wystarczą na ich pokrycie.

W następstwie referowanego wyroku TK o sygn. SK 7/11 ustawodawca uchylił z dniem 1 stycznia 2017 r. przepis art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy (zob. art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; Dz.U. poz. 972).

Na tle opisanego wyroku TK oraz zmiany stanu prawnego wynikłej z jego zaakceptowania przez ustawodawcę, w orzecznictwie sądów administracyjnych został wyrażony trafny pogląd, że analogicznie należy traktować sytuacje, gdy bliższy krewny osoby wymagającej opieki sprawuje już taką opiekę nad innym członkiem swojej rodziny. Wtedy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na osobę wymagającą opieki przechodzi na innego członka rodziny (dalszego krewnego), zwłaszcza gdy z racji tej opieki bliższy krewny osoby wymagającej opieki ma przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (por. też oprócz orzeczeń powołanych wyżej wyrok WSA z 5 sierpnia 2021 r., II SA/Ol 492/21, wyrok WSA w Poznaniu z 11 maja 2023 r. IV SA/Po 216/23). Zwrócić należy bowiem uwagę na zbieżność trudnej sytuacji rodzin, w których jest dwoje dzieci niepełnosprawnych, w zestawieniu z sytuacją rodzin, w których jest dwoje dorosłych niepełnosprawnych osób, legitymujących się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Skoro więc w ustawie o świadczeniach rodzinnych uchylony został przepis, który wprost wyłączał możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma już ustalone prawa do takiego świadczenia i nie chodzi tu o sytuację opieki dwóch członków tej samej rodziny nad tym samym członkiem rodziny, to oznacza to dopuszczenie przez ustawodawcę możliwości przyznawania dwóch świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez dwóch członków tej samej rodziny w celu sprawowania opieki nad dwoma różnymi członkami ich rodzin, wymagającymi takiej opieki i spełniającymi warunki wskazane w ustawie o świadczeniach rodzinnych.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organy dokonały w tej sprawie błędnej wykładni art. 17 ust. 1a ustawy, w konsekwencji czego z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. nie doszło do ustalenia wszystkich okoliczności mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze, organy nie dostrzegły znaczenia informacji o pobieraniu przez ojca A. H. (męża skarżącej) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowanej przez niego opieki na drugim niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem, zaniechały zweryfikowania tej okoliczności oraz jej należytego udokumentowania w aktach sprawy. Po drugie, wskazane wyżej naruszenie przez organy administracji prawa materialnego ‒ polegające na błędnym uznaniu, że norma prawna odkodowana z treści art. 17 ust. 1a ustawy uniemożliwia w okolicznościach niniejszej sprawy przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej P. H., macosze wymagającego opieki A. H., z powodu nielegitymowania się przez jego ojca orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ‒ spowodowało również zaniechanie przez organy obu instancji poczynienia ustaleń co do ewentualnego ziszczenia się pozostałych przesłanek, tak pozytywnych jak i negatywnych, warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się przeprowadzony w toku postępowania odwoławczego wywiad środowiskowy, jednak nie został on pod tym kątem oceniony.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku, tj. uchylił decyzje organów obu instancji.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji, mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a., uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne Sądu. Przede wszystkim organ uwzględni dokonaną w tej sprawie wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy oraz dokona oceny ziszczenia się pozostałych przesłanek, tak pozytywnych jak i negatywnych, warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).