Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 23 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 175/18

Uzasadnienie

Decyzją z 18 grudnia 2017 r. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania M. Z. od decyzji Prezydenta Miasta z 23 lutego 2017r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa węzła integracyjnego i publicznego parkingu związanego z obsługą ruchu drogowego w G." na działkach o następujących numerach ewidencyjnych: [..]-[..] w obrębie ewidencyjnym [..] (*działka objęta projektem podziału), orzekł reformatoryjnie w taki sposób:

1. I. uchylił znajdujący się na stronie 1, w wierszu od 19 do 22 od dołu strony, zapis (dotyczący lokalizacji inwestycji):

"Obręb nr [..]:

[..]-[..]" i orzekł w tym zakresie poprzez:

1. - ustalenie na stronie 1, nowego zapisu: "Obręb nr [..]:
2. II. uchylił znajdujący się na stronie 3, w wierszu 29 od góry strony, zapis (dotyczący zatwierdzenia podziału nieruchomości): "[..]* ([..], [..]),"
3. - uchylił znajdujący się na stronie 3, w wierszu 17 od dołu strony, zapis (dotyczący oznaczenia nieruchomości lub ich części, które z mocy prawa stają się własnością Gminy Miasta):

"działki nr [..], [..]" i orzekł w tym zakresie poprzez:

ustalenie, w miejsce uchylenia, na stronie 3, nowego zapisu:

"działka nr [..]";

1. III. uchylił znajdujący się na stronie 3, w wierszach od 5 do 8 od dołu strony, zapis:

"Linie rozgraniczające teren niezbędny do realizacji inwestycji drogi gminnej oznaczono linią przerywaną koloru niebieskiego. Linię rozgraniczającą projektowany pas drogowy oznaczono linią przerywaną koloru czerwonego na mapie w skali 1:500 stanowiącej - zał. nr 2/5 do decyzji - rys. 2" i orzekł w tym zakresie poprzez:

1. - ustalenie, w miejsce uchylenia, na stronie 3, nowego zapisu:

"Linie rozgraniczające teren niezbędny do realizacji inwestycji drogi gminnej oznaczono linią przerywaną koloru niebieskiego. Linię rozgraniczającą projektowany pas drogowy oznaczono linią przerywaną koloru czerwonego na mapie w skali 1:500 stanowiącej integralną część decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej."

1. IV. uchylił znajdujący się na stronie 4, w wierszach od 1 do 5 od góry strony, zapis:

"VII. wykaz działek w liniach rozgraniczających: Obręb nr [..]:

[..]-[..]" i orzekł w tym zakresie poprzez:

ustalenie, w miejsce uchylenia, na stronie 4, nowego zapisu:

"VII. Wykaz działek w liniach rozgraniczających: Obręb nr [..]:

1. V. uchylił znajdujący się na stronie 4, w wierszach od 7 do 10 od góry strony, zapis:

"VIII. wykaz działek w zakresie terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych: Obręb nr [..]:

1. VI. uchylił znajdujący się na stronie 4, w wierszach od 12 do 13 od góry strony, zapis:

"Mapa sytuacyjna z uzbrojeniem wraz z naniesionym projektowanym przebiegiem drogi oraz zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych - Załącznik 2/5 rys. nr 2" i orzekł w tym zakresie poprzez:

ustalenie, w miejsce uchylenia, na stronie 4, nowego zapisu:

"VIII. wykaz działek w zakresie terenu niezbędnego dla realizacji obiektów budowlanych" [..]-[..]." ustalenie, w miejsce uchylenia, na stronie 4, nowego zapisu:

"- w zakresie wskazanym na mapie sytuacyjnej z uzbrojeniem wraz z naniesionym projektowanym przebiegiem drogi oraz zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych stanowiącej integralną część decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej."

1. VII. uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji:

tabelę znajdującą się w pkt XII.1 na stronie 5 dotyczącą ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, w zakresie pkt. 1 tabeli, dotyczącego działki o nr ewidencyjnym [..] oraz pkt. 12 tabeli, dotyczącego działki [..], z obrębu [..],

1. - znajdujący się na stronie 5, w wierszach od 7 do 9 od dołu strony, zapis:

"2. Określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości nr [..]-[..] na rzecz każdoczesnego właściciela albo użytkownika wieczystego" i orzekł w tym zakresie poprzez:

1. - ustalenie, w miejsce uchylenia, na stronie 5, w tabeli znajdującej się w pkt. XII. 1, nowych zapisów:

[..] – Rozbiórka obiektów kubaturowych, dostosowania wysokościowe nawierzchni utwardzonych w związku z przebudową drogi, odtworzenie trawnika.

oraz [..] - Przebudowa sieci trakcyjnej.

"2. Określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości nr [..]-[..] na rzecz każdoczesnego właściciela albo użytkownika wieczystego",

1. - ustalenie w pkt XII określającym ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dodatkowego zapisu:

"3. Inwestor zobowiązany jest do przywrócenia nieruchomości wymienionych w pkt 1 do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu prac związanych z zajęciem terenu na w/w działkach, a jeżeli byłoby to niemożliwe, albo powodowałby nadmierne trudności lub koszty, wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania."

1. VIII. uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji:

znajdujący się na stronie 6, w wierszach od 18 do 21 od góry strony, zapis:

"- ustanowić inspektora nadzoru inwestorskiego zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzaju obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego - (Dz. U. Nr 138 poz.1554)", i orzekł w tym zakresie poprzez:

ustalenie, w miejsce uchylenia, na stronie 6, nowego zapisu:

"Nakłada się obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego w specjalności w specjalności konstrukcyjno-budowlanej zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 15, oraz § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19.11.2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy realizacji których jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz. U. nr 138, poz. 1554 z dnia 4.12.2001 r.)"

IX. uchylił mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg przedmiotowej drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych -stanowiącą załącznik nr 2/5 zaskarżonej decyzji, stronę tytułową Projektu Zagospodarowania Terenu, będącego częścią Projektu budowlanego, oznaczonego jako załącznik nr 4/5 zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta nr [..]. z dnia 23 lutego 2017r.

rysunki nr 2 i 3 Projektu Zagospodarowania Terenu, będącego częścią Projektu budowlanego, oznaczonego jako załącznik nr 4/5 do ww. decyzji Prezydenta Miasta nr [..]. Z dnia 23 lutego 2017r.

i orzekł w tym zakresie poprzez:

1. - zatwierdzenie nowej mapy w skali 1:500 przedstawiającej proponowany przebieg przedmiotowej drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych - stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji.
2. - zatwierdzenie strony tytułowej Projektu Zagospodarowania Terenu, będącego częścią Projektu budowlanego, która stanowi załącznik nr 2.1 do niniejszej decyzji,
3. - zatwierdzenie rysunków zamiennych rysunki nr 2 i 3 Projektu Zagospodarowania Terenu, będącego częścią Projektu budowlanego, które stanowią załącznik nr 2.2 i 2.3 do niniejszej decyzji.

W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał Wojewoda w mocy.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa węzła integracyjnego i publicznego parkingu związanego z obsługą ruchu drogowego w G." na działkach o następujących numerach ewidencyjnych: [..]-[.] w obrębie ewidencyjnym C. (gdzie "*" oznaczono działki objęte projektem podziału) wpłynęło pismo M. Z., strony postępowania, w którym poinformowała organ procedujący w sprawie, iż działka [..], będąca jej własnością została podzielona na działki o nr [..] i [..] oraz, że w tym przedmiocie toczy się obecnie postępowanie odwoławcze przez Samorządowym Kolegium Odwoławczym.

Biorąc pod uwagę powyższą okoliczność strona wskazała, iż postępowanie w sprawie wydania decyzji ZRID nie może powielać postępowania dotyczącego tego samego podziału działki. Ponadto skarżąca zauważyła, iż niezrozumiałe jest oznaczenie jej budynku, jako obiektu przeznaczonego do rozbiórki, jako że znajduje się on poza obszarem inwestycji drogowej.

Decyzją z 23 lutego 2017 r. Prezydent Miasta zezwolił na realizację inwestycji drogowej. W odniesieniu do wniesionych uwag strony, wskazał, iż projektowane w zadaniu budowy węzła integracyjnego oraz ustalone decyzją "ZRID" linie rozgraniczające pasów drogowych nie pokrywają się z granicami geodezyjnymi działek, dlatego występuje skutek w postaci podziału geodezyjnego, a linie rozgraniczające teren pasów drogowych stanowią linie podziału nieruchomości. Jednocześnie wszczęcie na podstawie przepisów specustawy drogowej postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, która ma wywołać takie same skutki w zakresie podziału geodezyjnego działki nr [..], co wydana już na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzja administracyjna z 29 września 2016 r. nr [..], nie oznacza prowadzenia postępowania w tej samej sprawie. Wymienione postępowania w żaden sposób ze sobą nie kolidują, a przebieg podziału działek pozostaje niezmieniony.

Ponadto organ zauważył, iż dopuszczalne jest określenie w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej obowiązku i terminu rozbiórki na terenie niezbędnym na realizację tej inwestycji. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła M. Z. Skarżąca powtórzyła zarzuty wniesione w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji, a ponadto podniosła, iż parking podziemny nie zalicza się do inwestycji, które mogą być realizowane na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda pozyskał decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 14 czerwca 2017r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta nr [..] z 29 września 2016 r. zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości działki nr [..].

Z uwagi na zaistniały nowy stan prawny i faktyczny, Wojewoda wezwał inwestora do:

1. 1. przedłożenia, w 4 egzemplarzach:
2. a) mapy w skali 1:5000 przedstawiającej proponowany przebieg przedmiotowej drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, określającej linie rozgraniczające teren przedmiotowej inwestycji,
3. b) rysunków nr 2 i 3 Projektu Zagospodarowania Terenu, będącego częścią Projektu budowlanego, oznaczonego jako załącznik nr 4 do ww. decyzji Prezydenta Miasta nr [..]. z dnia 23 lutego 2017r.
4. c) strony tytułowej Projektu Zagospodarowania Terenu, będącego częścią Projektu budowlanego, oznaczonego jako załącznik nr 4 ww. decyzji Prezydenta Miasta nr [..]. z dnia 23 lutego 2017r., w zakresie wykazu działek objętych przedmiotową inwestycją drogową, uwzględniających podział działki o nr ew. [..],z obrębu [..], na działki o nr ew. [..] i [..],
5. 2. wyjaśnienia i uszczegółowienia jakie prace związane z budową węzła integracyjnego prowadzone będą na działce [..], a jakie na działce [..] oraz wskazania która z działek na mocy prawa stanie się własnością Gminy Miasta, a na której wnioskuje się o określenie ograniczeń w czasowym korzystaniu z nieruchomości.

Przy piśmie z 4 października 2017 r. Prezydent Miasta przedłożył wymagane dokumenty i złożył stosowne wyjaśnienia. Dodatkowo poinformował, iż znajdująca się w terenie niezbędnym działka o nr ewid. [..] uległa podziałowi na działkę [..] i [..]. Uzupełniona dokumentacja uwzględnia zatem również podział tej nieruchomości.

Dnia 24 sierpnia 2017 r. do Wojewody wpłynęło pismo odwołującej wnoszące o zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, że w opinii skarżącej decyzja SKO z 14 czerwca 2017 r. nie odpowiada prawu, w związku z czym została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżąca wskazała, że decyzja [..] z 23 lutego 2017 r. Prezydenta Miasta, zatwierdzająca m.in. podział działki nr [..] na działki o nr [..] i [..], z uwagi na nadany jej rygor natychmiastowej wykonalności odniosła skutek prawny w dniu jej opublikowania, zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie zatwierdziło jej ponowny podział, tym razem na działki [..] i [..].

W dniu 18 grudnia 2017 r. Wojewoda wydał postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego.

W trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda rozpatrzył ponownie wniosek Inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez Prezydenta Miasta, w tym zbadał poprawność postępowania organu I instancji oraz poprawność kończącej to postępowanie decyzji Prezydenta Miasta, jak również rozpatrzył zarzuty podniesione w odwołaniu.

Dokonując analizy zaskarżonego rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji zatwierdził podział działki o nr [..], z obrębu [..], będącej własnością skarżącej, na działki o nr [..] i [..], a w dalszej kolejności dokonał wywłaszczenia powstałej z tego podziału działki [..] z obrębu [..] na rzecz zarządcy drogi, oraz określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [..], z obrębu [..]. Natomiast z treści przeprowadzonej przez Wojewodę korespondencji prowadzonej z Wydziałem Nieruchomości Urzędu Miasta oraz Samorządowym Kolegium Odwoławczym, wynika że działka [..] uległa poddziałowi, decyzją Prezydenta Miasta wydaną na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r. oz 1774, ze zm.), nr [..] z 29 września 2016 r. na działki [..] i [..].

Dalej ustalił organ odwoławczy, że działka o nr ewidencyjnym [..] z mocy prawa stała się własnością Gminy Miasta na mocy decyzji Prezydenta Miasta nr [..] z 29 września 2016 r. i będzie wchodzić w skład pasa drogowego ul. D. Powyższa decyzja Prezydenta Miasta nr [..] z dnia 29 września 2016 r., została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 14 czerwca 2017 r. Zatem decyzja o podziale działki [..] na działki [..] i [..] stała się ostateczna dnia 14 czerwca 2017 r. - czyli w trakcie niniejszego postępowania odwoławczego.

Ponadto z informacji przekazanych przez inwestora przy piśmie z 4 października 2017 r. oraz treści księgi wieczystej nr [..] dostępnej w systemie teleinformatycznym Ministerstwa Sprawiedliwości Elektroniczne Księgi Wieczyste wynika, że dokonano również podziału działki [..] obrębu [..] na działki o nr ew. [..] i [..]. Wobec powyższego działka o nr ew. [..] obrębu [..], na której organ instancji zaskarżoną decyzją określił ograniczenia w korzystaniu, aktualnie nie istnieje, natomiast w jej miejsce powstały działki o nr ew. [..] i [..]. I to właśnie na działce [..] przewidziane są roboty wymagające określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości.

Podkreślił Wojewoda, że organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę zobowiązany jest uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji.

Z uwagi na opisane powyżej okoliczności oraz uwzględniając przedłożoną przez inwestora, w odpowiedniej ilości egzemplarzy, dokumentację mapową i projektową, uwzględniającą istniejący stan prawny ww. działek o nr ew. [..] i [..] oraz [..], z obrębu [..] organ odwoławczy dokonał zmian w rozstrzygnięciu decyzji Prezydenta Miasta. Inwestor wyjaśnił dodatkowo, że działka [..] z mocy prawa stanie się własnością Gminy Miejskiej, natomiast na działce o nr [..] wnioskuje się o określenie ograniczeń w czasowym korzystaniu z nieruchomości, z uwagi na przewidziane na niej prace związane z rozbiórką budynku, demontażem przyłącza wodociągowego, demontażem kabla elektroenergetycznego, dostosowaniem wysokościowym nawierzchni utwardzonej w związku z przebudową drogi.

Ponadto w stosunku do nowopowstałej działki [..] również wnioskował inwestor o określenie ograniczeń w czasowym korzystaniu nieruchomości z uwagi na konieczność wykonania prac związanych z przebudową sieci trakcyjnej.

Konsekwencją przedstawionego powyżej stanowiska oraz wskazanych działań są dokonane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zmiany - szczegółowo określone w punktach I - VII i IX niniejszej decyzji. Wojewoda uwzględniając obecny stan prawny na nowo wskazał działki, zajęte pod inwestycję drogową, uchylił podział w nieistniejącej w obecnym stanie prawnym działki [..]. Uwzględnił fakt, że działka o nr [..] znajdująca się w liniach rozgraniczających, z mocy prawa, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta nr [..] z 29 września 2016 r. przeszła na własność Gminy Miasta. Dokonał korekty wykazu nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających pas drogowy oraz terenie niezbędnym dla obiektów budowlanych. Dokonał korekty zaskarżonej decyzji, w zakresie dotyczącym tego, iż ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dotyczą działki [..] z obrębu [..], powstałej z podziału [..] oraz działki [..] z obrębu [..], powstałej z podziału działki [..].

Konsekwencją ww. korekt - dotyczących działek o nr ew. [..], [..] oraz [..] z obrębu [..] - musiała być również zmiana niektórych załączników do decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, co wiązało się ze zmianą zapisów w odpowiednich jednostkach redakcyjnych decyzji Prezydenta Miasta. Zmiany te zostały szczegółowo określone w pkt IV i IX niniejszej decyzji.

Analizując zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewoda zauważył, iż organ orzekający w pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego, powołując się na § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego. Zaznaczył organ odwoławczy, że powyższy obowiązek został ustanowiony przy powołaniu błędnej podstawy prawnej. Cytowany § 2 ust. rozporządzenia dotyczy inwestycji podlegających ocenie oddziaływania na środowisko, określonych w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym oraz o ochronie i kształtowaniu środowiska. Kontrolowane w niniejszym postępowaniu zamierzenie nie należy do tego typu inwestycji.

Jednocześnie samo nałożenie obowiązku ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego okazało się słuszne, jednakże na podstawie innej przesłanki, wynikającej z tego samego rozporządzenia. Z uwagi na stopień skomplikowania konstrukcji, w tym rodzaj i wielkość obciążeń, oraz fakt, że inwestycja ma związek z budową drogi powiatowej oraz związanych z nią bezpośrednio obiektami budowlanymi, inspektor nadzoru inwestorskiego branży konstrukcyjno-budowlanej powinien zostać powołany na podstawie § 2 ust. 1 pkt 15, oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. Dlatego również w tym zakresie Wojewoda dokonał korekty w pkt. VIII niniejszego rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy dokonując korekty ustaleń decyzji pierwszoinstancyjnej uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a.. Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy drogowej oraz, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w punktach I-IX.

Odnosząc się do zarzutów stawianych w odwołaniu, Wojewoda w pierwszej kolejności wskazał na ugruntowane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym stanowisko, wyrażające pogląd, że szczególna rola specustawy drogowej oraz jej cel powodują, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie tej ustawy nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora we wniosku o udzielanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca), to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Przepisy "specustawy drogowej" nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji.

Stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Organ rozpoznający skargę na decyzję lokalizacyjną, może jedynie zbadać zgodność z prawem rozwiązań decyzji.

To inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Jak podkreśla się w judykaturze zadaniem organu jest sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określonej w art. 11f ust. 1 spec ustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa. Organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są uprawnione jedynie do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę.

Skarżąca zakwestionowała decyzję Prezydenta Miasta z 23 lutego 2017 r. w części dotyczącej podziału jej nieruchomości, tj. działki o nr ew. [..] obrębu [..], z uwagi na fakt, że podział ten był na dzień składania odwołania przedmiotem innego postępowania zakończonego wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta nr [..] z dnia 29 czerwca 2016 r., która została zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Jak się okazało, w trakcie niniejszego postępowania, w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr SKO [..] z dnia 14 czerwca 2017 r. utrzymało decyzję Prezydenta Miasta nr [..] z dnia 29 września 2016 r. zatwierdzającą podział działki [..] na [.] i [..]. Decyzja SKO stała się ostateczna z dniem jej wydania i to na jej podstawie dokonano zmian w ewidencji gruntów i budynków oraz wprowadzono zmiany w treści księgi wieczystej nr [..] prowadzonej przez Sąd Rejonowy. Decyzja ta znajduje się zatem w obiegu prawnym i podlega wykonaniu.

W związku z powyższym Wojewoda niniejszym rozstrzygnięciem, uchylił kwestionowany podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..]na działki [..] i [..] zatwierdzony zaskarżoną w decyzją Prezydenta Miasta nr [..] wydanej w dniu 23 lutego 2017r. oraz, że jak to już wykazano powyżej, dokonana w ten sposób korekta nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. - zarzut odnoszący się do podziału nieistniejącej w obecnym stania prawnym działki o nr ew. [..] nie może odnieść zamierzonego skutku w niniejszym postępowaniu odwoławczym. Również sam fakt nadania decyzji Prezydenta Miasta nr [..]. wydanej w dniu 23 lutego 2017r. rygoru natychmiastowej wykonalności nie ma w tym wypadku znaczenia, bowiem rygor ten obowiązuje jedynie do daty wydania niniejszej decyzji, która zweryfikowała rozstrzygnięcie w kwestionowanym przez stronę zakresie.

Kolejny zarzut strony skarżącej dotyczył wskazania budynku pawilonu handlowego znajdującego się na powstałej w wyniku podziału działce nr [..] jako obiektu przeznaczonego do rozbiórki. Zdaniem skarżącej organ orzekający w pierwszej instancji przekroczył swoje uprawnia w tym zakresie, jako, że sporny budynek leży poza obszarem inwestycji drogowej.

Zarzut ten w opinii Wojewody nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 11f ust. 8 specustawy organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej orzeka nie tylko w granicach obszaru ograniczonego linią rozgraniczającą teren pasa drogowego, ale również może w razie potrzeby nałożyć obowiązki wynikające z przyjętych przez inwestora rozwiązań dotyczących lokalizacji i zakresu inwestycji, na terenach przyległych do projektowanego pasa drogowego. Do takich obowiązków należy właśnie obowiązek rozbiórki obiektów budowlanych nieprzewidzianych dalej do użytkowania (11f ust. 8 lit. c). Wskazany do rozbiórki zaskarżoną decyzją ZRID pawilon handlowy, oznaczony w projekcie budowlanym jako obiekt 5b, usytuowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego parkingu podziemnego. Jak wynika z zatwierdzonego projektu odległość przeznaczonego do rozbiórki budynku od projektowanej ściany szczelinowej parkingu wynosić będzie ok 0,5m.

Dlatego, uwzględniając zakres zaprojektowanych robót i związaną z nimi konieczność wykonania głębokich wykopów, zarówno inwestor jaki i uprawniony projektant sporządzający projekt uznali, iż przy tak zaplanowanym zakresie prac, nie ma możliwości zachowania pawilonu należącego do skarżącej, dlatego też obiekt ten został objęty obowiązkiem rozbiórki.

Podkreślił Wojewoda, że to inwestor, jako podmiot wyspecjalizowany w danej dziedzinie, posiadający odpowiednią wiedzę decyduje o kształcie inwestycji i przyjętych rozwiązaniach projektowych i technicznych. Niedopuszczalne jest dokonywanie przez organ administracji właściwy w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oceny racjonalności, czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt. II OSK 762/13, Lex nr 1367353). Organ administracji bada jedynie legalność inwestycji będącej przedmiotem wniosku inwestora. Tyko bowiem stwierdzenie przez organ, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do wydania decyzji odmawiającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Jeśli nie występuje taka sytuacja, organ jest zobligowany wydać decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji.

Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych, w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony, osób lub podmiotów których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli lub innych podmiotów wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności pozwolenia na budowę (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 810/11. Lex nr 996831).

Na uwzględnienie nie zasługuje również, zdaniem Wojewody, zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przepisów specustawy drogowej, poprzez zezwolenie w decyzji Prezydenta Miasta na budowę parkingu podziemnego.

Przepis art. 1 ust. 1 specustawy drogowej wyznacza zakres regulacji ustawowej, określając go jako "zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego - prócz przygotowania budowy samej drogi również realizację infrastruktury drogowej, tak związaną, jak i niezwiązaną z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (por ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 848/15, Lex nr 1820092).

Zgodnie natomiast z definicją zawartą w art 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, do której odsyła ww. art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, określający jej zakres przedmiotowy, droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową przeznaczą do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Biorąc pod uwagę powyższą definicję, decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej mogą zostać objęte wszelkie drogowe obiekty inżynierskie i urządzenia oraz instalacje, o ile stanowią z drogą całość techniczno-użytkową.

Ponadto, zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 124), zwanego dalej "rozporządzeniem MTiGM", szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewnić możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych.

Stosownie zaś do § 110 ust. 1 rozporządzenia MTiGM droga w zależności od potrzeb może być wyposażona w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu. Do obiektów tych i urządzeń zalicza się w szczególności MOP, punkty kontroli samochodów ciężarowych, MPO, zatoki postojowe, zatoki autobusowe, perony tramwajowe, pętle autobusowe, place do zawracania mijanki, przejścia dla pieszych. Katalog urządzeń technicznych wyposażenia dróg wyszczególniony w przepisie § 110 rozporządzenia MTiGM ma więc charakter katalogu otwartego, natomiast zakwalifikowanie jakiegokolwiek innego urządzenia do tego katalogu uzależnione jest od tego, czy konkretne urządzenie jest związane z obsługą uczestników ruchu.

Parking składający się z określonej liczby stanowisk postojowych stanowi obiekt obsługi uczestników ruchu, o czym świadczy przypisanie wymagań w tym zakresie do konkretnych jednostek redakcyjnych działu VI Wyposażenie techniczne dróg, rozdziału 3 Obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu rozporządzenia MTiGM.

Biorąc ponadto pod uwagę, że zgodnie z § 118 ust. 1 rozporządzenia MTiGM na drodze klasy GP i drogach niższych klas, poza terenem zabudowy, dopuszcza się usytuowanie zatoki postojowej w obrębie korony drogi, gdy nie ma warunków do wykonania parkingu poza nią, uznać należy, że poza terenem zabudowy priorytetem powinno być wykonywanie parkingów poza koroną drogi. Ponieważ jednak ww. przepis odnosi się wyłącznie do dróg publicznych zlokalizowanych poza terenem zabudowy, przyjąć trzeba, że na terenie zabudowy nie ma żadnych obostrzeń w zakresie lokalizowania parkingów w pasie drogowym.

Tym samym Wojewoda stanął na stanowisku, że na terenie zabudowy co do zasady mogą być wykonywane parkingi wyposażone w stanowiska postojowe umieszczone w pasie drogowym lub np. zatoki i pasy postojowe, niezależnie od tego, czy parking ma postać obiektu podziemnego, czy naziemnego. Bowiem z funkcjonalnego punktu widzenia celem wykonania zatoki i parkingu jest postój pojazdu - nieograniczony dla uczestnika ruchu drogowego. Liczy się zatem funkcja obiektu, a nie jego forma geometryczna czy konstrukcyjno-budowlana.

W związku z powyższym stwierdzono, że ocena dopuszczalności realizacji parkingu jako obiektu stanowiącego element drogi publicznej, w trybie przepisów specustawy drogowej, musi być dokonana przede wszystkim z punktu widzenia funkcji projektowanego parkingu. Innymi słowy inwestor powinien zagwarantować, że projektowany w ramach inwestycji drogowej parking będzie służył potrzebom uczestników ruchu drogowego. Jeżeli zatem dana inwestycji drogowa dotyczy budowy lub rozbudowy drogi publicznej, w ramach której wybudowany zostanie ogólnodostępny parking, który nie będzie w żaden sposób ograniczony pod względem możliwości postoju dla określonej grupy uczestników ruchu (służył będzie wszystkim użytkownikom ruchu drogowego), to w ocenie organu odwoławczego, może on być budowany w ramach realizacji inwestycji drogowej na podstawie przepisów specustawy drogowej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż z uwagi na rozwój obszaru i brak odpowiedniej liczby miejsc postojowych w tym rejonie miasta, postanowiono wybudować przedmiotowy parking jako ogólnodostępny dla wszystkich uczestników ruchu drogowego. Miejsca postojowe w zaprojektowanym parkingu podziemnym zgodnie ze wskazaniem inwestora będą miały charakter publiczny i będą wchodzić w skład przedsięwzięcia polegającego na modernizacji ruchu drogowego, pieszego oraz rowerowego w rejonie przystanków SKM i PKP oraz Placu [..], ze szczególnym naciskiem na integrację różnych środków transportu publicznego i indywidualnego. Program funkcjonalny inwestycji jest zatem efektem analizy potrzeb charakteryzujących współczesne miasto w zakresie infrastruktury transportowej i przełożenia ich na realne możliwości konkretnego miejsca. W efekcie, w ramach inwestycji zaprojektowano przebudowę i wydłużenie przejścia podziemnego łączącego Plac z przystankami kolejowymi oraz Północną częścią C. oraz właśnie budowę parkingu.

Wszystkie elementy są ze sobą ściśle funkcjonalnie powiązane: zarówno zmodernizowany układ komunikacji pieszej, rowerowej i kołowej oraz infrastruktury podziemnej, jak i całkowicie nowe, uzupełniające dotychczasowe funkcje, takie jak parking podziemny.

W związku z powyższym Wojewoda podzielił stanowisko inwestora, że w rozpatrywanym przypadku przewidywany do budowy parking podziemny kwalifikuje się jako wyposażenie drogi z uwagi na to, że jego funkcja ogranicza się wyłącznie do zapewnienia potrzeb uczestników ruchu drogowego.

Reasumując, w toku postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji drogi organ administracji dokonuje sprawdzenia, czy wniosek inwestora spełnia przewidziane prawem wymagania, czy projekt jest zgodny z ustawą oraz czy dotyczy inwestycji o charakterze drogi publicznej. Spełnienie przez wnioskodawcę warunków określonych ustawą o szczególnych warunkach obliguje organ do wydania decyzji o lokalizacji drogi. Organ orzekający w przedmiocie lokalizacji drogi nie może modyfikować wniosku zarządcy drogi, ani też korygować jej przebiegu. Aby odmówić ustalenia lokalizacji drogi w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa - ocenia jedynie legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu, nie ma natomiast kompetencji do oceny jej celowości, czy też słuszności ewentualnej realizacji inwestycji celu publicznego w inny sposób (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2009r., sygn. akt: IV SA/Wa 1865/08).

W świetle powyższego Prezydent Miasta, jak również Wojewoda, nie mają podstawy prawnej, aby dokonywać oceny możliwości realizacji inwestycji drogowej w inny sposób niż przedstawiony przez inwestora. Tym bardziej ocena taka nie mogłaby być podstawą do odmowy udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zgodnie z projektem przedstawionym przez zarządcę drogi, jeśli spełnia on wymogi określone w obowiązujących przepisach.

Biorąc pod uwagę wszystkie powyżej opisane okoliczności, zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta nr [..]. wydaną 23 lutego 2017r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa węzła integracyjnego i publicznego parkingu związanego z obsługą ruchu drogowego w G. " Wojewoda utrzymał w jej zasadniczej części w mocy, z uwagi na fakt, iż postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeprowadzone zostało przez Prezydenta Miasta w sposób prawidłowy, z zachowaniem wymogów przewidzianych prawem.

Skargę na powyższą decyzje wniosła M. Z. zarzucając naruszenie przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia:

art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w dalszej części skargi powoływana także jako: "specustawa drogowa") i art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez wadliwe przyjęcie, iż na podstawie specustawy drogowej możliwe jest zezwolenie na realizację parkingu podziemnego;

art. 11f ust. 8 lit. c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez wadliwe przyjęcie, iż przydaje on uprawnienie do zezwolenia na wyburzenie budynków nie leżących w granicach, inwestycji drogowej i wskazania budynku należącego do skarżącej - pawilonu handlowego - jako obiektu przeznaczonego do rozbiórki w trakcie robót związanych z inwestycją drogową, pomimo iż nie leży on w liniach rozgraniczających teren planowanej inwestycji;

i w konsekwencji powyższych dwóch naruszeń prawa materialnego, naruszenie art. 21 Konstytucji RP, który przewiduje ochronę prawa własności, poprzez pozbawioną podstaw prawnych ingerencję w prawo własności przysługujące skarżącej;

art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia faktu, iż podział działki [..] na działki [..] oraz [..] dokonany mocą decyzji podziałowej Prezydenta Miasta [..] z dnia 29 września 2016 roku i utrzymany w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 czerwca 2017 roku był nieaktualny w dacie wydania skarżonej decyzji, albowiem w dniu 13 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem zapadłym w sprawie II SA/Gd 602/17, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego o sygnaturze [..] i tym samym uczynił podział działki [..] na działki [..] oraz [..] nieaktualnym.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do zezwolenia na realizację parkingu podziemnego, oraz wskazania budynku pawilonu handlowego należącego do skarżącej, znajdującego się na działce [..] jako obiektu przeznaczonego do rozbiórki oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa strony przez radcę prawnego na rzecz skarżącej według norm przepisanych.

W ocenie skarżącej budowa parkingu podziemnego nie może być realizowana na podstawie przepisów specustawy, bowiem wykracza poza jej zakres przedmiotowy. Zaprojektowany parking -niezależnie od szerokiego, lecz nietrafnego, uzasadnienia przedstawionego w skarżonej decyzji - nie stanowi z drogą całości techniczno-użytkowej. Przeciwnie - skoro przepisy nie przewidują czynienia z parkingów elementu drogi (a tym bardziej żaden przepis nie przewiduje, iżby parking podziemny miał być częścią drogi) to nie można przyjmować, iż takie działanie jest dozwolone.

Jak wskazuje uzasadnienie skarżonej decyzji, na skutek realizacji projektu, budynek handlowy usytuowany na pozostałej w rękach uczestniczki postępowania działce [..] poddany ma być wyburzeniu, albowiem jego krawędź będzie oddalona o zaledwie pół metra od projektowanej ściany szczelinowej parkingu podziemnego.

Dalej podniosła skarżąca, że nie można przejść do porządku dziennego nad kolejnym naruszeniem jakie dopuszcza skarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja, które polega na wywłaszczeniu skarżącej także z przysługującego jej prawa własności do budynku kubaturowego - pawilonu handlowego. Budynek ten znajduje się poza liniami rozgraniczającymi inwestycji, na prywatnym terenie skarżącej, poza pasem drogowym.

Uprawnienia do zezwalania na wyburzanie budynków znajdujących się na prywatnym terenie, poza inwestycją drogową brak w specustawie.

Niewątpliwym jest, iż Gmina Miasta nie posiada (ani nawet nie rości) prawa do tej części działki [.]., która oznaczana była numerami [..] lub [..] (część pod pawilonem handlowym). Nie może zatem uzyskać uprawnienia z decyzji ZRiD (która przecież zastępuje pozwolenie na budowę) do wyburzenia budynku należącego do skarżącej. Nie posiada zarazem Gmina prawa do dysponowania nieruchomością dla celu budowlanego.

Skarżąca prowadzi w budynku działalność gospodarczą, budynek jest trwale z gruntem związany — jego usunięcie wymaga wejścia na tą część działki [..], której własności inwestor nie kwestionuje i posiadania do tego stosownego prawa.

Nawiązując do wyroku Sądu z 13 grudnia 2017 r. w sprawie II SA/Gd 602/17 wskazała skarżąca, że zaskarżona decyzja we wszelkich swych elementach odwołujących się do podziału na działki [..] i [..] jest nieaktualna i oparta o nieistniejący w chwili jej wydania stan faktyczno-prawny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi wskazując, że sprawa została rozstrzygnięta po wnikliwej i rzeczowej analizie akt sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością jej usunięcia z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody, który działając w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 23 lutego 2017 r. w części zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "budowa węzła integracyjnego i publicznego parkingu związanego z obsługą ruchu drogowego w G. na określonych działkach i orzekł co do istoty sprawy poprzez zezwolenie na realizację tej inwestycji na działkach oznaczonych numerami aktualnymi po podziale nieruchomości, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Podstawą materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową. W trybie tej ustawy podjęto działania zmierzające do realizacji inwestycji polegającej na budowie węzła integracyjnego i publicznego parkingu związanego z obsługą ruchu drogowego w G. Zgodnie z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.), a także organy właściwe w tych sprawach. Specustawa drogowa, stanowiąca podstawę orzekania w sprawie, zawiera ogólne i powszechne rozwiązania dotyczące zasad realizacji dróg w Polsce, w przeciwieństwie do jej wersji pierwotnej, gdy ograniczony był zarówno jej zakres przedmiotowy (jedynie drogi krajowe), jak i czas obowiązywania szczególnej regulacji (cezura czasowa).

Powołany przepis wyraźnie zakreśla obszar zastosowania specustawy drogowej posługując się odesłaniem do definicji drogi publicznej z ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460), zwanej dalej u.d.p.

Wobec jednego z głównych zarzutów skargi polegającego na zakwestionowaniu zastosowania specustawy drogowej do realizacji przedmiotowej inwestycji z uwagi na objęcie nią także realizacji podziemnego parkingu, w pierwszej kolejności należało odnieść się to tej kwestii.

Należy zauważyć, że drogi są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i skoro w ustawie tej mowa jest ogólnie o drogach, to należy uznać, że chodzi o każdy jej rodzaj, w tym te które nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p., droga to "budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym". Droga zatem to również droga wewnętrzna. Definicję drogi wewnętrznej zawiera art. 8 ust. 1 u.d.p. i są to drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Posługiwanie się przez skarżącą definicją drogi publicznej z pominięciem powyższego uregulowania i pominięciem dróg wewnętrznych doprowadziło ją do nieuprawnionego wniosku, że planowana budowa parkingu podziemnego nie może zostać wykonana w oparciu o zezwolenie wydane na podstawie specustawy drogowej.

Także droga i pas drogowy nie są pojęciami tożsamymi, gdyż droga stanowi budowlę, zaś pas drogowy to wyłącznie grunt, na którym zlokalizowana jest droga wraz z urządzeniami funkcjonalnie z nią związanymi. Całość regulacji u.d.p. prowadzi do wniosku, że "pas drogowy" to przestrzeń (powierzchnia ziemi oraz przestrzeń nad i pod tą powierzchnią) poddana specjalnemu publicznoprawnemu reżimowi prawnemu. Ten specjalny reżim prawny przejawia się między innymi w tym, że w pasie drogowym nie można, poza ustawowo dopuszczonymi wyjątkami, lokalizować obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu. Przywołany przez skarżącą w treści skargi wyrok z 1 kwietnia 2011 r. wyrok VII SA/Wa 196/11 odnosił się do uznania przez Sąd, że w owej sprawie inwestor (gmina miejska) występując z zamierzeniem inwestycyjnym w postaci budowy parkingu miejskiego nie zastosował ogólnych zasad przewidzianych w Prawie budowlanym oraz ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Sąd uznał w tym wyroku, że budowa parkingu miejskiego w tym przypadku została bezzasadnie powiązana z budową drogi. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie projektowany parking podziemny stanowi element inwestycji, który nie może zostać zrealizowany samodzielnie, poza przebudową placu [..] i istniejącego układu drogowego w G. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 f specustawy drogowej poprzez zezwolenie na wyburzenie budynku handlowego należącego do skarżącej wskazać należy, że specustawa drogowa ma szczególny, wyjątkowy charakter. Zgodnie bowiem z jej przepisami zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zastąpiło pięć odrębnych decyzji administracyjnych, w tym dotyczącą przymusowego wywłaszczenia własności nieruchomości, podziału nieruchomości, budowy i rozbiórki obiektów. Wprowadzenie do porządku prawnego szczególnych przepisów tzw. "specustawy" i – w konsekwencji – określenie specjalnego trybu realizacji zamierzeń inwestycyjnych uzasadnione jest celem publicznym w postaci konieczności sprawnego i szybkiego stworzenia nowej oraz usprawnienia i udoskonalenia istniejącej infrastruktury drogowej w kraju.

Powoduje to, że ww. przepisy mają charakter lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm. (dalej: Prawo budowlane) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami –t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121. Z drugiej jednakże strony szczególny charakter powołanych przepisów powoduje, że przedmiotowy zakres ich zastosowania musi być ściśle przestrzegany.

Prawo własności, choć nie jest prawem bezwzględnym, podlega w myśl Konstytucji RP ochronie prawnej. W tej sprawie podziemny parking jest niezbędny z racji projektowania węzła drogowego jako miejsca "przesiadki" z aut osobowych na komunikacje kolejową. Problem z parkowaniem aut w tym miejscu jest znany i od wielu lat aut przybywa a miejsc do parkowania nie ma. Jedyne możliwe rozwiązanie na Placu [..] mogące w jakimś stopniu zaspokoić potrzebę miejsc parkingowych jest budowa parkingu podziemnego. Żadne inne rozwiązanie w grę nie wchodzi. W ocenie organu realizacja interesu publicznego miałaby się odbyć tutaj kosztem interesu prywatnego, poprzez odebranie części prawa własności nieruchomości i ograniczenie w korzystaniu z pozostałej części. To ograniczenie polega na rozbiórce pawilonu położonego na nieruchomości skarżącej. Organy podstawy prawnej powyższego ograniczenia dopatrują się w art. 11f ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej.

Zgodnie z powyższym przepisem decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące:

1. a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych,
2. b) określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych,
3. c) określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych,
4. d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie,
5. e) obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu,
6. f) obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych,
7. g) obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych,
8. h) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów,
9. i) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h,
10. j) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h.

Należy zauważyć, iż wymienione w art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. i rozstrzygnięcie dotyczy określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków polegających między innymi na rozbiórce istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych. Przepisy ograniczające prawo własności winny podlegać ścisłej wykładni z uwagi na konstytucyjną ochronę tego prawa. Z treści przywołanych wyżej przepisów specustawy drogowej wynika jedynie to, że ograniczenie w korzystaniu z cudzej nieruchomości winno służyć realizacji obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych. Przepisy te nie dopuszczają natomiast rozbiórki obiektów budowlanych, które nie stanowią własności inwestora. Przewidziane tam ograniczenie prawa własności nie może zatem polegać na rozbiórce obiektu budowlanego stanowiącego własność osoby trzeciej, w tym przypadku skarżącej.

Inaczej mówiąc, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może zawierać wzmiankowane ograniczenie mające na celu rozbiórkę obiektów budowlanych należących do inwestora a nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych. W przedmiotowej sprawie planowany do rozbiórki pawilon stanowi własność skarżącej, a nadto nie jest tymczasowym obiektem budowlanym jak też nieprzewidzianym do dalszego użytkowania. W tej sytuacji rozstrzygniecie o rozbiórce uznać należy za niedopuszczalne.

Trzeci zarzut skarżącej okazał się również zasadny. Jak już wyżej podkreślono decyzja reformatoryjna została wydana przez organ odwoławczy w związku z nowymi oznaczeniami działek co do których orzeczono podział. Konkretnie dotyczy to decyzji Prezydenta Miasta nr [..] z dnia 29 września 2016 r. zatwierdzającą podział działki [..] na [..] i [..], którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [..] z dnia 14 czerwca 2017 r. utrzymało w mocy. Wojewoda przyjął, że decyzja SKO stała się ostateczna z dniem jej wydania i to na jej podstawie dokonano zmian w ewidencji gruntów i budynków oraz wprowadzono zmiany w treści księgi wieczystej nr [..] prowadzonej przez Sąd Rejonowy ustalając nowy numeracje działek. Uwzględniając rozstrzygniecie ostateczne w zakresie podziału działek Wojewoda zaskarżonym rozstrzygnięciem, uchylił kwestionowany podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] na działki [..] i [..] zatwierdzony zaskarżoną w decyzją Prezydenta Miasta nr [..]. wydanej w dniu 23 lutego 2017r.

W dacie zaś orzekania przez Sąd decyzja Kolegium z 14 czerwca 2017 r. dotyczące podziału działki nr [..] na działki nr [..] i [..] została uchylona przez Sąd wyrokiem z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 602/17. Zarzucono Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że rozpoznając sprawę nie uwzględniło okoliczności dokonania podziału tej samej działki przez decyzje wydaną na podstawie specustawy drogowej. Z uwagi zaś na fakt, że podstawą decyzji reformatoryjnej Wojewody była ostateczna decyzja Kolegium z 14 czerwca 2017 r. to uchylenie jej musiało doprowadzić do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody. W toku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda poczyni ustalenia co do decyzji podziałowej wydanej na skutek wniosku skarżącej i tego, jakim rozstrzygnięciem zakończone zostało te postępowanie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Sad zasadził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postepowania określając je na kwotę 997 zł – obejmujące kwotę uiszczonego w sprawie wpisu sądowego 500 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł wraz z kosztami opłaty od pełnomocnictwa (17 zł).