Uzasadnienie
Decyzją z dnia 21 maja 1971 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] wydało S. R. prawo jazdy kategorii A, B, C, E. W piśmie z dnia 9 czerwca 2000 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] Starosta [...] wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia 21 maja 1971 r. w zakresie dotyczącym kategorii B, C + E. Starosta [...] podniósł, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż komisja egzaminacyjna w wyniku przeprowadzonego egzaminu w dniu 19 marca 1971 r. stwierdziła, iż S. R. wykazał kwalifikacje wymagane do uzyskania prawa jazdy kat. C, nie przystąpił zaś do egzaminu w zakresie kategorii B, C+E. Powyższe zostało potwierdzone przez [...] Urząd Wojewódzki [...].
Decyzją z dnia 17 lipca 2003 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia 21 maja 1971 r. nr [...] seria [...] w sprawie przyznania S. R. uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B i E. W uzasadnieniu organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się decyzja z 21 maja 1971 r. o wydaniu S. R. prawa jazdy kategorii A, B, C, E. Prawo jazdy kategorii "A" S. R. uzyskał w 1964 r., kurs na zawodowych kierowców samochodowych kategorii II (C) ukończył 18 marca 1971 r., nie ma natomiast potwierdzenia, by ubiegał się on o prawo jazdy kategorii B i E. W dniu 23 lutego 1971 r. S. R. złożył wniosek do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] o wydanie prawa jazdy kategorii C. Powyższy fakt został potwierdzony przez [...] Urząd Wojewódzki w piśmie z dnia 25 maja 2000 r., z którego treści wynika, iż S. R. w dniu 19 marca 1971 r. zdał przed Komisją Egzaminacyjną dla Kierowców Pojazdów Samochodowych Prezydium WRN w G. egzamin na prawo jazdy kategorii C i nie ubiegał się o inną kategorię.
Organ podniósł, iż z kolei z treści zeznań S. R. złożonych w dniu 27 marca 2000 r. wynika, że w 1971 r. ubiegał się on o prawo jazdy kategorii B, C i E i przystąpił do egzaminu na te kategorie w 1971 r. W ocenie organu wobec zaistniałych sprzeczności należało oprzeć się na stanie faktycznym wynikającym z dokumentów urzędowych i uznać, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia 21 maja 1971 r. w części dotyczącej nadania S.R. uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B i E w rażącym stopniu narusza prawo. Tym samym dotknięta jest ona w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności.
W dniu 6 sierpnia 2003 r. S. R. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W piśmie z dnia 9 sierpnia 2003 r. stanowiącym kontynuację wniosku podał, iż prawo jazdy kategorii A uzyskał w 1964 r., prawo jazdy na ciągnik - kategorii T w 1966 r., zaś na początku lat siedemdziesiątych przystąpił do kursów przygotowawczych na inne kategorie. Rozpoczął od kursu na prawo jazdy kategorii C, w trakcie którego poinformowano słuchaczy o możliwości ubiegania się - za opłatą o prawo jazdy kategorii B i E, więc skorzystał z tej możliwości. Następnie w 1994 r. zdał egzamin na prawo jazdy kategorii D i do chwili obecnej pracuje jako kierowca autobusu.
Skarżący podniósł, iż podjęta decyzja jest dla niego ogromnym zaskoczeniem, gdyż każdorazowo odbywał praktyczną naukę zawodu, a następnie zdawał egzaminy. Wskazał, iż na jego dokumentach widnieją dopiski pisane innym charakterem pisma i innym kolorem długopisu i nie wie kto je napisał. Pokazała mu to pracownica urzędu w P.. W konkluzji wniósł o przywrócenie mu prawa jazdy kategorii B i E. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 21 listopada 2003 r. nr [...] powołując się na treść art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 157 § 1 i 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, iż w aktach sprawy brak jest wniosku S. R. o wydanie prawa jazdy kategorii B i E. Treść pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia 25 maja 2000 r. wskazuje, iż zdał on egzamin na prawo jazdy kategorii C i nie ubiegał się o inną kategorię. Nie znajdują zatem potwierdzenia okoliczności nabycia tych uprawnień podane przez skarżącego w piśmie z dnia 9 sierpnia 2003 r. Organ wskazał, iż na odwrocie złożonego przez S. R. w dniu 23 lutego 1971 r. do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] podania o wydanie prawa jazdy znajdują się wyniki egzaminu z dnia 19 marca 1971 r., gdzie różnym charakterem pisma i różnym kolorem długopisu, z szeregiem zakreśleń stwierdzono, że ubiegał się on o prawo jazdy kategorii C+E.
Nadto z treści wniosku wynika, że organ najpierw - w dniu 16 kwietnia 1971 r. decyzją zarządził wydanie prawa jazdy kategorii A, C i E (skarżący potwierdził odbiór prawa jazdy), następnie zaś unieważnił ją, wydając w dniu 21 maja 1971 r. nowe prawo jazdy dla kategorii A, B, C i E. W ocenie organu wiarygodność owego dokumentu budzi wiele zastrzeżeń. Organ powołując się na treść § 198 ust. 2 rozporządzenia Ministra Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968 r. w sprawie ruchu na drogach publicznych (Dz. U. nr 27 poz. 183 ze zm.) obowiązującego w dacie wydania decyzji z dnia 21 maja 1971 r. podniósł, iż prawo jazdy kategorii E mogła uzyskać osoba, która odbyła co najmniej 1 rok praktyki jako kierowca mający prawo jazdy kategorii C lub D albo - odbyła co najmniej 1 rok praktyki jako kierowca mający prawo jazdy kategorii B oraz odpowiadała warunkom określonym w § 194 ust. 2 pkt 3 (odpowiedni stan zdrowia) i 5 (wykazanie przed komisją egzaminacyjną posiadania kwalifikacji fachowych).
Z powyższego wynika zatem, że S. R. nie mógł jednocześnie ubiegać się o prawo jazdy kategorii B, C i E, skoro jednym z warunków uzyskania prawa jazdy kategorii prawa jazdy E było posiadanie rocznej praktyki jako kierowcy mającego prawo jazdy dwóch pozostałych kategorii (B i C). Skoro zatem brak jest dowodów potwierdzających fakt spełnienia przez S. R. wymogów uprawniających go do uzyskania prawa jazdy kategorii B i E, gdyż istnieją w tej kwestii sprzeczności między dokumentami a treścią zeznań S. R. złożonych w dniu 27 marca 2000 r. i treścią wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy należało stwierdzić nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia 21 maja 1971 r.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący podniósł, iż posiadanie prawa jazdy na ciągnik uprawniało go do otrzymania prawa jazdy kategorii E, gdyż w myśl § 198 ust. 2 rozporządzenia Ministra Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968 r. w sprawie ruchu na drogach publicznych mogła je otrzymać osoba, która odbyła co najmniej 1 rok praktyki jako kierowca mający prawo jazdy kategorii C lub D albo - odbyła co najmniej 1 rok praktyki jako kierowca mający prawo jazdy kategorii B oraz odpowiadała warunkom określonym w § 194 ust. 2 pkt 3 i 5. Skarżący wskazał, iż ciągnikiem jeździł w chwili gdy uzyskał kwestionowane prawo jazdy kategorii B i E ponad 3 lata - od maja 1966 r. pracował bowiem w kółku rolniczym Ż. na stanowisku traktorzysty. Spełniał zatem wymogi odbycia co najmniej 1 roku praktyki, odpowiadał też warunkom § 194 ust. 2 pkt 3 i 5 (odpowiedni stan zdrowia i wykazanie przed komisją egzaminacyjną posiadania kwalifikacji fachowych).
Nadto wskazał, iż w § 198 ust. 2 powołanego rozporządzenia użyto spójnika "lub" do spełnienia warunku odbycia co najmniej 1 roku praktyki jako kierowca z prawem jazdy kategorii C lub D. Użycie tego rodzaju sformułowania oznacza, że wystarczy posiadanie praktyki co najmniej 1 roku jako kierowcy w jednej z tych kategorii. Skarżący ponownie podniósł, iż w dobrej wierze w trakcie kursu na prawo jazdy kategorii C przystał na propozycję by za dopłatą zdobyć uprawnienia do uzyskania prawa jazdy kategorii B i E. Zdaniem skarżącego nie może ponosić konsekwencji nie popełnionego przewinienia sprzed ponad trzydziestu lat, gdyż chroni go zasada ochrony praw słusznie nabytych. W skazał, iż uczęszczał na kursy, w obecności fachowców nauki jazdy przejechał wymaganą liczbę godzin, zdawał egzaminy i prawidłowo zdobył prawo jazdy.
W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji jako sprzecznych z prawem.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Stosownie do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. Nr 153, poz.1270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem, w którym organ administracji orzeka nie co do istoty sprawy rozstrzygniętej w przedmiotowej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W decyzji swej organ rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r., IV SA 393/87, ONSA 1990, Nr l poz. 1). Organ w związku z tym tylko w takim zakresie powinien sprawować kontrolę w toku instancji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 1992 r. IV SA 721/92, ONSA 1993, Nr 3, poz. 72).
W tej sytuacji rozstrzygnięcie sprawy na podstawie art. 156 kpa wymaga od organu innego podejścia do sprawy niż w innych postępowaniach - tu organ powinien rozstrzygnąć kwestie czysto prawne według zasad stosowania kasacji.
Przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Organ administracji musi więc wykazać - po pierwsze - fakt niewątpliwego naruszenia prawa, a po drugie zakwalifikować to naruszenie jako "rażące".
Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa musi poprzedzać ustalenie, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie.
Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest, wobec powyższego, wyraźne wskazanie, jakie konkretne przepisy zostały naruszone i dlaczego naruszenia te zostały ocenione jako rażące.
Także kwestii rozróżnienia między naruszeniem prawa i rażącym naruszeniem prawa musi być poświęcona należyta uwaga w postępowaniu administracyjnym, tj. musi być wykazane jakie przyczyny spowodowały uznanie, iż w konkretnej sprawie zachodzi właśnie naruszenie prawa kwalifikowane jako "rażące" (tak np. orzeczenie NSA z 26 października III SA 907/92).
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej stwierdzono, że decyzja z dnia z dnia 21 maja 1971 r. "w rażącym stopniu narusza prawo(...) zatem jest dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności".
W zaskarżonej decyzji dodano ponadto,,,że brak jest dowodów potwierdzających fakt spełnienia wymogów uprawniających stronę do ich uzyskania".
Stwierdzić w tej sytuacji trzeba, że w uzasadnieniach obu decyzji brak wyraźnego wskazania, jaki przepis prawa - według organu - został naruszony, a co za tym idzie dlaczego uznał, że decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności.
Przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji treści § 198 ust. 2 rozporządzenia Ministra Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968 r. w sprawie ruchu na drogach publicznych (Dz. U. Nr 27 poz. 183 ze zm.) nie jest jednoznaczne z wyraźnym wskazaniem, jakie konkretne przepisy prawa zostały naruszone. Dodać trzeba, że przepis § 198 ust. 2 w/w rozporządzenia odnosi się jedynie do możliwości uzyskania prawa jazdy kategorii E, zaś zaskarżoną decyzją stwierdzono nieważność decyzji w części dotyczącej przyznania uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii nie tylko E, ale i B. Powyższe braki w uzasadnieniu decyzji są istotnym uchybieniem, pociągającym za sobą konieczność uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie miał na uwadze wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku.
W związku z powyższym Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji wyroku.