Uzasadnienie
J. G. - S. oraz Prokurator Okręgowy w G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargi na następujące rozstrzygnięcia Wojewody: 1/ postanowienie z dnia 27 stycznia 2009 r. umarzające postępowanie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z 20 lipca 2005 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, 2/ decyzję z dnia 2 lutego 2009 r. umarzającą postępowanie – jak określił organ - "w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 20 lipca 2005 r. (...)".
Zaskarżone rozstrzygnięcia zostały podjęte w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia 20 lipca 2005 roku, Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku inwestora T. M., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], KM [...] obręb G. położonych w G. przy ul. I. [...]. Decyzja ta nie została doręczona J. G. – S. – właścicielce sąsiedniej nieruchomości. W dniu 24 sierpnia 2005 r. do organu I instancji wpłynęło pismo skarżącej zatytułowane jako odwołanie od w/w decyzji w którym zawarto także wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W piśmie tym skarżąca wskazała, że informację o wydaniu decyzji powzięła w dniu 16 sierpnia 2005 r. z pisma Architekta Miejskiego w G. i mimo że informację tą uznaje za równoznaczną z doręczeniem jej w tej dacie decyzji o pozwoleniu na budowę to jednak "z ostrożności" wnosi również o przywrócenie terminu.
Wojewoda w następstwie powyższego pisma w dniu 4 października 2005 r. wydał decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze i postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Z uzasadnień tych rozstrzygnięć wynikało, że ich podjęcie było konsekwencją ustalenia przez organ, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w tzw. obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i wynikającej z tego ustalenia oceny, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i 28 kpa.
Wniesione przez skarżącą skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na w/w decyzję i postanowienie zostały pierwszymi wyrokami tego sądu oddalone (wyroki z dnia 2 sierpnia 2006 r. w sprawach II SA/Gd 982/02 i II SA/Gd 983/02). Sąd podzielił bowiem stanowisko organu, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę. Przyjęto wówczas, na co wskazuje treść uzasadnień orzeczeń Sądu, że "przepisy odrębne" wyznaczające tzw. obszar oddziaływania obiektu z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego to wyłącznie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności te z nich, które odnoszą się do odległości sytuowania obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości.
Sąd wyjaśnił: "W sytuacji gdy inwestor buduje, zachowując odległości przewidziane w tych przepisach, wówczas – zgodnie ze znowelizowanym Prawem Budowlanym – nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości, a w konsekwencji właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom tych działek nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu". Jednocześnie Sąd uznał, że twierdzenia skarżącej jakoby realizacja inwestycji spowodowała zagrożenie dla fundamentów jej budynku i naruszenie gospodarki wodnej okolicy nie mają znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Z powyższym stanowiskiem i wykładnią art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny, który po rozpoznaniu skarg kasacyjnych wyrokami z dnia 7 lutego 2008 r. wydanymi w sprawach II OSK 2010/06 i II OSK 2011/06 uchylił orzeczenia Sądu I instancji i przekazał mu sprawy do ponownego rozpoznania.
Sąd II instancji wskazał, że do przepisów odrębnych, o jakich jest mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zaliczyć należy nie tylko przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale również inne normy prawne, których konieczność zastosowania będzie wynikała z treści art. 5 Prawa budowlanego, w zależności od wymagań, jakie winien spełniać obiekt, który ma być realizowany. Dla określenia kręgu stron postępowania, o jakim jest mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, istotne jest zdefiniowanie obszaru oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przy uwzględnieniu regulacji zawartych w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, przy czym ustalenia te winny odnosić się do treści projektu budowlanego podlegającego zatwierdzeniu w postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę.
Art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego wymaga, aby projekt budowlany zawierał między innymi geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w dokumentacji geotechnicznej, na którą powołano się w zatwierdzonym decyzją organu pierwszej instancji projekcie budynku mieszkalnego zawarto stwierdzenie, że przedmiotem inwestycji będzie budynek l - II kondygnacyjny z garażem, niepodpiwniczony, posadowiony bezpośrednio na ławach fundamentowych. Ten warunek wynikał ze szczególnych uwarunkowań gruntowo - wodnych podłoża, na którym planowano realizować obiekt.
Z kolei według przedłożonego i zatwierdzonego projektu budowlanego w części dotyczącej branży architektonicznej stwierdzono, że realizowany obiekt to budynek mieszkalny wielorodzinny 3-kondygnacyjny podpiwniczony z garażem podziemnym. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż organ odwoławczy i Sąd I instancji niezasadnie pominęły tę dokumentację. Uwzględniając ją nie można bowiem zaakceptować stanowiska, iż projekt budowlany nie ingeruje w system drenażu i odwodnienia. W konsekwencji konieczne jest dokonanie oceny, czy fakt realizacji przez inwestora budynku zgodnie z pozwoleniem na budowę może spowodować zagrożenie dla fundamentów domu skarżącej i naruszenie przez inwestora gospodarki wodnej okolicy, a także pęknięć ściany garażu skarżącej posadowionego na granicy działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z 17 czerwca 2008 r. (sygn. akt II SA/Gd 207/08) uchylił zaskarżoną decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, zalecając organowi dokonanie ustaleń umożliwiających ocenę, czy fakt realizacji przez inwestora budynku zgodnie z pozwoleniem na budowę może spowodować zagrożenie dla fundamentów domu skarżącej i naruszenie przez inwestora gospodarki wodnej okolicy, a także pęknięć ściany garażu skarżącej posadowionego na granicy działek, w tym rozważenie dostrzeżonej przez Sąd II instancji niespójności projektu budowlanego z przedłożonymi przez inwestora geotechnicznymi warunkami posadowienia obiektu odnośnie kwestii jego podpiwniczenia.
Przy ocenie czy skarżącej przysługuje przymiot strony w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę wskazano na konieczność uwzględnienia takiej wykładni art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jaką przedstawił w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny. Analogicznie – z tych samych przyczyn i z zaleceniem konieczności uwzględnienia tej samej oceny prawnej - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 lipca 2008 r. (sygn. akt II SA/Gd 206/08) uchylił zaskarżone postanowienie dotyczące przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Wojewoda, po ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowieniem umorzył postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania do decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia 20.07.2005 r. i decyzją umorzył postępowanie w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od w/w decyzji. Powodem takiego zakończenia postępowania zainicjowanego pismem skarżącej z dnia 23 sierpnia 2005 r. było ustalenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 grudnia 2006 r. (sygn. akt [...]) stwierdziło nieważność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która stanowiła podstawę udzielonego przez Prezydenta Miasta pozwolenia na budowę z dnia 20 lipca 2005 r. W ocenie organu okoliczność ta skutkuje koniecznością wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 20 lipca 2005 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Z uzasadnień rozstrzygnięć wynika, że organ przyjął, iż stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zmianę stanu prawnego, która zwolniła go z obowiązku respektowania art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wedle którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Skarżąca J. G. – S. we wniesionych skargach zarzuciła obydwu rozstrzygnięciom naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 105 § 1 w zw. z art. 58 § 1 i art. 10 § 1 i art.15 K.p.a. poprzez:
- - bezpodstawne uznanie przez organ odwoławczy, że nie jest on, z uwagi na zmianę stanu faktycznego w sprawie, związany oceną prawną i wskazaniami wynikającymi z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lipca 2008 r., wydanego w sprawie sygn. II SA/Gd 206/08, w konsekwencji niewykonanie tych wskazań oraz,
- - wadliwe uchylenie się od czynności dowodowych będących przedmiotem wskazań zawartych w wyroku sądu, jak też od oceny na ich podstawie, czy skarżącej służy status strony postępowania i zarazem legitymacja do wniesienia odwołania od kwestionowanego pozwolenia na budowę; w konsekwencji - uchylenie się od oceny, czy istnieją podstawy dla nadania toku instancji odwoławczej i przyjęcia nieostateczności pozwolenia na budowę,
- - wadliwe i przedwczesne uznanie, że stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przesądza o bezprzedmiotowości przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, jak też, że stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej może być podstawą uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w postępowaniu wznowieniowym opartym o art. 145 § 1 pkt 8 Kpa, a nie w postępowaniu odwoławczym, w którym stanowiłoby nową okoliczność, niezależną od zarzutów skarżącej.
W skardze Prokuratora Okręgowego w G. na postanowienie umarzające postępowanie w sprawie przywrócenia terminu zawarto następujące zarzuty:
- - naruszenie art. 59 § 2 i art. 124 § 1 K.p.a. polegające na "przykryciu odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania formą umorzenia postępowania w tym zakresie, przez co uniemożliwiono wnioskodawczyni sięgnięcie po zażalenie i spowodowanie przywrócenia praworządności przez organ wyższego stopnia",
- - rażące naruszenie art. 153 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z kolei zaskarżonej decyzji Prokurator zarzucił rażące naruszenie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 K.p.a.
Ponadto obydwu zaskarżonym rozstrzygnięciom Prokurator zarzucił wydanie ich z naruszeniem art. 16, art. 104 § 2, art. 127, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 K.p.a., polegającym na umorzeniu, wbrew wskazaniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, całkowicie przedmiotowego postępowania, umorzeniu popartym wadliwie prawnym poglądem, że możliwe jest weryfikowanie we wznowionym postępowaniu decyzji nieostatecznej, z jednoczesnym przyjętym założeniem, że procedura wznowieniowa wyprzedza obowiązek dwuinstancyjnego zakończenia postępowania pierwotnego. Mając to na względzie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych aktów.
Odpowiadając na skargi Wojewoda podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Nadto podniósł, iż ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeśli powoduje to, iż pogląd Sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek ma zmiana istotnych okoliczności faktycznych. Zdaniem Wojewody, eliminacja z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie, której wydano pozwolenie na budowę jest zmianą stanu prawnego powodującą, iż wskazania Sądu stały się nieaktualne i utraciły moc wiążącą.
Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie o sygnaturze II SA/Gd 176/09 są połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargi J. G. – S. i Prokuratora na postanowienie umarzające postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wskazać jednak trzeba, że oba zaskarżone akty (decyzja i postanowienie) podjęte zostały w jednym postępowaniu, uzasadnienia aktów zawierają taką samą argumentację, a zarzuty skarg są zbliżone i dotyczą w istocie tych samych kwestii i zagadnień prawnych. Stąd motywy rozstrzygnięcia Sądu i wskazania co do dalszego postępowania w sprawie, pomimo odrębności obydwu zaskarżonych aktów i tym samym odrębnych postępowań sądowoadministracyjnych, są w istocie takie same.
Skargi są zasadne. Wydane przez organ rozstrzygnięcia (postanowienie z dnia 27 stycznia 2009 r. umarzające postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i decyzja z dnia 2 lutego 2009 r. umarzająca postępowanie w sprawie) zostały wydane z naruszeniem art. 105 § 1 kpa i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oznaczanej dalej jako p.p.s.a. Pogląd organu o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania administracyjnego zainicjowanego w istocie pismem skarżącej z dnia 23 sierpnia 2005 r. (zatytułowanym odwołanie i zawierającym "z ostrożności" wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia) jest błędny. Eliminacja z obiegu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która stanowiła podstawę udzielonego pozwolenia na budowę nie ma w chwili obecnej żadnego wpływu na prowadzone postępowanie, a w szczególności nie świadczy ani o jego bezprzedmiotowości, ani też – wbrew stanowisku organu – nie powoduje żadnej "zmiany stanu prawnego" zwalniającej organ z obowiązku respektowania art. 153 p.p.s.a. Wyjaśnić jednak trzeba, że ocena prawna i wskazania zawarte w opisanych wyżej wyrokach sądu administracyjnego i wiążące organy administracji i obecnie sąd odnoszą się do wykładni art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz konieczności uwzględnienia wskazanej przez sąd dokumentacji projektowej w ramach badania statusu skarżącej jako strony w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę.
Podkreślenia wymaga, że art. 153 p.p.s.a. nie pozbawia organu samodzielności rozstrzygania i jego kompetencji do rozpatrywania sprawy w tym także do dokonywania dodatkowych ustaleń koniecznych dla jej prawidłowego załatwienia.
Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie ujawnił się natomiast dodatkowy istotny problem nie związany z wykładnią prawa materialnego (Prawa budowlanego), lecz z zastosowaniem przepisów postępowania administracyjnego. Kwestia dotyczy prowadzenia dwóch postępowań administracyjnych (postępowania zwykłego przed organem II instancji i postępowania nadzwyczajnego wznowieniowego) w odniesieniu do jednej decyzji administracyjnej. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że w sprawie zakończonej decyzją z dnia 20 lipca 2005 r. Prezydent Miasta na wniosek skarżącej wznowił postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa, a następnie postanowieniem z dnia 24 października 2008 r. orzekł o jego zawieszeniu do czasu rozpatrzenia wniesionego przez skarżącą "odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia". Z uwagi na to, że warunkiem uruchomienia trybu wznowieniowego jest ostateczność decyzji administracyjnej organ rozpatrujący "odwołanie" winien szczególnie wnikliwie zbadać charakter wniesionego przez skarżącą pisma i ustalić czy powinno ono zostać rozpatrzone jako odwołanie po uprzednim rozpatrzeniu wniosku o przywrócenie terminu, czy jako wniosek o wznowienie postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
Oczywistym jest, że o właściwej kwalifikacji pisma świadczy nie jego tytuł, ale okoliczności danej sprawy i zawarta w tym piśmie argumentacja. W przypadku gdy "odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu" składa podmiot, który uważa, że jest stroną w sprawie pomimo iż nie otrzymał decyzji, to organ powinien ustalić w jakim trybie tj. przy zastosowaniu jakich przepisów postępowania winien to twierdzenie zweryfikować i w jakim rozstrzygnięciu powinien dać wyraz swoim ustaleniom i ocenie prawnej. Sytuacja ta jest bowiem bardziej skomplikowana niż przypadek wniesienia spóźnionego odwołania (z wnioskiem o przywrócenie terminu) przez stronę, której decyzję doręczono. W takiej sytuacji – tak jak twierdzą skarżący – rzeczywiście na skutek przywrócenia terminu dochodzi do "uchylenia" przymiotu ostateczności decyzji, a właściwym trybem rozpoznawania sprawy jest wówczas tryb postępowania zwykłego odwoławczego, który co do zasady ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnego weryfikowania decyzji ostatecznej.
Inaczej jest natomiast w sytuacji gdy odwołanie wnosi podmiot, któremu organ nie doręczył decyzji. Podmiot ten nie uchybia terminowi. Termin bowiem liczony jest od doręczenia decyzji, a zatem z braku doręczenia nie może rozpocząć swojego biegu. Stąd w orzecznictwie i w piśmiennictwie wypracowany został jednolity pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji z powodu nie doręczenia jej decyzji liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po jego upływie tj. po "uostatecznieniu" się decyzji strona, której organ nie doręczył rozstrzygnięcia może skutecznie bronić się tylko przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa (por. argumentację potwierdzającą powyższe stanowisko zawartą w komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak i J. Borkowskiego, Wydawnictwo C.H.
Beck, Warszawa 2005, s. 581). Weryfikacja twierdzeń osoby, której organ nie doręczył decyzji, a która twierdzi że jest stroną w sprawie następuje zatem albo w postępowaniu zwykłym odwoławczym (wyrazem negatywnej oceny tych twierdzeń jest decyzja z art. 138 § 1 pkt 3 kpa) albo w postępowaniu wznowieniowym (w tym przypadku o braku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa przesądza decyzja wymieniona w art. 151 § 1 pkt 1 kpa). Rozstrzygnięcie o tym w jakim trybie należy rozpatrzeć żądanie obywatela i zweryfikować jego twierdzenia dotyczące jego prawa do udziału w postępowaniu jest obowiązkiem organu. Podmiot, któremu decyzji nie doręczono nie ma możliwości ani równoczesnego korzystania z tych dwóch trybów ani decydowania o tym z którego z nich chce skorzystać. To organ musi ustalić czy "odwołanie" osoby, której decyzji nie doręczono wpłynęło przed upływem terminu do wniesienia odwołania dla stron którym decyzję doręczono (przed uzyskaniem przez decyzję przymiotu ostateczności) czy po tym terminie tj. po tym jak decyzja stała się ostateczna.
W zależności od tego winien żądanie strony, niezależnie od tego jak nazwane (odwołanie, odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu, wniosek o wznowienie...itp.), rozpatrzyć przy zastosowaniu właściwych w danych okolicznościach przepisów postępowania. Jest oczywistym, że przywrócenie terminu odnosi się do sytuacji w której osoba zainteresowana uchybia terminowi. Instytucja ta nie jest ani odpowiednikiem wznowienia postępowania ani nie może być zamiennie stosowana przez organy celem zapewnienia poszanowania praw strony, której pozbawiono udziału w sprawie.
Z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda powinien w pierwszej kolejności ustalić czy pismo skarżącej z dnia 23 sierpnia 2005 r. wpłynęło w terminie do wniesienia odwołania dla stron którym decyzję doręczono. Jeżeli tak to w następnej kolejności winien rozpatrzyć odwołanie bez konieczności odnoszenia się do postawionego z ostrożności wniosku o przywrócenie terminu. W ramach tego postępowania powinien ocenić legitymację skarżącej do bycia stroną w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę dokonując ustaleń zawartych w orzeczeniach sądu przy zastosowaniu wykładni przepisów Prawa budowlanego dokonanej przez NSA. Jeżeli natomiast okaże się że skarżąca wniosła "odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu" od decyzji ostatecznej to organ powinien uznać je za wniosek o wznowienie postępowania złożony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa i nadać mu bieg właściwy dla tego trybu postępowania. Tylko takie bowiem postępowanie organu może być uznane za przeprowadzone zgodnie z zasadami zawartymi w art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa.
Wobec tego, że zaskarżone akty (decyzja i postanowienie) zostały wydane z naruszeniem art. 105 § 1 kpa i 153 p.p.s.a oraz w zakresie wskazanym wyżej z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa Sąd w odrębnym dla każdego aktu postępowaniu i wyroku orzekł o ich uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a.