Uzasadnienie
A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 3 stycznia 2022 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym prawnym sprawy:
A. złożyła wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej (G.) na części działki nr [..], obręb G., gm. M. Burmistrz postanowieniem z 30 listopada 2021 r., powołując się na art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej u.p.z.p.) zawiesił z urzędu na okres 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku, tj. do 29 sierpnia 2022 r., postępowanie w sprawie wszczętej wyżej opisanym wnioskiem inwestora. W uzasadnieniu Burmistrz wyjaśnił, że działka nr [..] znajduje się w granicach obszaru objętego uchwałą nr XIII/114/2019 Rady Miejskiej z 27 września 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego obszary położone na południe od terenów zabudowanych miejscowości G. w części obrębu ewidencyjnego G. Uzasadnia to zawieszenie postępowania z wniosku inwestora, który dotyczy terenu objętego ww. uchwałą o przystąpienia do sporządzeniu planu miejscowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając zażalenie A, postanowieniem z 3 stycznia 2022 r. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza z 30 listopada 2021 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy. Kolegium wyjaśniło, że ustawodawca pozostawił kwestię zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. uznaniu organów. Jednak, jak podkreśla się w doktrynie, granice tego uznania wyznacza wstępna ocena materiałów planistycznych. Jeśli z materiałów tych wynika, że realizacja danej inwestycji będzie zgodna z tworzonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to nie wydaje się celowe wstrzymywanie postępowania.
Natomiast w przypadku, gdy zachodzi prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z projektowanymi ustaleniami planu, organ powinien zawiesić postępowanie. Odnoszą co to do realiów sprawy wskazano, że na mocy uchwały nr XIII/114/2019 Rady Miejskiej z 27 września 2019 r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego m.in. obszar działki [..] w powyższego G. Zarówno z tego faktu, jak i z pisma Burmistrza z 17 grudnia 2021 r. wynika, że procedura planistyczna została uruchomiona i jest już zaawansowana - obecnie jest na etapie wprowadzania zmian do projektu planu po wyłożeniu publicznym.
Kolegium uznało jednak, że organ pierwszej instancji w swym postanowieniu nie wykazał celowości zawieszenia postępowania, jednak w piśmie z 17 grudnia 2021 r. wyjaśnił, że zgodnie z projektem planu działka nr [..] w G., objęta wnioskiem inwestora, w przeważającej części stanowi teren rolniczy, z dopuszczeniem sytuowania zabudowy zagrodowej (4R), w części stanowi zieleń ekologiczną, naturalną zieleń łąk oraz gruntów porolnych, zieleń krajobrazową (6ZE), w pozostałej, części stanowi lasy (9ZL). Inwestor natomiast planuje zagospodarować działkę na cele farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1MW, należącej do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Planuje zatem wprowadzić funkcję przemysłową na projektowane tereny rolne i zielone, zachodzi zatem realna sprzeczność warunków zabudowy ewentualnie ustalonych na podstawie wniosku inwestora z ustaleniami przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru, co uzasadnia zawieszenie postępowania w sprawie.
Kolegium, uznając w związku z powyższym całokształt materiału dowodowego za wystarczający, w całości podzieliło ustalenia organu pierwszej instancji, uzupełniając argumentację co do celowości zawieszenia.
A. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 3 stycznia 2022 r. zarzuciło organowi naruszenie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zawieszenie postępowania, podczas gdy uprawnienie to nie ma charakteru obligatoryjnego i może być dokonane po niezbędnej analizie stanu faktycznego sprawy oraz stopnia zaawansowania przeprowadzonego przez organ gminy procesu sporządzenia miejscowego zagospodarowania przestrzennego, co nie zostało w sprawie dokonane przez organ. Zarzucono też naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i zaniechaniu rozważenia całości okoliczności sprawy, w szczególności brak ustalenia stopnia zaawansowania prac nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Radę Miejską i bezpodstawne zawieszenie postępowania, a także art. 8 k.p.a. poprzez niestaranne i niezgodne z przepisami prawa prowadzenie postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.
Skarżąca podkreśliła, że Burmistrz w uzasadnieniu postanowienia zawieszającego postępowanie nie ustalił, na jakim etapie znajdują się prace związane z uchwaleniem planu miejscowego i jakie jest prawdopodobieństwo uchwalenia planu do wyznaczonego w postanowieniu terminu.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.).
Podstawą prawną zaskarżonych postanowień jest art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z jego treścią postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (pkt 1) albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany (pkt 2).
Wskazaną kompetencję organu prowadzącego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy do zawieszenia prowadzonego postępowania, należy łączyć z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem miejscowy plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia nad rozpoznawaniem wniosków o ustalenie warunków zabudowy, poprzez umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ich ustalenia w szczególności w sytuacji, gdy uzasadnia to analiza zaawansowania procedury planistycznej.
Sąd podziela przy tym stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że korzystając z uprawnień, o jakich mowa w 61 ust. 1 u.p.z.p., należy mieć na względzie właśnie stan zaawansowania prac planistycznych, mający miejsce w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli bowiem, znając stan zaawansowania procedury planistycznej, istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności (kolizji) postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego planu - to bez wątpienia występują racje do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, to do czasu uchwalenia planu przez radę gminy, właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości i zawiesić prowadzone postępowanie na czas określony w art. 62 ust. 1 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2017 r.; sygn. akt II OSK 2685/15, CBOSA).
Inaczej jednak oceniać należy przypadek, gdy prace nad planem miejscowym znajdują się dopiero w początkowym stadium. W takiej sytuacji, znając sekwencję koniecznych w tej procedurze czynności i ich czasochłonność, nie istnieją argumenty przemawiające za odraczaniem w czasie uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, niezbędnej w procesie inwestycyjnym. Biorąc pod uwagę powyższe, uznać należy, że gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne nie zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie, brak jest podstaw do jego zawieszania.
Podobnie, zdaniem Sądu, w ramach analizy zastosowania art. 62 ust. 1 u.p.z.p. w okolicznościach konkretnego wniosku konieczne jest rozważenie przez organ administracji wstrzymania toku prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy z perspektywy jego celowości, rozumianej jako potencjalne prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień tej decyzji z projektowanymi ustaleniami planu. W przeciwnym razie, a więc gdy brak jest takiej potencjalnej sprzeczności, skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego. Granicę tego uznania wyznacza tak dokumentacja planistyczna wskazująca na ewentualną sprzeczność co do przeznaczenia objętego planowaną inwestycją terenu i przebieg procesu planistycznego z jednej strony oraz ogólna zasada uwzględniania słusznego interesu obywatela (w tym inwestora), gdy nie jest on sprzeczny z interesem społecznym.
W analizowanej sprawie, zdaniem Sądu, nie zachodzą wyżej opisane przesłanki, uzasadniające kontynuowanie procedury z wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Teren objęty wnioskiem inwestora znajduje się w obszarze objętym uchwałą nr XIII/114/2019 Rady Miejskiej z 27 września 2019 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - obejmującego m.in. obszar działki [..] w G. Jak wynika z uzasadnienia organu odwoławczego, procedura planistyczna jest już zaawansowana - obecnie na etapie wprowadzania zmian do projektu planu po wyłożeniu publicznym. Powyższe prowadzi do wniosku, że w ustawowym terminie, wyznaczonym w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., tj. 9 miesięcy, procedura planistyczna może zostać zwieńczona uchwalaniem planu miejscowego.
Odnośnie zaś do drugiego z warunków, które powinny być przedmiotem refleksji organów w związku z zastosowaniem art. 62 ust. 1 u.p.z.p., tj. celowości zawieszenia postępowania w wyżej opisanym rozumieniu, wskazać należy, że w ramach kompetencji wynikających z art. 136 k.p.a., Kolegium dokonało ustaleń w tym zakresie, w szczególności w oparciu o pismo organu I instancji z 17 grudnia 2021 r. Jak wynika z tych ustaleń, zgodnie z projektem planu działka nr [..] w G., objęta wnioskiem inwestora w przeważającej części stanowi teren rolniczy, z dopuszczeniem sytuowania zabudowy zagrodowej (4R), w części stanowi zieleń ekologiczną, naturalną zieleń łąk oraz gruntów porolnych, zieleń krajobrazową (6ZE), w pozostałej części stanowi lasy (9ZL). Inwestor tymczasem planuje zagospodarować działkę na cele farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW, a zatem wykorzystując teren pod funkcję przemysłową. W tej sytuacji, nie budzi wątpliwości prawidłowość oceny Kolegium co do tego, że zachodzi realna sprzeczność w zakresie wnioskowanego przez skarżącą ustalenia przeznaczenia terenu w oparciu o jej wniosek z 25 listopada 2021 r. (zabudowa przemysłowa) z ustaleniami projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru (tereny rolnicze, leśne i zieleni ekologicznej).
Powyższe prowadzi do wniosku, że w okolicznościach niniejszej sprawy zawieszenie postępowania było zgodne z prawem, a argumentacja skargi nie zdołała podważyć legalności wydanych rozstrzygnięć. W szczególności, nie znajduje potwierdzenia stanowisko skarżącej odnośnie do braku rozważenia stopnia zaawansowania prac planistycznych oraz celowości zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy ze względu na potencjalną ich sprzeczność z ustaleniami projektu planu. Zdaniem Sądu, w takich okolicznościach nie można przypisać organom dowolności w zastosowaniu art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Podobnie, nie zostały naruszone wskazane w skardze przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.