Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 188/19

Uzasadnienie

K. G. i J. G. wnieśli skargę na decyzję Wojewody z 19 grudnia 2018 r., nr [...], uchylającą decyzję Starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z 25 kwietnia 2018 r., nr [...], w sprawie odmowy ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w B., oznaczonej ewidencyjnie jako działka [..], o powierzchni 455 m² (powstałej po podziale działki nr [..]), dla której Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego prowadził księgę wieczystą [..], wydzielonej na podstawie decyzji Wójta Gminy nr [..] z 29 lipca 1996 r. z przeznaczeniem pod ulicę.

Do złożenia skargi doszło w następujący stanie faktycznym i prawnym:

Wójt Gminy decyzją z 29 lipca 1996 r., zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych we wsi B., oznaczonej jako działka nr [..], KW nr [..], stanowiącej współwłasność K.G.i J. G. oraz działki nr [..], KW nr [..]. W wyniku podziału powstały działki od nr [..] do nr [..]. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że z wnioskiem o podział wystąpili K. G. i J. G. Ponadto, projekt podziału nieruchomości jest zgodny z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr XXIII/139/92 z 11 maja 1992 r. W wyniku podziału, jak wynika z załącznika graficznego do decyzji, powstała m. in. działka nr [..] o powierzchni 0,00455, przeznaczona pod ulicę. Przedmiotowa decyzja, zgodnie z pieczęcią urzędową, stała się ostateczna w dniu 22 października 1996 r.

W dniu 13 czerwca 1997 r. K. G. i J. G. darowali działkę nr [..] Gminie w formie aktu notarialnego z 13 czerwca 1997 r., Rep. [..].

W piśmie z 21 września 2017 r. K. G. oraz J. G. zwrócili się do Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o ustalenie odszkodowania należnego im w związku z przejęciem przez Gminę własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości B., Gmina W., stanowiącej działkę o nr ewidencyjnym [..] o powierzchni 455 m², która w związku z ostateczną decyzją Wójta Gminy z 29 lipca 1996 r. z mocy prawa przeszła na własność Gminy.

Decyzją z 25 kwietnia 2018 r. Starosta odmówił wnioskodawcom ustalenia odszkodowania. Starosta wskazał w uzasadnieniu decyzji, że mając na uwadze niedawną zmianę orzecznictwa, w tym wyrok Sądu Najwyższego, sygn. akt V CSK 261/17, z 18 stycznia 2018 r., dotyczący problemu odszkodowań za działki gruntu wydzielone na wniosek dotychczasowego właściciela pod drogi gminne, brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku stron. Zauważył przy tym, że zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego, nie ma przeszkód prawnych do uzgodnienia przez strony kwestii związanych z wysokością odszkodowania zanim decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna, tym bardziej takich przeszkód nie ma po wydaniu decyzji podziałowej. W rozpatrywanej sprawie po wydaniu decyzji podziałowej J.i K. G. darowali działkę [..] Gminie w formie aktu notarialnego.

Starosta podkreślił, że jest świadomy faktu, że z punktu widzenia obowiązujących przepisów, zawarcie umowy darowizny było zbędne, bowiem własność działki [..] przeszła na Gminę z mocy prawa, na podstawie decyzji Wójta Gminy z 29 lipca 1996 r. Jednak biorąc pod uwagę fakt, że istotą darowizny jest nieodpłatność, Starosta uznał, że zawarcie umowy z Gminą, było wyrazem woli byłych właścicieli w zakresie nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy, własności działki wydzielonej pod drogę.

Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie.

Decyzją z 19 grudnia 2018 r. Wojewoda uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości.

W pierwszej kolejności Wojewoda wskazał, że decyzja podziałowa Wójta Gminy z 29 lipca 1996 r. została wydana na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.). W ust. 1 ww. przepisu wskazano, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [..] objęta była Miejscowym Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr XXIII/139/92 z 11 maja 1992 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. Urz. Woj. z dnia 10 lipca 1992 r., Nr 15, poz. 84), co wynika z zaświadczenia Wójta Gminy z 9 października 2017 r. Zgodnie z tym dokumentem ww. działka znajdowała się w terenie oznaczonym jako mieszkalnictwo jednorodzinne.

Odnosząc się do powyższego zapisu Wojewoda podkreślił, że ww. plan został uchwalony w roku 1992, a zatem w czasie obowiązywania ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. Nr 17, poz. 99 ze zm.), która nie przewidywała obowiązku ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. W ustawie z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym w rozdziale 5, dotyczącym planów miejscowych, ustawodawca zawarł jedynie dość ogólne wytyczne dotyczące treści zarówno ogólnego (art. 26 tej ustawy), jak i szczegółowego (art.

27) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek sporządzania planu dla terenów, na których przewidziano realizację lokalnych celów publicznych wprowadziła dopiero ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. Z kolei pojęcie inwestycji celu publicznego, wprowadzone zostało dopiero w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 w brzmieniu pierwotnym).

Mając powyższe na uwadze Wojewoda zauważył, że w ww. planie, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr XXIII/139/92 z 11 maja 1992 r., działka nr [..] nie musiała być przeznaczona pod drogę publiczną. Wyjaśnił przy tym, że w dniu 29 lipca 1996 r., tj. w dacie wydania decyzji podziałowej, na mocy której wydzielona została działka nr [..], art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości brzmiał: "Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości".

Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CK 418/05, Wojewoda uznał, że na gruncie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem działki na własność gminy było przeznaczenie tej działki pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ważne natomiast by ulica ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz materiał zgromadzony w sprawie, Wojewoda stwierdził, że w jego ocenie, podział nieruchomości doprowadził do wydzielenia działki nr [..] pod ulicę, która stanowiła ogólnodostępny ciąg komunikacyjny (co wynika z graficznego projektu podziału nieruchomości oraz aktu notarialnego z dnia 13 czerwca 1997 r., w którym zawarto zapis: stawający oświadczają, że wyżej opisana działka jest niezabudowana i stanowi drogę, jak również z mapy pozyskanej z Google Earth), a tym samym zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, uprawniające do stwierdzenia, że zaistniał skutek w postaci przejścia prawa własności działki nr [..] na rzecz gminy. Wskazał przy tym, że przedmiotowa działka została ujawniona w KW nr [..], w której w dziale II jako właściciel wpisana jest Gmina, jednakże prawo to nie zostało ujawnione na podstawie decyzji podziałowej Wójta Gminy z dnia 29 lipca 1996 r. nr [..], a na podstawie zawartej w dniu 13 czerwca 1997 r. umowy darowizny, która w ocenie Wojewody - została zawarta w związku z wydaniem decyzji podziałowej.

Organ ten zwrócił uwagę, że w § 2 ww. umowy stwierdzono, że stawający przedłożyli prawomocną decyzję Wójta Gminy z 29 lipca 1996 r., zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, położonej w B., objętej księgą wieczystą Kw [..]. Sposób korzystania określony jest jako droga.

Mając powyższe na uwadze organ II instancji stwierdził, że z zapisów działu II ww. księgi wieczystej wynika, że decyzja podziałowa z 29 lipca 1996 r. wywołała skutek prawny w postaci przejścia działki nr [..] na własność Gminy, a skutek ten został ujawniony poprzez właściwe wpisy w księdze wieczystej, co powoduje, zgodnie z treścią art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., zwanej dalej u.g.n.), obowiązek ustalenia odszkodowania.

Jeżeli zaś zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to zdaniem Wojewody, w sprawie będzie miał zastosowanie art. 233 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Art. 233 stanowi, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Natomiast art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu (...) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zaś samo odszkodowanie powinno być ustalone zgodnie z art. 98 ust. 3 tej ustawy, zgodnie z którym za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Przepis powołanego artykułu stosuje się, zgodnie z art. 98 ust. 1 ww. ustawy do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, których podział został dokonany na wniosek właściciela, a które to nieruchomości przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Wojewoda napisał dalej, że K. G. i J. G., pismem z 21 września 2017 r., wnieśli o ustalenie odszkodowania za działkę nr [..], a zatem doszło do złożenia wniosku, o którym mowa w zdaniu ostatnim art. 98 ust. 3 u.g.n. Wojewoda wyjaśnił, że starosta, w decyzji z 25 kwietnia 2018 r., uznał, że na gruncie niniejszej sprawy doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, o którym mowa w zdaniu pierwszym art. 98 ust. 3 u.g.n., gdyż istotą darowizny jest nieodpłatność Zawarcie umowy darowizny z Gminą, było wyrazem woli byłych właścicieli w zakresie nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy, własności działki wydzielonej pod drogę. Powyższe ustalenia organ odwoławczy podzielił, wyrażając przekonanie, że zgodnie z art. 888 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (j. t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.) przez umowę darowizny darczyńca zobowiązuje się do bezpłatnego świadczenia na rzecz obdarowanego kosztem swego majątku (przepis ten miał takie samo brzmienie w dacie wydawania decyzji podziałowej i dacie zawarcia ww. umowy darowizny). W związku z powyższym Wojewoda uznał, że wolą wnioskodawców było bezpłatne przekazanie działki nr [..] na rzecz Gminy, a więc zrzekły się one odszkodowania za ww. nieruchomość.

Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że skoro ważność tej czynności prawnej (umowa darowizny) nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu przed sądem powszechnym to Wojewoda zobligowany był do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z tego oświadczenia, mających wpływ na niniejsze postępowanie odszkodowawcze. Nie jest bowiem rolą organów administracji publicznej wyjaśnianie okoliczności w jakich doszło do zawarcia ww. umowy, której rezultatem było zrzeczenie się odszkodowania, tylko sprawdzenie, czy takie zrzeczenie miało miejsce.

Odnośnie zarzutów, co do samego zrzeczenia się i jego okoliczności, Wojewoda wskazał, że właściwy jest sąd cywilny. Dlatego organ II instancji uznał za niecelowe przesłuchiwanie wnioskodawców oraz wskazanych w odwołaniu z dnia 21 maja 2018 r. świadków celem ustalenia okoliczności, w jakich doszło do zawarcia ww. umowy darowizny.

Ponadto Wojewoda zgodził się z organem I instancji, że skoro Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r. stwierdził, że nie ma przeszkód prawnych do uzgodnienia kwestii związanych z wysokością odszkodowania, zanim decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna, to tym bardziej takich przeszkód nie ma w sytuacji, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie a mianowicie, gdy już po wydaniu decyzji podziałowej, J. i K. G. darowali działkę nr [..] na rzecz Gminy.

W świetle powyższego wyroku Wojewoda uznał, że brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za działkę nr [..]. Skoro bowiem właściciele przedmiotowej działki zrzekli się odszkodowania z tytułu utraty jej prawa własności, to pomiędzy stronami doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, co wyklucza możliwość jego ustalenia w postępowaniu administracyjnym. W takiej zaś sytuacji, postępowanie prowadzone na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. stało się bezprzedmiotowe stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia jest niedopuszczalne, skoro kwestia odszkodowania za działkę nr [..] zakończyła się na etapie uzgodnień, rezultatem których był zawarcie umowy darowizny, w której K. G. i J. G. wyrazili wolę nieodpłatnego przekazania działki nr [..] na rzecz Gminy.

Wojewoda odnosząc się do wniosków o przeprowadzenie dowodów, zawartych w odwołaniu z dnia 21 maja 2018 r., zwrócił uwagę, że decyzja organu w zakresie czynności dowodowych nie przybrała formy postanowienia, z uwagi na fakt, iż wydanie przez organ odwoławczy postanowienia o odmowie przeprowadzenia wnioskowanych przez strony dowodów, zamiast ustosunkowania się do wniosków dowodowych odwołującej się w decyzji nie wpłynęłoby w żaden sposób na prowadzone postępowanie.

Nie zgadzając się ze stanowiskiem wyrażonym w decyzji Wojewody z 19 grudnia 2018 r. K. G. i J. G. złożyli skargę, zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy postępowanie o ustalenie odszkodowania jest bezprzedmiotowe, a także przepisu art.104 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują ponad wszelką wątpliwość, iż sprawę można i należy rozstrzygnąć merytorycznie,
2. 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., polegające na ich niezastosowaniu i nieprzeprowadzeniu zawnioskowanych przez skarżących dowodów z: przesłuchania wnioskodawców, przesłuchania w charakterze świadka R. L. oraz przesłuchania w charakterze świadka L. S., celem ustalenia okoliczności w jakich doszło do zawarcia umowy darowizny z 13 czerwca 1997 r., a nadto na okoliczność tego, jaki zamiar przyświecał stronom tej umowy, oraz tego czy sporządzający umowę notariusz pouczył strony o treści zawartej między nimi umowy i skutkach prawnych z nią związanych, co skutkowało naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a., poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, a w dalszej kolejności dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych jakoby między skarżącymi, a Gminą doszło do dokonania uzgodnień, które skutkowałyby utratą należnego im z tytułu wywłaszczenia odszkodowania,
3. 3. naruszenie prawa materialnego tj.:

3.1.art. 10 ust. 5 oraz art. 55 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez błędne uznanie, że umowa darowizny z 13 czerwca 1997 r., spowodowała utratę przysługującego skarżącym prawa do odszkodowania, mimo że obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy nie przewidywały możliwości zrzeczenia się tego prawa, ani nawet negocjowania jego wysokości,

3.2. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 58 § 1 k.c., polegające na uznaniu, że umowa darowizny z 13 czerwca 1997 r. stanowiła skuteczne zrzeczenie się przez skarżących prawa do odszkodowania, mimo że czynność taka nosiłaby znamiona czynności prawnej mającej na celu obejście prawa tj. art. 10 ust. 5, art. 55 ust.1 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, dopuszczających wywłaszczenie, ale wyłącznie za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości,

3.3. art. 98 ust. 3 u.g.n., polegające na jego błędnym zastosowaniu w okolicznościach niniejszej sprawy, a nadto na uznaniu, że przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa stanie się prawomocna.

W świetle tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 2 kwietnia stycznia 2019 r., uczestnik postępowania - Gmina, również wniosła o oddalenie skargi. Uczestnik ten wyraził stanowisko, że przeniesienie własności w okolicznościach niniejszej sprawy nie nastąpiło na mocy decyzji podziałowej, bo w jej treści żadna z podzielonych działek nie została określona jako droga. Działka nr [..] miała stanowić ślepą drogę dojazdową do działek przeznaczonych pod zabudowę. Była to zatem wyłącznie droga wewnętrzna, a nie publiczna. Powołanie w decyzji podziałowej, jako jej podstawy prawnej, art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości było zatem błędem, którego świadomość miała zarówno Gmina oraz skarżący, skoro zawarli umowę darowizny. W istocie zatem, przejście własności tej działki nastąpiło na mocy tej darowizny, co potwierdza również treść księgi wieczystej. Gmina podzieliła jednocześnie stanowisko organów administracji odnośnie do zrzeczenia się przez skarżących prawa do odszkodowania za opisaną nieruchomość, co uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Przeprowadzana przez sąd analiza okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja Wojewody, uchylająca w całości decyzję Starosty z 25 kwietnia 2018 r. o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę i umarzająca postępowanie pierwszej instancji, jest ostatecznie zgodna z prawem, aczkolwiek częściowo wadliwe jest uzasadnienie tego rozstrzygnięcia, co jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Jak wynika z akt sprawy Starosta, po rozpoznaniu wniosku skarżących, odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę o nr [..], położoną w B. Działka ta została wydzielona na mocy ostatecznej decyzji Wójta Gminy z 29 lipca 1996 r. zatwierdzającej projekt podziału działek nr [..] i [..], stanowiących współwłasność skarżących, m in. na działkę nr [..], przeznaczoną pod drogę. Decyzja ta nie została zaskarżona przez skarżących w administracyjnym toku instancji. Następnie, na mocy umowy darowizny z 13 czerwca 1997 r., zawartej w formie aktu notarialnego, skarżący przekazali nieodpłatnie działkę nr [..], opisaną jako nieruchomość niezabudowana przeznaczona pod drogę, Gminie. Stawający przedłożyli jednocześnie notariuszowi uchwałę nr XXII/165/96 Rady Gminy z 29 sierpnia 1996 r. w sprawie przyjęcia darowizny na rzecz Gminy oraz prawomocną decyzję podziałową Wójta Gminy z 29 lipca 1996 r. Powyższe okoliczności nie budziły żadnych wątpliwości w toku postępowania, aczkolwiek ocena ich skuteczności, z punktu widzenia żądania skarżących w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania, jest odmienna pod stronie skarżących, organów administracji i uczestnika postępowania – Gminy.

Materialnoprawną podstawą działań organów w niniejszym postępowaniu były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., zwanej dalej u.g.n.). Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa, m.in. w art. 98 ust. 3 u.g.n. Jak stanowi art. 98 ust. 1 zd. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W ocenie sądu wojewódzkiego, w istocie brak było podstaw do zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy wyżej zacytowanych przepisów, bowiem przejście własności działki nr [..], w zamian za którą skarżący domagają się odszkodowania, nastąpiło na mocy umowy darowizny z 13 czerwca 1997 r., co wyklucza orzekanie w tym zakresie w trybie administracyjnym.

Wskazać w tym miejscu należy, że decyzja Wójta Gminy z 29 lipca 1996 r. wydana została na podstawie przepis art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.). Przepis art. 10 ust. 1 tej ustawy stanowił, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 5). Obie regulacje dotyczące wywłaszczania nieruchomości, zarówno obowiązująca w dacie zatwierdzenia podziału przedmiotowej działki, jak i aktualna, przewidują prawo do uzyskania odszkodowania za grunty przejęte na własność podmiotu publicznego pod budowę dróg publicznych – zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., bądź pod budowę ulic – zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z 1985 r. Obie te regulacje jednocześnie zakładają zgodność podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Istotą przejścia własności nieruchomości z mocy prawa na rzecz gminy jest jednak charakter działki – musi być ona przeznaczona pod drogę publiczną (według u.g.n.), a według przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości – pod ulicę.

W dacie wydawania decyzji podziałowej (29 lipca 1997 r.) obowiązywała ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu: Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Terminologia wynikająca z ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości niewątpliwie nie była skorelowana z terminologią wynikającą z cytowanej ustawy o drogach publicznych, która przewidywała, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1). Odnośnie do ulic, w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazywał, że jest to droga na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzielona liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych.

Zgodnie z art. 11 ustawy o drogach publicznych drogi ogólnodostępne nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (np. drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych - drogi wiejskie), powinny być albo oznakowane jako drogi wewnętrzne, albo ulec likwidacji. W konsekwencji, w oparciu o cytowane przepisy ustawy o drogach publicznych w dacie podejmowania decyzji podziałowej, wymóg publicznego charakteru drogi (bezwzględny na gruncie u.g.n.), jako przesłanka zastosowania art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości, nie miał charakteru definitywnego. Ulica mogła zatem mieć charakter wewnętrzny, ale to nie przesądza jednocześnie, że w każdym przypadku zatwierdzania projektu podziału nieruchomości z przeznaczeniem części nieruchomości pod taką ulicę, gmina musiała ją przejmować z mocy prawa. Taka okoliczność musi bezspornie wynikać z treści decyzji podziałowej i innych aktów urzędowych, towarzyszących tego typu transakcjom.

W niniejszej sprawie, w decyzji zatwierdzającej podział z 29 lipca 1997 r. – w jej uzasadnieniu – brak jest wskazania, że działka nr [..] zostaje wydzielona pod drogę. Okoliczność ta wynika jedynie z załącznika graficznego do decyzji. Załącznik graficzny wskazuje też, że działka nr [..] stanowi ślepy dojazd wyłącznie do działki nr [..], co świadczy o jej jednoznacznie wewnętrznym charakterze i ograniczonym użytkowaniu. W decyzji tej również, mimo powołania się na treść art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, brak jest stwierdzenia, że działka nr [..], jako działka drogowa (przeznaczona pod ulicę) przechodzi z mocy prawa na własność gminy.

W ocenie sądu zatem, biorąc pod uwagę zapisy decyzji podziałowej oraz charakter działki nr [..], wynikający z załącznika graficznego do tej decyzji, która stanowi dojazd do tylko jednej działki powstałej w wyniku podziału nieruchomości skarżących (działki nr [..]), ale także treść innych dokumentów, o których mowa będzie w dalszej części (tj. aktu notarialnego i wypisu z księgi wieczystej), wbrew stanowisku Wojewody, trudno przyjąć, że stanowiła ona drogę, pełniącą funkcję obsługi wielu działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości. Wykluczony jest zatem publiczny charakter ww. drogi, a jej status jako ogólnodostępnego ciągu również budzi wątpliwości. W tej sytuacji zatem prawnie uzasadnione stały się dalsze czynności podejmowane zarówno przez gminę jak i skarżących odnośnie do uregulowania statusu prawnego analizowanej działki nr [..]. Skoro charakter tej działki w powiązaniu z brzmieniem decyzji podziałowej z 29 lipca 1996 r. nie przewidywał możliwość jej przejścia z mocy art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości na własność gminy - strony podjęły inne kroki, wynikające z prawa cywilnego, w celu ostatecznego uregulowania jej stanu prawnego.

W tym celu zawarta została przed notariuszem w dniu 13 czerwca 1997 r. umowa darowizny działki nr [..], która stała się podstawą do przejścia własność tej nieruchomości na rzecz gminy. Skarżący i przedstawiciel gminy przedłożyli notariuszowi decyzję podziałową z 29 lipca 1996 r., a zatem zarówno strony umowy, jak i notariusz nie wywodzili z jej treści skutku, polegającego na przejściu z mocy prawa własności działki nr [..] na gminę. W tej sytuacji, w ocenie sądu, rola decyzji podziałowej z 29 lipca 1996 r. wyczerpywała się i sprowadzała wyłącznie do zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości skarżących z wyłączeniem skutku wynikającego z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości. W tym też zakresie sąd uznaje stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie za wadliwe, aczkolwiek wadliwość ta nie ma ostatecznie wpływu na wynik sprawy.

W ocenie sądu, w wyniku umowy darowizny własność analizowanej nieruchomości przeszła na rzecz Gminy. Okoliczność ta znajduje odzwierciedlenie w treści księgi wieczystej [..], z której wynika, że podstawą wpisu w zakresie przejścia własności nieruchomości nr [..] na rzecz Gminy była umowa darowizny, dokonana aktem notarialnym nr Rep. [..]. W tej sytuacji uznać należy, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, a w konsekwencji - również art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., art. 98 ust. 3 u.g.n. oraz art. 131 u.g.n. Strony w drodze czynności cywilnoprawnej zadecydowały o przejściu własności działki nr [..] na rzecz gminy, a to oznacza, że brak jest podstaw do orzekania o odszkodowaniu z tytułu przejścia z mocy prawa własności nieruchomości na podmiot publiczny, bowiem takie nie miało miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy. Odmienne stanowisko skarżących w kwestii zasadności odszkodowania, a w konsekwencji samych postaw do ustalenia jego wysokości uznać zatem należy za nieuzasadnione.

W ocenie sądu nie ulega wątpliwości dopuszczalność zawarcia umowy darowizny pomiędzy podmiotem publicznym – Gminą a właścicielami nieruchomości, z której wynika wola nieodpłatnego przeniesienia tego prawa, np. w celu przeznaczenia tej nieruchomości pod drogę. Sąd administracyjny nie ma przy tym podstaw do kwestionowania prawidłowości i skuteczności czynności cywilnoprawnych, tym bardziej zaś – gdy zawarte są one w formie aktu notarialnego. Podkreślić przy tym należy, że skuteczności tej czynności prawnej nie podważano w taki sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego o odszkodowanie.

Skarżący musieliby bowiem odwołać darowiznę, co jednak nie miało miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy. Natomiast ewentualne uchylenie się od skutków wad oświadczenia woli musi odbywać w trybie postępowania cywilnego (przed sądem powszechnym), a nie przed organami administracyjnymi. Wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 k.c. nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2015 r., I OSK 1292/13, LEX nr 1956408). Również sąd administracyjny nie jest właściwy do badania ewentualnego naruszenia przepisów prawa cywilnego (art. 82 k.c.), w tym do ustalania istnienia wad oświadczenia woli, gdyż sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości stanowi sądową kontrolę zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej.

Wątpliwości sądu nie budzi zatem treść rozstrzygnięcia Wojewody, albowiem konsekwencją ustalenia przez organ wyższego stopnia, że brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnoprawnym za działkę nr [..] (choć z innych przyczyn, niż to wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego), jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania i umorzenie postępowania pierwszej instancji – w całości, bowiem sprawa nie może zostać rozstrzygnięta co do jej istoty. Kwestia przeniesienia własności nieruchomości nr [..] została bowiem załatwiona przez skarżących oraz Gminę w drodze umowy, co jest i było prawnie dopuszczalne, nie zostało w żaden sposób zakwestionowane, a w konsekwencji – skutkuje niemożnością orzekania w trybie administracyjnoprawnym. W tych okolicznościach sąd uznał, że zarzuty skargi nie zdołały podważyć legalności zaskarżonej decyzji.

Nie znajdują uzasadnienia zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, co wynika z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu wyroku, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż postępowanie dowodowe, co do zasady, zostało przeprowadzone we właściwy sposób. W ocenie sądu ponadto, brak było możliwości przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżących w toku postepowania administracyjnego, bowiem oznaczałoby to dopuszczenie dowodów ze świadków ponad lub przeciwko osnowie dokumentu, zawartego w formie aktu notarialnego. Okoliczność, że skarżący oczekiwali odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego nie świadczy o uchybieniach w postępowaniu dowodowym we wskazanym zakresie.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że akt notarialny ma charakter dokumentu urzędowego. Jest to jednak dokument urzędowy szczególnego rodzaju, co przejawia się w tym, że oryginał aktu podpisują zarówno osoby do aktu przystępujące (strony czynności prawnej), jak i notariusz, którego podpis nadaje aktowi charakter dokumentu. Fakt podpisania aktu notarialnego przez strony powoduje, że za swoje oświadczenia zarówno woli, jak i wiedzy zawarte w akcie ponoszą - jako osoby o pełnej zdolności do czynności prawnych - odpowiedzialność. Osoba notariusza natomiast, jako szczególnego uczestnika czynności prawnych przed nim podejmowanych, nadaje dokumentom przez niego sporządzanym - chociaż przepisy wprost o tym nie stanowią - walor wiary publicznej. Dokument taki stanowi bowiem wiarygodny dowód już tylko przez to, że został sporządzony i podpisany przez notariusza i zaopatrzony w jego pieczęć. Ta szczególna moc dowodowa dokumentu notarialnego jest wynikiem powierzenia notariatowi przede wszystkim funkcji prewencyjnej, u której podstaw leży zarówno przeciwdziałanie sporom na tle danej czynności prawnej, jak i zagwarantowanie pewności obrotu.

Akty notarialne korzystają z dwóch rodzajów domniemań: autentyczności i zgodności z prawdą zawartych w nim oświadczeń, a więc, że oświadczenia zawarte w takim dokumencie są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Z powyższych domniemań wynikają określone konsekwencje zarówno prawnomaterialne, jak i procesowe. O ile sprawdzenie autentyczności aktu notarialnego może nastąpić za pomocą wszelkich środków dowodowych (chodzi tu bowiem o wykazanie, czy akt notarialny został podrobiony lub przerobiony), o tyle obalenie domniemania zgodności z prawdą zawartych oświadczeń napotyka na ograniczenia zawarte w art. 247 k.p.c. i art. 77 k.c. Istotny jest tu w szczególności art. 247 k.p.a., z którego wynika, że dowód ze świadków lub z przesłuchania stron przeciwko osnowie lub ponad osnowę dokumentu obejmującego czynność prawną może być dopuszczony między uczestnikami tej czynności tylko w wypadkach, gdy nie doprowadzi to do obejścia przepisów o formie zastrzeżonej pod rygorem nieważności i gdy ze względu na szczególne okoliczności sprawy sąd uzna to za konieczne.

Obalenie domniemania prawdziwości zawsze prowadzi do podważenie osnowy dokumentu, na mocy którego między stronami czynności prawnej ukształtowany został określony stosunek prawny. Ewentualny późniejszy spór między kontrahentami umowy zawartej w formie aktu notarialnego pod rygorem nieważności i próba udowodnienia przy pomocy świadków, że umowa miała inną treść może nastąpić wyłącznie przed sądem powszechnym, a to oznacza, że jest to niedopuszczalne przed organem administracji, czy sądem administracyjnym, ze względu na ich brak właściwości w tym zakresie (por. rozważania w tym zakresie Z. Bistrzyckiej, Uchybienia formalne aktów notarialnych, Komentarz praktyczny, Lex/el.).

Podobnie, okoliczność, że organ gminy stosował bądź też stosuje nadal pewną praktykę związaną z podziałem nieruchomości i przejmowaniem ich na własność, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej ustalenia odszkodowania za odjęte prawo własności. Wątpliwości sądu nie budzi także działanie organów w zgodzie z zasadami wyrażonymi w art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Nie sposób bowiem uznać, że uwzględnienie aktualnego orzecznictwa Sądu Najwyższego, prezentującego pogląd odmienny od dotychczasowego stanowiska sądów administracyjnych i doktryny, stanowi naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa i narusza zakaz odstępowania bez nieuzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki działania organów w danej kwestii. W okolicznościach niniejszej sprawy zarzut ten jest chybiony również i z tej przyczyny, że zastosowanie wykładni wynikającej z ww. orzeczenia Sądu Najwyższego jest w zasadzie bardzo ograniczone z przyczyn, o których mowa powyżej.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, do czego uprawniony był stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zgłosiła wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy