Uzasadnienie
H. P. wniosła skargę na decyzje Wojewody z 31 października 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z 3 marca 2017 r. o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [..], obr. O., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..].
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Pismem z 25 października 2012 r. A.A-Z.Z., działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. L. wystąpili m. in. o zwrot działki nr [..] o pow. 2.7599 ha, położonej w B. W związku z wykazem synchronizacyjnym działek działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania ma numer [..], obręb [..].
Decyzją z 3 marca 2017 r., nr [..], Starosta orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [..], obr. O. We wniesionym odwołaniu skarżąca zarzuciła, że w decyzji wywłaszczeniowej określając cel "(...) nie wskazano precyzyjnie o jakie plany chodzi i o jakie zamierzenia gospodarcze. (...) Ten cel konkretnie powinien istnieć na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu, a w w/w decyzji nie został on określony ani ujawniony. Bezsporne w sprawie jest to, iż do chwili obecnej żadne cele z narodowych planów gospodarczych, tzn. takich planowanych przez władze państwowe - nie został zrealizowany na tej działce".
Wojewoda przystępując do rozpoznania sprawy wskazał, że decyzją 13 maja 1955 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w G., oznaczoną jako działka nr [..], o pow. 2.7599 ha, która stanowiła własność J. C. Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez skarżące w odwołaniu dotyczącego terminu realizacji celu wywłaszczenia Wojewoda wyjaśnił, że w przypadku ustalenia, że na nieruchomości został zrealizowany cel jej wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1981/11, stwierdził, że "do dnia 1 stycznia 1998 r. problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127, ze zm.), w którego ust. 1 wskazano, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
W ówcześnie obowiązującej ustawie nie określono jednak szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r. uchylając z tym dniem ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano natomiast art. 137 ust. 1 pkt 2 poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 1 pkt 89 lit. a w zw. z art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2004 r., nr 141, poz. 1492 ze zm. w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 marca 2004 r., sygn. akt K 37/03 - M.P. nr 15, poz. 247).
Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r.". W wyroku tym wskazano, że ustawowych norm określających termin rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz termin zrealizowania tego celu nie można stosować do sytuacji zaistniałej przed wejściem w życie przepisów określających te terminy. Przed wejściem ich w życie, terminy te nie były bowiem normatywnie określone, wskutek czego, rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, jak również zrealizowanie tego celu nie było - dla potrzeb stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych -normatywnie ograniczone jakimkolwiek terminem.
Przechodząc do kwestii celu na jaki została wywłaszczona działka będąca przedmiotem postępowania administracyjnego, wskazał Wojewoda, że określenie w decyzji z dnia 13 maja 1955 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej celu jako "dla realizacji narodowych planów gospodarczych", nie odwołuje się do konkretnego celu, co do przeznaczenia wywłaszczonej działki nr [..] (projektowanej nr [..]), o pow. 2,7599 ha. (obecnie nr [..], obręb [..]).
Zwrócił przy tym organ odwoławczy uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2790/14, w którym wskazano, że "uwzględnić należy orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym na tle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności.
Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej (zob. wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., I OSK 1887/14; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2016 r., I OSK 3237/14; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2016 r., I OSK 935/14; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., I OSK 1417/13)". Na gruncie niniejszej sprawy wywłaszczenia dokonano w 1955 roku, co determinuje organ do szerszej interpretacji celu jaki został wskazany w akcie wywłaszczeniowym, co też Wojewoda miał na uwadze, rozstrzygając w niniejszej sprawie.
W ocenie organu odwoławczego uzasadnienie decyzji wywłaszczeniowej organu władzy Polski powojennej było prawidłowe i z uwagi na uwarunkowania historyczne nie wymagało konkretyzacji i szczegółowego wytłumaczenia podstaw podjętej decyzji, w tym także celu, na potrzeby którego została wywłaszczona nieruchomość.
W związku z powyższym przystąpił Wojewoda do ustalenia, jaki był cel przejęcia spornej nieruchomości i czy został on zrealizowany bądź nie.
W treści zaskarżonej decyzji z 3 marca 2017 r. Starosta stwierdza, iż "Rejonowy Zarząd Infrastruktury do pisma z dnia 01.09.2016 r. dołączył dokumentację z której wynika, iż lotnisko wojskowe działa od 1956 r. roku w granicach określonych decyzją o wywłaszczeniu. W załączonych dokumentach znajduje się Uchwała Prezydium Rady Ministrów Nr [..] z dnia 26 września 1952 r. w sprawie wywłaszczenia i przekazania w zarząd Ministerstwa Obrony Narodowej gruntów pod budowę lotnisk wojskowych w [..] dnia 24 sierpnia 1953 r. na podstawie której został spisany protokół zdawczo - odbiorczy obszarów rolnych w granicach obiektu terenowego "[..]", poprawiony dnia 9 stycznia 1956 r., z którego wynika m.in., iż faktycznie wywłaszczona i użytkowana przez wojsko jest nieruchomość stanowiąca własność J. C. o powierzchni 2,7599 ha. Nadto dla prawidłowego funkcjonowania lotniska wojskowego zostało ono wpisane do rejestru lotnisk wojskowych decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [..].
W toku postępowania Prezydent Miasta przekazał dodatkowe archiwalne dokumenty z Referatu Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, z których wynika, iż, nr [..] był numerem roboczym nadanym przez geodetę w trakcie dokonywania podziału. Na załączonych do pisma szkicach widnieją pierwotne numery robocze naniesione ołówkiem i ostateczne numery naniesione kolorem czerwonym. Z protokołu granicznego z dnia 23.11.1954 r. wynika, że utrwalono nowe granice po »wydzieleniu gruntów dla MON«. Ponadto wskazana w decyzji o wywłaszczeniu z dnia 13 maja 1955 r. powierzchnia działki wywłaszczonej odpowiada aktualnej powierzchni działki nr [..] (przed zmianą nr [..]) tj. 2,7599 ha. (...)
Biorąc pod uwagę cały zgromadzony materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie Starosta uznał, że wywłaszczenie nastąpiło na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 13.05.1955 r. celem realizacji narodowych planów gospodarczych. (...)
Z sentencji orzeczenia nie wynika, że było to wywłaszczenie pod obiekt lotniska wojskowego. Jednakże cel wywłaszczenia potwierdzają m. in.:
- - zgoda Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 30.06.1951 r. »na przekazanie Ministerstwu Obrony Narodowej w zarząd i użytkowanie gruntów państwowych o powierzchni 390 ha, znajdujących się obecnie w posiadaniu władz wojskowych i wchodzących w skład obiektu terenowego "[..]"«...
- - pismo Prezydium Rady Ministrów z dnia 09.05.1952 r, w którym wskazano, że wszelkich wyjaśnień odnoście potrzeb władz wojskowych na tym terenie udzieli Szef Terenowego Oddziału Lotniskowego, który jednocześnie upoważniony jest do przejęcia gruntów z ramienia władz wojskowych po uprzednim dokonania wywłaszczenia i przesiedlenia ludności przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (...)
- - pismo Dowództwa sił Powietrznych z dnia 09.02.2005 r., w sprawie usunięcia płotu i opuszczeniu nieruchomości m.in. działki nr [..] wskazano, że »przedmiotowe działki weszły w skład terenu wywłaszczonego i przekazanego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] na potrzeby lotniska wojskowego. Pomimo, że od dnia 01.09.1956 r. znalazły się w zarządzie MON oraz w ogrodzeniu kompleksu lotniczego [..], jako obszaru posiadającego charakter terenu zamkniętego, nie wprowadzono odpowiednich zapisów w ewidencji gruntów oraz księgach wieczystych«. (...)
Starosta ustalił, że przedmiotowa działka wchodzi w skład obszaru funkcjonującego lotniska jako element jego infrastruktury, a także uznał, że od początku była niezbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. "
Dodatkowo wskazał Wojewoda na dokument z dnia 9 stycznia 1956 r., zatytułowany "poprawka do protokołu zdawczo - odbiorczego", który dotyczy przykazania w zarząd i użytkowanie Ministerstwa Obrony Narodowej nieruchomości prywatnych wchodzących w skład obiektu [..], gdzie stwierdzono, iż "w wyniku przeprowadzonych pomiarów i stabilizacji granic, stwierdzono, że nieruchomości położone w gromadzie K. pow. P., dawniej W., i na terenie m. G. przekazane protokołem zdawczo -odbiorczym z dnia 24.08.1953 r., obejmują faktycznie powierzchnię 69,9364 ha, a nie jak wskazano w wymienionym protokole 60,4273 ha.
W związku z tym Komisja (...) wnosi poprawkę do protokołu z dnia 24.08.1953 r. poprzez uchylenie właścicieli i powierzchni nieruchomości wymienioną pod literą od a do k i podaje faktycznie wywłaszczoną i użytkowaną przez wojsko powierzchnię nieruchomości jak następuje: (...). 2,7599 ha (...)". Co wskazuje jednoznacznie, iż w dokumentach poprzedzających wywłaszczenie, mogła być wskazywana błędna powierzchnia wywłaszczanych nieruchomości, w tym również działki [..], na co wskazuje zgromadzony materiał dowodowy, gdyż w niektórych dokumentach jej powierzchnia określona jest jako 2,0774 ha -tak jak chociażby w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia 15 grudnia 1954 r., nr [...], gdzie wskazano, "że na wniosek Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 17 XI 1954 wszczyna postępowanie wywłaszczeniowe do nieruchomości o powierzchni 2.0774 ha położonej w G. (...)".
Istotne jest również w ocenie Wojewody, że z protokołu z oględzin działki nr [..], położonej w G., przeprowadzonych w dniu 23 września 2013 r., wynika, iż teren "znajduje się w ogrodzeniu terenu wojskowego, porośnięty trawą, zadrzewienia. W pobliżu ogrodzenia wyłożony płytami betonowymi. Sąsiedztwa - pola, teren wojskowy, ogrody działkowe".
Mając na względzie powyższą analizę stwierdził organ odwoławczy, że z chronologii dokumentów (m.in. tj: uchwały nr [..] Prezydium Rządu z dnia 26 września 1952 r., protokołu zdawczo odbiorczego z dnia 24 sierpnia 1953 r. oraz poprawki do protokołu zdawczo – odbiorczego z dnia 9 stycznia 1956 r, bezsprzecznie wynika, iż wywłaszczenie działki [..] o powierzchni 2,7599 ha, nastąpiło z przeznaczeniem jej dla celów wojskowych. Działka ta miała zostać włączona do terenów "obiektu [..]" (w dokumentach określana również jako obiekt "[..]"), gdzie przewidziano budowę lotniska O. (lotnisko wojskowe).
Mając na względzie powyższe, stwierdził organ odwoławczy, że wywłaszczona działka nr [..] (obecnie działka nr [..]) została przejęta przez Ministerstwo Obrony Narodowej, i włączona do terenów wojskowych o charakterze zamkniętym (teren ogrodzony), na którym powstało lotnisko wojskowe. Na dowód powyższego wskazano na obecne zagospodarowanie terenu oraz m.in. pismo z dnia 9 lutego 2005 r., Dowództwa Sił Powietrznych, gdzie wskazano, iż działka nr [.] weszła "w skład terenu wywłaszczonego i przekazanego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej protokołem zdawczo odbiorczym w dniu 24.08.1953 r. na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa, tj. na potrzeby lotniska wojskowego ".
Mając na względzie uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 1995 r., sygn. akt III AZP 3/95, wskazał organ odwoławczy, "że jeżeli wywłaszczona nieruchomość została użyta zgodnie z celem wywłaszczenia, to taka sytuacja oznaczała wygaśnięcie ekspektatywy prawa żądania jej zwrotu i w ten sposób ostatecznie ustawała więź prawna pomiędzy poprzednim właścicielem wywłaszczonej nieruchomości a Skarbem Państwa, który odtąd mógł korzystać z tej nieruchomości i nią rozporządzać bez jakichkolwiek ograniczeń mających swe źródła w wywłaszczeniowej drodze nabycia własności". Czyli jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, późniejsze zmiany przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości nie mogły prowadzić do powstania obowiązku zwrotu, a nieruchomość wywłaszczona nie może zostać uznana za zbędą. Późniejsza zmiana sposobu faktycznego wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny jej zbędności z punku widzenia przepisów o wywłaszczeniu.
Dlatego zarzut stron skarżących, iż "dowództwo Sił Powietrznych w piśmie z 9,02.2005 r. poinformowało o opuszczeniu tej nieruchomości (...)" oraz że aktualnie użytkowana jest przez podmioty działające komercyjnie, nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż dowody jednoznacznie wskazują, iż nieruchomość została już w 1953 roku włączona w zarząd i użytkowanie organów wojskowych państwa i przez nie wykorzystywana, co w rezultacie skutkowało powstaniem lotniska wojskowego, czyli realizacją celu wywłaszczenia.
Na marginesie wskazał Wojewoda, że mimo że na terenie działki [..] (obecnie działka nr [..]) nie jest usytuowany żaden element budowli lotniska (płyta, budynki, hangary itd.) stwierdzić należy, iż tereny buforujące, okalające płytę lotniska, często stanowiące dużo większy obszar niżeli same budowle, stanowią jego niezbędną infrastrukturę. Determinuje to charakter wymogów natury np. praktycznej, finansowej, estetycznej, urbanistycznej, prawnej czy bezpieczeństwa itp., ze względu na które adaptacja skrajnych przestrzeni terenu może być niemożliwa lub niezamierzona, co nie wpływa w żadnej mierze na fakt realizacji celu wywłaszczenia.
Mając na uwadze powyższe wskazano, że faktyczne wykorzystanie przestrzeni powinno posiadać praktyczne odzwierciedlenie w realizacji celu wywłaszczenia jakim była budowa lotniska z przeznaczeniem wojskowym. I takowe zachodzi. Teren ten został zagospodarowany w sposób, który był uzasadniony potrzebami i możliwościami władającego terenem w zakresie niezbędnym dla prawidłowego działania lotniska i celów wojskowych. Budowa i samo usytuowanie ogrodzenia również było takim prawem determinowane. Zwrot części terenu, na którym zrealizowano cel wywłaszczenia może mieć skutek w postaci zakłócenia, czy paraliżu normalnego funkcjonowania obiektu, czy obiektów będących celem wywłaszczenia. Organ orzekający musi zachować racjonalność i w sposób wyważony oceniać sytuację zagospodarowania terenu wywłaszczonej nieruchomości. Dlatego Wojewoda nie zgadza się na zwracanie części terenu, na którym zrealizowano cel wywłaszczenia, z powodu braku zagospodarowania przestrzeni rzeczonego terenu w 100 procentach inwestycją celu wywłaszczenia, co z punktu widzenia prawa budowlanego, czy faktycznego procesu realizacji inwestycji jest niemożliwe do spełnienia.
Wojewoda wykazał ww. analizą, iż zagospodarowanie terenu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie wyczerpuje znamiona realizacji celu wywłaszczenia.
We wniesionej skardze H. P. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia, a w szczególności art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - poprzez brak prawidłowego uzasadnienia decyzji i odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, dokonanie błędnych i wzajemnie sprzecznych ustaleń faktycznych oraz brak rozważenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także naruszenie prawa materialnego - art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust 1 i 2 ustawy z 21.08.1997r, o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie, że nieruchomość wywłaszczona nie podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela pomimo braku przeznaczenia jej na cele wywłaszczeniowe i zbędności jej wykorzystania na cele na jakie była wywłaszczona. W skardze został także zawarty zarzut naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady państwa prawa i przekroczenie granic prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz jej art. 87 pkt 1 poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych, a pominięcie obowiązującego prawa- źródła prawa, tj. w/w przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Uzasadniając sformułowane zarzuty wskazała pełnomocnik skarżącej, że Wojewoda przyjął, że nie ma wymogu prawnego, aby istniał obowiązek wskazania dokładnego tych celów. Zdaniem skarżącej jest to ustalenie błędne i daje podstawę dowolnego działania organom administracyjnym oraz prowadzenia wybiórczego postępowania w sprawie o wywłaszczenie, które przecież żywotnie dotyka interesu prawnego strony i wpływa na jej sytuację majątkową.
Zdaniem skarżącej cel wywłaszczenia winien być konkretny, powinien istnieć na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu, a w w/w decyzji - nie został on określony i ujawniony. Nie zostało też ustalone w postępowaniu administracyjnym, aby już po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu - cel ten się skonkretyzował, zindywidualizował i został zrealizowany. Brak jest w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wskazania jaki cel gospodarczy - po przejęciu tych gruntów od poprzednika prawnego strony - został wykonany i w jakim czasie. Organ orzekający nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń faktycznych, co uzasadnia zarzut braku prawidłowego ustalenia faktycznego i prawnego podstawy rozstrzygnięcia i stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Zarzuciła skarżąca brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - odniesienia się do pisma Dowództwa Sił Powietrznych z 9 lutego 2005 r., załączonego do akt sprawy, a zawierającego informację, że wojsko opuściło ten teren. Jest to podstawowy dowód w tej sprawie, sporządzony przez powołany do tego organ państwowy w zakresie jego działania, stwierdzający urzędowo, że przedmiotowa działka stała się zbędna na cel określony w decyzji, tj. dla realizacji narodowych celów gospodarczych.
Pominięcie tego dowodu jako podstawy rozstrzygnięcia stanowi w ocenie skarżącej rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 76 § 1 i 2 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 137 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który daje podstawę prawną do zwrotu nieruchomości w przypadku, gdy w ciągu 7 lat nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia lub gdy w ciągu 10 lat nie zrealizowano tego celu. Obie przesłanki zostały w tej sprawie spełnione.
Bezsporne w sprawie jest to, że do chwili obecnej żaden cel z narodowych planów gospodarczych nie został zrealizowany na tej działce.
Swoje rozstrzygnięcie Wojewoda oparł na zacytowanym w treści uzasadnienia orzecznictwie sądowym i w oparciu o nie wydał zaskarżoną decyzję, ustalając, iż brak jest podstaw do zwrotu tej nieruchomości.
Stanowi to rażące naruszenie obowiązującego prawa, a w szczególności art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, który stanowi, iż źródłem obowiązującego prawa są: Konstytucja i ustawy. Żadne orzeczenie sądu - nie może zmieniać norm obowiązującego prawa. Stanowisko organu II instancji, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - to rażące naruszenie art. 2 Konstytucji RP, stanowiącego, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z zasady państwa prawa wynika obowiązek przestrzegania obowiązującego prawa, a organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Bezsporna jest okoliczność, iż obecnie grunty te są dzierżawione osobom trzecim- spółce komercyjnej - Port Lotniczy, co jednoznacznie zostało wskazane na str. 3 uzasadnienia decyzji organu I instancji i co organy pominęły przy wydaniu zaskarżonej decyzji.
Celem wywłaszczenia - było realizowanie narodowych planów gospodarczych, a nie działalność komercyjna - wydzierżawianie tej działki na cele działalności gospodarczej podmiotów prywatnych - nie realizujących tych celów. W/w Spółka jest obecnie w upadłości.
Wydzierżawiającym ten grunt - jest Gmina Miasta, która jest jednostką samorządu terytorialnego i w stosunku do przedmiotowej działki nie realizuje żadnych planów gospodarczych w wymiarze ogólnonarodowym. W stosunku do tego lotniska - żaden podmiot państwowy nie realizuje zadań zleconych przez władze państwowe.
Z tego względu odmowa zwrotu przedmiotowej działki - to celowe i zamierzone działanie organów administracyjnych - na szkodę strony, aby spadkobierców ówczesnego właściciela tej działki - pozbawić uprawnień ustawowych, tj. możliwości odzyskania własności ziemi, która od szeregu pokoleń, należała do ich rodziny.
Podmiot gospodarczy, działający na zasadach komercyjnych - Port Lotniczy, nie realizuje żadnych celów ogólnonarodowych. To zamierzenie gospodarcze od początku było bezcelowe, albowiem drugie lotnisko, obok [..] nie miało szans na zaistnienie i na utrzymanie się na rynku. Z tego względu jeszcze przed ukończeniem jego budowy - ogłoszono jego upadłość.
Z tego wzglądu oparcie rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji na uznaniu, że cel wywłaszczenia został zrealizowany to rażące naruszenie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Ponadto organ II instancji rozpatrując tę sprawę nie ustalił na dzień wydania zaskarżonej decyzji czy syndyk masy upadłości w/w spółki wypowiedział umowę dzierżawy, stosowanie do art. 110 ustawy z 28.02.2003r. prawo upadłościowe i naprawcze.
Te wszystkie okoliczności zostały podniesione w odwołaniu od decyzji I instancji, a organ II instancji, wydając zaskarżoną decyzję - nie odniósł się do nich i nie wyjaśnił dlaczego je pominął.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
W toku postępowania przed Sądem przesyłka zawierająca odpis skargi i odpowiedzi na skargę adresowana do A. K. została zwrócona z adnotacją "adresat nie żyje". Z uzyskanego odpisu aktu zgonu uczestniczki postępowania wynika, że zmarła ona w dniu 5 sierpnia 2018 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja Wojewody została wydana w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rozstrzyga o sytuacji prawnej osoby, która zmarła po wszczęciu postępowania odwoławczego, co obligowało Sąd do stwierdzenia jej nieważności.
W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że wszczynając postępowanie organ administracji jest zobligowany ustalić krąg stron tego postępowania, przy czym musi mieć na względzie, że osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem ma zdolność prawną. Zdolność tę, zgodnie z art. 30 § 1 k.p.a., należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Jak stanowi natomiast art. 8 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm.), zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony postępowania, przysługujący osobie fizycznej, wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może bowiem mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy, w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, jak również nie mogą być do niej kierowane wydawane w sprawie rozstrzygnięcia.
Zgodnie bowiem z treścią art. 109 § 1 k.p.a., decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, zaś stosownie do treści art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przywołane przepisy dają więc organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej jedynie stronom postępowania, a z doręczeniem rozstrzygnięcia w postaci decyzji wiążą się przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne.
Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma w świetle art. 156 § 1 k.p.a. szczególne znaczenie także z tego powodu, że - jak przyjmuje się w orzecznictwie - jego naruszenie i w konsekwencji skierowanie decyzji do osoby zmarłej, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniające stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Uchybienie w tym zakresie powoduje bowiem, że powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest zatem wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1150/14; z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 708/14, a także Jaśkowska M. (w:) Jaśkowska M., Wróbel A., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016).
Powyższe uwagi odnoszą się zarówno do postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, jak postępowania przed organem odwoławczym. Zakres postępowania przed organem odwoławczym, zgodnie z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, jest bowiem taki sam, jako że organ odwoławczy rozpatruje i rozstrzyga tą samą sprawę administracyjną. Jeżeli zatem organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 k.p.a., czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiego rozstrzygnięcia pozwala na ewentualne jego uchylenie, jeżeli jest ono badane w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności.
Rozważając kwestię obowiązku organu ustalenia kręgu stron postępowania, należy w niniejszej sprawie uwzględnić przedmiot postępowania podlegającego kontroli instancyjnej a następnie sądowej, i jego wpływ na ustalenie tego kręgu oraz prawa i obowiązki ustalonych stron. Dla ustalenia przymiotu strony w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości będzie miał zastosowanie art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że zmarła strona postepowania A. K. była jedną ze stron wnioskujących o wszczęcie i prowadzenie niniejszego postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stając się stroną postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Jak przy tym wynika z przedłożonego do akt sądowych odpisu aktu zgonu nr [..], wystawionego Kierownika Wydziału Ewidencji Ludności Urzędu Stanu Cywilnego w G., A.K. zmarła w dniu 5 sierpnia 2019 r. (k. 92 akt sąd.). Miało to więc miejsce w toku postępowania odwoławczego, przed rozpoznaniem odwołania wniesionego przez H. P. i J. L. i wydaniem w dniu 31 października 2019 r. przez Wojewodę zaskarżonej decyzji.
Na ocenę zaistnienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie ma przy tym wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Powołany przepis w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Ponadto, jak już wskazano, to organ jest zobowiązany ustalić występujące w sprawie strony postępowania, a podstawową regułą postępowania administracyjnego jest jego prowadzenie wobec osób żyjących i w konsekwencji kierowanie decyzji wyłącznie takim osobom. Nie ma przy tym znaczenia również, czy następcy prawni zmarłej strony wykazali zainteresowanie sprawą, czy też nie, ani okoliczność, że fakt śmierci strony został ujawniony dopiero po wydaniu decyzji.
Reasumując, skoro w niniejszej sprawie organ drugiej instancji prowadził postępowanie, którego stroną była m.in. A. K. i na skutek wniesionego w sprawie odwołania wydał decyzję, którą skierował do nieżyjącej już strony, to nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie to rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta została bowiem skierowana do osoby niebędącej w tym momencie stroną w sprawie i wadliwość ta nie podlega konwalidacji.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Wojewody z 31 października 2019 r. (pkt 1 wyroku).
Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia i w sposób właściwy określi osoby będące stronami postępowania, do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.
Jednocześnie należy wyjaśnić, że wskazane uchybienie procesowe jakiego dopuścił się organ II instancji orzekający w sprawie uniemożliwiły Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi. Ocena taka byłaby bowiem wobec wadliwości przeprowadzonego postępowania przedwczesna.
Rozstrzygnięcie z pkt 2 wyroku znajduje uzasadnienie w treści 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na powyższą sumę składa się kwotą uiszczonego w sprawie wpisu od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł).
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy art. 119 pkt 1 p.p.s.a., stanowiącym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania.