Uzasadnienie
Skarga G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 26 października 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 11 czerwca 2021 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla budynku usługowego na dz. nr [..] i nr [..] przy ul. S. w Gdańsku, została wniesiona w następującym stanie sprawy:
Skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - usługi gastronomii w Gdańsku przy ul. S. na dz. nr [..] i części dz. [..] w obrębie [..].
Wyznaczając front działki/terenu tj. część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, organ I instancji stwierdził, że dojazd do wnioskowanego terenu, zgodnie z wnioskiem, odbywać się będzie od ul. S., zatem front działki, w tym wypadku, wynosi ok.8m. Obszar analizowany przyjęty zgodnie z ww. rozporządzeniem to 8m x 3 =24, lecz nie mniej niż 50m. Przyjęto do analizy obszar o promieniu 50 m uznając, że jest wystarczający do poprawnego ustalenia wszystkich wymagań dot. nowej zabudowy, gdyż obejmuje typ zabudowy charakterystyczny dla tego fragmentu dzielnicy.
Teren analizowany wyznaczony zgodnie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) obejmuje fragment zespołu zabudowy Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego, szkoły podstawowej, budynek mieszkalno-usługowy- usługi zdrowia, budynek mieszkalny oraz fragment kompleksu sportowego klubu. Planowana inwestycja sąsiaduje bezpośrednio z monumentalnymi budynkami szpitala, budynkiem mieszkalno-usługowym oraz usytuowaną po przeciwnej stronie ulicy szkołą, wymienione obiekty oraz działki, na których się znajdują wraz z działkami objętymi wnioskiem wpisane są do gminnej ewidencji zabytków.
Wniosek dotyczy niewielkiego budynku usługowego - usługi gastronomii, zatem wzorem do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników, kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu będzie istniejąca zabudowa sąsiednia.
Wynikiem przeprowadzonej analizy w zakresie art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej u.p.z.p.) jest stwierdzenie, że planowana inwestycja nie spełnia tego warunku. Inwestor zaproponował budynek o wskaźniku wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki 0,16; szerokości elewacji 8-12m; wysokości krawędzi elewacji frontowej ok. 8m. Wnioskowane parametry nie odpowiadają wartościom średnim wyliczonym w analizie- tj. wskaźnikowi wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, który wynosi- 0,31; szerokości elewacji frontowej wynoszącej dla całego obszaru 44,11m; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 11,9m.
Ponadto lokalizacja planowanego budynku na granicy działki [..] oraz na granicy i na niewielkim fragmencie działki nr [..] z usytuowaniem miejsc postojowych na tej działce nie odpowiadają sposobowi zabudowy działek sąsiednich.
Inwestor w swoim wniosku zaproponował sposób zabudowy, który nie odpowiada wskaźnikom wyznaczonym na podstawie przeprowadzonej analizy. Wnioskowany budynek nie stanowi kontynuacji zabudowy istniejącej zakresie parametrów, cech, wskaźników, kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów (skali) i formy architektonicznej obiektów budowlanych
Organ I instancji konkludując, że zamierzenie inwestora nie spełnia warunku art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. odmówił ustalenia wnioskowanych warunków dla nowej zabudowy.
We wniesionym odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego.
Organ odwoławczy rozpoznając sprawę podzielił stanowisko organu I instancji o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Wskazał, że z treści w/w art. 61 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Cytowany przepis nie tylko określa jeden z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy, ale również wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania cech nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p..
W przedmiotowej sprawie ustalono, iż teren inwestycji stanowi działka nr [..] o pow. 439 m2, szerokości frontu 8 m oraz część działki nr [..] (ok.2-3 m2 jak określił sam inwestor). W sprawie wyznaczono obszar analizowany w promieniu 50 m. W części, gdzie tak wyznaczony obszar obejmuje jedynie fragment działki zabudowanej, poszerzono obszar analizowany tak, aby analizą objąć całą zabudowę na działce. Zdaniem organu odległość ta jest zgodna z obowiązującymi przepisami, a także wystarczająca dla dokonania oceny sposobu zagospodarowania terenów sąsiadujących z przedmiotową działką. Zarzut inwestora, że obszar analizowany jest zbyt mały i przy jego wyznaczaniu powinno się uwzględniać również działkę [..] w ocenie Kolegium jest nieuprawniony. Zdaniem Kolegium obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Fakt, iż inwestor w swym wniosku wskazał również część zabudowanej działki [..], która w niewielkim fragmencie (2-3 m2) ma zostać zajęta pod budowę oraz ma być wykorzystana na dojazd do miejsc postojowych, nie daje podstaw do rozszerzenia obszaru analizowanego.
Wjazd na działkę [..] odbywa się z ul. S., a front tej działki wynosi w tym przypadku 8 m. Rozszerzenie obszaru analizowanego przy uwzględnieniu działki nr [..], która jest już zabudowana i której jedynie niewielka część miałaby zostać wykorzystana pod planowaną inwestycję nie powoduje zmiany szerokości frontu obszaru planowanej inwestycji.
W ocenie Kolegium analiza została sporządzona w sposób prawidłowy i przez osobę uprawnioną, a wydana decyzja zgodna jest z dokonanymi ustaleniami. Szczegółowo opisano sposób zagospodarowania działek położonych w analizowanym obszarze, wraz z podaniem niezbędnych parametrów zabudowy, takich jak obowiązująca linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu. Wnioskowane parametry nie odpowiadają wartościom średnim wyliczonym w analizie, a wręcz znacznie odbiegają od średnich wartości, które ustalono w analizowanym obszarze.
Wskazano również, że lokalizacja planowanego budynku na granicy działki [..] oraz na niewielkim fragmencie działki nr [..] (z usytuowaniem miejsc postojowych na tej działce) nie odpowiadają sposobowi zabudowy działek sąsiednich.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu stwierdził organ odwoławczy, że zarówno w analizie, jak i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyraźnie wskazano, które budynki uwzględniono w analizie, między innymi wyjaśniając, że wskazane przez skarżącego budynki nr [..] i [..] stanowią niewielkie dobudówki do kotłowni. Natomiast pozostałe budynki położone są poza obszarem analizowanym.
Odnośnie wyrażenia zgody na posadowienie budynku na granicy z sąsiednimi działkami zauważyło Kolegium, że sam fakt wyrażenia zgody, nawet gdyby miała ona miejsce (a z załączonych akt to nie wynika), nie ma w niniejszej sprawie znaczenia. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym narzuca bowiem wymóg ładu przestrzennego, który rozumiany jest jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość, który uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania kompozycyjno-estetyczne, środowiskowe, kulturowe. Skoro taki sposób posadowienia budynków w analizowanym obszarze nie występuje, to brak jest podstaw do dopuszczenia tego rodzaju odstępstwa w sposobie zabudowy.
Ustalenia dokonane przez organ I instancji wskazują na to, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy.
Przypomniało Kolegium, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak spełnienia nawet jednego ze wskazanych warunków jest wystarczającym powodem dla wydania decyzji odmawiającej wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wnioskowanej budowie. Nie znajdując podstaw do uwzględniania zarzutów podniesionych przez skarżącego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzje Prezydenta Miasta Gdańska o odmowie ustalenia warunków zabudowy.
We wniesionej skardze zarzucił pełnomocnik skarżącego naruszenie:
przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało uznaniem, że planowana przez skarżącego inwestycja nie spełnia przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa", przepisu §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe sporządzenie analizy cech i funkcji zabudowy stanowiącej podstawę wydania zaskarżonej decyzji.
przepisów postępowania administracyjnego co miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa - polegającym na niewszechstronnym, niezupełnym i niewyczerpującym rozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, co skutkowało uznaniem, że planowana przez skarżącego inwestycja nie spełnia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i w konsekwencji odmową ustalenia warunków zabudowy.
Wniesiono o uchylenie w całości decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 11 czerwca 2021 r.
Kwestionując wielkość wyznaczonego obszaru analizowanego przyjętego do analizy urbanistycznej w sprawie skarżący wskazał, że swoje zamierzenie budowalne planuje realizować na działkach nr [..] i nr [..] obr. [..] przy ul. S. w Gdańsku. Szerokość działek nr [..] i nr [..] od strony ulicy S. (od wjazdu z tej ulicy) wynosi 32 m. Zatem, Prezydent Miasta Gdańska miał obowiązek przy sporządzaniu analizy wziąć pod uwagę wszystkie działki budowlane, które wskazane zostały przez inwestora we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Bezprawnie w ramach postępowania Prezydent zawęził szerokość/front działek budowalnych do 8 metrów co jest oczywistym i bezprawnym zawężeniem obszaru analizowanego do 8x3 = 24 m. Tym samym, zaskarżona decyzja SKO opierająca się na wadliwych ustaleniach dokonanych przez Prezydenta Miasta Gdańska odnośnie do sposobu sporządzenia analizy jest również sprzeczna z prawem.
Wyznaczając obszar analizowany Prezydent powinien zgodnie z prawem uwzględnić fronty działek stanowiących zwarty teren (tj. działek nr [..] i nr [..]), którego dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Bez prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego nie można zaś mówić o rzetelnej analizie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego i poddanie go wnikliwej ocenie ma zatem kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy dana inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa.
W ocenie skarżącego ograniczenie obszaru analizowanego do 50 m zamiast 96 m miało istotny wpływ na treść decyzji, bowiem analiza obejmował by również inne znacznie mniejsze budynki, znajdujące się na powiększonym do 96 m obszarze objętym analizą. Prawdopodobnie w takiej sytuacji analiza objęła by również znacznie mniejszy budynek oznaczony jako [..] i znajdujący się obok niego kiosk - co miałoby istotny wpływ na kalkulacje poszczególnych parametrów zabudowy zawarte w sporządzonej analizie.
Zdaniem skarżącego sporządzona przez Prezydenta Miasta Gdańska analiza terenu jest nierzetelna również dlatego, że uwzględnia ona budynki nieistniejące w dacie sporządzenia analizy lub znajdujące się poza przyjętym przez Prezydenta 50 m obszarem analizy. Przykładowo dotyczy to "monumentalnych budynków kompleksu sportowego klubu "[..]" znajdujących się rzekomo na ul. T. nr działki [..]. Prawdopodobnie chodzi o rozebrane przed laty obiekty zlokalizowane wzdłuż ul. T. nr działki [..], a obecnie znajduje się tam parking, a same rozebrane budynki istnieją wyłącznie na miejskich mapach.
W ocenie skarżącego przyjęcie przez Prezydenta dla potrzeb sporządzenia analizy tzw. "dobrego sąsiedztwa" nieistniejących lub nieobjętych analizowanym obszarem "monumentalnych" budynków miało na celu jedynie to, aby uzasadnić parametry planowanej przez skarżącego inwestycji na poziomie, którego z uwagi na wielkość działek nr [..] i nr [..] nie będzie on w stanie spełnić. Ponadto, w tym samym celu pominięto w sporządzonej analizie budynki zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji należące do GUMED wchodzące w skład kotłowni oznaczone na planie numerami [..] i [..] (działka nr [..]).
W ocenie skarżącego budynki te są samodzielne i nie należą do "monumentalnych". Oba budynki są stosunkowo niewielkie i usytuowane w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przez skarżącego obiektu malej gastronomii. Prawo nie stanowi, że dla potrzeb wykonania analizy cech i funkcji zabudowy winny być brane pod uwagę jedynie budynki wolnostojące.
W opinii skarżącego, prawidłowe wskazanie różnych budynków znajdujących się na analizowanym terenie obejmującym obszar 96 m od granic działek nr [..] i nr [..] - a nie wyłącznie budynków "monumentalnych" jak uczynił to w zaskarżonej decyzji Prezydent Miasta Gdańska - ma istotny wpływ na kalkulacje poszczególnych parametrów zabudowy zawarte w sporządzonej przez Prezydenta analizie. Tymczasem, analiza ostała sporządzona nie tylko w odniesieniu do zbyt "małego" obszaru to jeszcze z pominięciem "małych budynków" znajdujących się na tym terenie i uwzględnieniem jedynie parametrów budynków "monumentalnych".
W ocenie skarżącego, istnieje możliwość wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy we wnioskowanej formie odnośnie budynku usługowego dwukondygnacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy te sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO w Gdańsku utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez skarżącego. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.
Materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zmianami, zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem"). Decyzja o warunkach zabudowy jest instytucją prawną stanowiącą istotny, aczkolwiek alternatywny element procesu inwestycyjnego. Jest ona wydawana w sytuacji, w której nie obowiązuje na terenie objętym planowaną inwestycją miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a inwestor mimo to dąży do urzeczywistnienia swojego zamierzenia inwestycyjnego.
Organy administracji publicznej (zarówno rozpoznawczy jak i odwoławczy) zasadnie ustaliły, co nie było kwestionowane, iż na terenie dwu działek, do których inwestor posiada tytuł prawny, planuje on zabudowę w postaci budynku usługowego nie obowiązuje plan miejscowy, ergo – należało ustalić warunki zabudowy dla tejże inwestycji. Decyzja, o której wydanie wnioskował inwestor może zostać podjęta wyłącznie, gdy spełnione zostaną kumulatywnie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Niespełnienie któregokolwiek warunku skutkuje więc odmową ustalenia warunków zabudowy. Powołany przepis stanowi: "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi".
W tym miejscu należy wskazać, że w niniejszej sprawie znalazła zastosowanie u.p.z.p. w brzmieniu sprzed 19 maja 2021 r. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 922): "Do postępowań w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 [u.p.z.p. – przyp. Sądu] w brzmieniu dotychczasowym". Z tego względu nie należało analizować spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., bowiem skarżący swój wniosek formułował w datach 23 lipca 2020r., następnie uzupełnił do 13 sierpnia 2020 r. i 27 października 2020 r..
Spełnienie pierwszego warunku, tj. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga przeprowadzenia analizy funkcji i zagospodarowania terenu, która stanie się następnie podstawą dla określenia wszystkich parametrów technicznych przyszłej inwestycji, a także jej rodzaju. Zasady i tryb jej przeprowadzania określają przepisy rozporządzenia.
Analizę funkcji i zagospodarowania terenu rozpoczyna się od wyznaczenia obszaru analizowanego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Orzekające organy przyjęły, że front działki wynosi 8 m, gdyż tyle wynosi długość frontu działki nr [..], pominięto długość frontu działki nr [..] wobec oświadczenia inwestora, że tylko w niewielkim fragmencie wykorzysta jej obszar na cele inwestycji, a mianowicie jedynie kilka metrów kwadratowych na cele parkingowe. Dodały organy, że działka nr [..] jest działka zabudowaną. Organy dokonały analizy w promieniu 50 m od granic terenu inwestycji, czyli w minimalnym obszarze statuowanym przepisami ustawy. I w odniesieniu do analizy, a właściwie jej obszaru, dostrzega Sąd wadliwości, które dyskwalifikują obie wydane w sprawie decyzje.
Tytułem wstępu wskazać należy, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie posługuje się terminem działki, a odnosi się do pojęcia terenu. Niewątpliwie w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność odnośnie do pojęcia "działki ewidencyjnej" i "terenu" w kontekście decyzji o warunkach zabudowy. Wskazać zatem można na różne przeciwstawne stanowiska.
Po pierwsze - przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw – por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21; wyrok WSA w Gdańsku z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 512/21, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 201/21; wyrok WSA w Krakowie z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1148/19).
Teren inwestycji należy utożsamiać z terenem w sensie prawnym jako teren działek ewidencyjnych, nie zaś zaznaczony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i załączonej do niego mapie teren faktycznej inwestycji (por. wyrok WSA w Łodzi z 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 768/20). Użyte w art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej (por. wyrok WSA w Krakowie z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 269/19).
Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Sąd podziela takie stanowisko wyrażone w orzecznictwie. Przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Zaznacza się przy tym, że na konieczność takiej wykładni ww. przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie odwołał się zatem do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji.
Jednocześnie podkreśla się, że do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu ustawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było - co do zasady - dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Stąd też za prawidłowe uznać należy stanowisko, iż nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji (analizy) nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Przyjęcie odmiennej wykładni sprowadzającej się do stwierdzenia, iż określony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może obejmować jedynie fragment działki ewidencyjnej i jedynie dla tak ustalonego obszaru inwestycji określać należy warunki zabudowy oznaczałoby w istocie wprowadzenie domniemania ograniczeń o charakterze publicznoprawnym, których ustawodawca expressis verbis nie ustanawia, a nadto mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów prawnych ograniczeń, w tym na przykład ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana.
Dla uniknięcia tego rodzaju nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków koniecznym jest zatem przyjęcie wykładni, zgodnie z którą przez teren, którego dotyczy zmiana zagospodarowania rozumieć należy jedną bądź więcej działek ewidencyjnych, objętych wnioskiem inwestora (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14, wyrok WSA w Łodzi z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 206/17).
Po drugie – zgodnie z przeciwstawnym stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie, w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (por. wyrok NSA z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18). Inaczej mówiąc, pojęcie "działki ewidencyjnej" i pojęcie "terenu" na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi. Z tego powodu, usprawiedliwionym jest wniosek, że treść przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19).
Inaczej mówiąc, teren inwestycji, dla którego ustala się warunki zabudowy, może obejmować również część działki ewidencyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 86/16). Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki, jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 872/21).
Po trzecie – wskazać można również na stanowisko "pośrednie", zgodnie z którym za możliwością włączenia do terenu inwestycji tylko fragmentu działki ewidencyjnej, mogą przemawiać wyłącznie nietypowe stany faktyczne i prawne (por. wyrok WSA w Opolu z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 586/21; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Go 298/21). Ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej dopuszczalne jest jedynie w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 225/21).
W kontekście powyższego zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma jednoznacznej zgody, co do tego, czy ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana.
Zdaniem Sądu w analizowanej sprawie nie ma sytuacji szczególnej, wynikającej z przepisów odrębnych (np. część działki objęta została miejscowym planem), pozwalającej ustalić warunki zabudowy dla działki [..] z pominięciem działki nr [..] i jednoczesnym przyjęciem dla wyznaczenia obszaru analizowanego jedynie w promieniu minimalnych 50 m od granic terenu inwestycji. Przypomnieć należy treść przepisu art. 61 ust. 5a stanowiącego, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust.
1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Przepis ten odnosi się wprost do pojęcia terenu, którego wniosek dotyczy, czyli w rozpoznawanej sprawie zsumować należy fronty działek [..] i [..], czyni to zasadnym zarzut skargi o wadliwym wyznaczeniu obszaru analizowanego.
I jest to pierwszy argument przemawiający za wadliwością podjętych w sprawie rozstrzygnięć związany z niezgodnością z prawem wyznaczonego obszaru analizowanego. Kolejny powiązany jest z brakiem rozważań organów w kwestii czy w związku z usytuowaniem terenu inwestycji, jak same organy podkreślają, pośród fragmentu zespołu zabudowy Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego, szkoły podstawowej, budynku mieszkalno-usługowego - usługi zdrowia, budynku mieszkalnego oraz fragmentu kompleksu sportowego klubu "[..]" nie byłoby zasadne poszerzenie obszaru analizowanego, jednak nie w celu poszukiwania podobnych obiektów dla planowanej inwestycji, ale aby zapewnić prymat ładu przestrzennego.
Ratio legis regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ochronie tej służy w szczególności zasada dobrego sąsiedztwa, która wyraża się w kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych. Jej istotą jest konieczność dostosowania nowej zabudowy do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan zabudowy dotychczasowej. Innymi słowy, zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.
W orzecznictwie podkreśla się, że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ukształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła ona harmonijną i estetyczną całość, skomponowaną według urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lipca 2016 r., II SA/Gd 132/16, Lex nr 2104699).
Podkreślić jednocześnie należy, że w doktrynie prawa administracyjnego podnosi się, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (Z. Niewiadomski, red., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004 r.). W myśl stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, to nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, wobec czego nie może swymi rozstrzygnięciami zastępować miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni.
Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład nie powinna być realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., prawa do zagospodarowania terenu. Restrykcyjna - z uwagi na interes publiczny - literalna redakcja art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od okoliczności i wymogów konkretnej sprawy (zob. wyrok NSA z 31 maja 2010 r., sygn. II OSK 860/09). Ograniczenie właściciela w prawie do korzystania z nieruchomości winno być zatem wyraźnie uzasadnione, a wszelkie rozstrzygnięcia, które go w sposobie korzystania z nieruchomości ograniczają, muszą być dokonywane z uwzględnieniem zarówno interesów wspólnoty samorządowej, jak i indywidualnego interesu właściciela nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. II OSK 997/06, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. IV SA/Po 401/10 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. VIII SA/Wa 446/08).
Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej w dniu 3 stycznia 2022 r. na mocy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; Dz.U. 2021, poz. 2399 - § 2 tego rozporządzenia). Przepis ten stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.
Przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy przy tym rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia); natomiast przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu - w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność (§ 2 pkt 3 rozporządzenia), które to parametry powinny zostać ustalone wedle regulacji zawartych w treści § 4-8 rozporządzenia. Ich ustaleniu służy zaś obowiązek sporządzenia obok części tekstowej analizy, również jej części graficznej, zaś obie te części stanowią załącznik, do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia), która również obok części tekstowej, zawiera cześć graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Wedle § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii ww. mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Podkreślić przy tym należy, że przepis ten określa w sposób bezwzględnie wiążący wielkość obszaru analizowanego jedynie w wymiarze minimalnym, co oznacza, że wyznaczenie go w wymiarze większym niż minimalny, nie stanowi co do zasady jego naruszenia. Ustawodawca pozostawił bowiem organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego (przy zastrzeżeniu obowiązku zachowania minimalnej odległości). Zawsze jednak rozszerzenie obszaru analizowanego ponad trzykrotność frontu działki, należy powiązać z zasadą dobrego sąsiedztwa. W orzecznictwie wskazuje się, że niedopuszczalne jest takie rozszerzanie granic obszaru analizowanego, aby w dowolnym wskazywanym przez inwestora miejscu, odnaleźć jakąkolwiek zabudowę o cechach odpowiadających planowanej inwestycji. Nie jest jednak wykluczone rozszerzenie obszaru analizowanego w sposób uzasadniony, tj. uwzględniający zarówno specyfikę planowanego przedsięwzięcia, jak i uwarunkowania obszaru podlegającego zainwestowaniu oraz jego sąsiedztwa, zwłaszcza w sytuacji, w której dopuszczałoby to zabudowę, dającą się pogodzić z dotychczasową funkcją terenu i nie naruszałaby szeroko pojętego ładu przestrzennego (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 27 marca 2019 r., II SA/Gd 779/18).
Wyznaczając granice obszaru analizowanego, organ powinien zatem ustalić, czy takie a nie inne wyznaczenie obszaru analizowanego, będzie zgodne z postulatami zachowania ładu przestrzennego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SA/Gd 3/13, CBOSA), zaś ewentualne poszerzenie obszaru analizowanego należycie uzasadnić. Orzekające w sprawie organy dostrzegły, że w sąsiedztwie terenu przewidzianego pod inwestycję znajdują się obiekty zdecydowanie ponadstandardowe, tak parametrami jak i funkcją (teren kompleksu uniwersytetu medycznego i pozostałości po kompleksie stadionu sportowego), jednak nie rozważyły czy w sprawie nie należy poszerzyć obszaru analizowanego, jak sugerował w toku postępowania skarżący.
Ponadto z racji tego, że obiekty te posiadają ponadstandardowe gabaryty, a także ich funkcja jest zdecydowania odrębna od planowanego sposobu użytkowania przyszłej inwestycji przez skarżącego winny organy rozważyć czy istotnie przyjęcie gabarytów tych "monumentalnych", jak wskazano w zaskarżonych rozstrzygnięciach, obiektów służy zachowaniu ładu przestrzennego na analizowanym obszarze.
Przypomnieć wypada, że orzekające w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy organy winny wyznaczając obszar analizowany mieć na względzie unormowanie art. 61 ust. 1 ust. 1 u.p.z.p., który przewiduje, iż przy wydaniu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu analizie winna podlegać sąsiednia okolica i istniejące w niej zabudowania stanowiące wyznacznik kontynuacji zabudowy w zakresie funkcji i cech zabudowy znajdujących się w pobliżu działki, na której planowana jest inwestycja. Wyznaczenie zakresu obszaru analizowanego uzależnione być może od wielu czynników, w tym zróżnicowania funkcji na danym terenie, wielkości nieruchomości, czy też stopnia rozproszenia zabudowy na danym terenie. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego winno zatem uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa, w aspekcie zachowania ładu przestrzennego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego winna być przez organ uzasadniona, a sąd rozpatrujący sprawę, winien dokonać oceny czy określenie wielkości obszaru analizowanego w oparciu o kryterium trzykrotnej szerokości frontu działki, a więc obszaru o najmniejszej powierzchni było prawidłowe ze względu na zasadę "dobrego sąsiedztwa", czyli czy uwzględnia ono faktyczne zagospodarowanie terenu, położonego w sąsiedztwie (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2016 r., II OSK 774/15).
Zasadnym zatem jest stwierdzenie, że w sytuacji, w której minimalny, wyznaczony przez organ obszar analizowany wokół działki budowlanej stosownie do § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie pozwala na analizę funkcji i cech zabudowy z uwagi na brak w wyznaczonym obszarze jakiejkolwiek zabudowy bądź istnienie zabudowy o charakterze dominanty wyróżniającej się wizualnie w przestrzeni (tak jak w kontrolowanej sprawie), obowiązkiem organu jest szczegółowe uzasadnienie z jakich przyczyn zaniechał powiększenia obszaru analizowanego, szczególnie wówczas gdy działka budowlana jest położona na obszarze dosyć intensywnej zabudowy. Organ odmawiając ustalenia warunków zabudowy musi wykazać, że planowanej inwestycji nie można pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy terenu w aspekcie szeroko pojętego ładu przestrzennego.
W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji próżno jest doszukiwać się jakichkolwiek rozważań, dlaczego w ocenie tegoż organu, wyznaczenie obszaru w minimalnej wysokości czyni zadość wymogowi przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy występujących na działkach sąsiednich. Z kolei organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdza, że wyznaczony przez organ pierwszej instancji obszar analizy jest prawidłowy i wystarczający. Co prawda w dalszej części uzasadnienia decyzji Kolegium wskazuje kiedy jest możliwe poszerzenie obszaru analizowanego i podkreśla, że z uwagi na specyfikę zabudowy monumentalnej w wyznaczonym obszarze nie było możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, co wiązało się z niedopuszczalnością zabudowy na działce skarżącego, jednakże powyższego, zdaniem sądu, nie można uznać za właściwą analizę istniejącego ładu przestrzennego w okolicy objętej działką skarżącego, a aspekcie prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego.
W tym miejscu wskazać należy, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 Kpa. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Tak więc organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (por. wyrok NSA z 17 października 2001 r., sygn. I SA 1110/01, Lex nr 75516). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć.
Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 Kpa wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody oraz wskazanie ich w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 Kpa.
Oznacza to, że w realiach przedmiotowej sprawy, kiedy to działki w najbliższym sąsiedztwie działki skarżącego są zabudowane obiektami wysoce specyficznym, organy powinny w uzasadnianiach podjętych rozstrzygnięć przedstawić w sposób szczegółowy motywy dlaczego przyjęły taki a nie innych obszar analizowany. Przy czym wyjaśnienie tego nie stanowi jedynie stwierdzenie, iż obszar ten został wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia i nie narusza tego przepisu, lecz określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją w zgodzie ze specyfiką okolicy. Organy muszą więc wyjaśnić skarżącemu dlaczego w danej sprawie przyjęły do analizy taki a nie inny teren. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, uzasadnienie takiego właśnie wyznaczenia, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 919/07). W uzasadnieniu tym, jak już wskazano powyżej, powinny zostać zawarte także wszelkie dane umożliwiające weryfikację parametrów ustalonych dla nowej zabudowy.
Brak w kwestionowanych decyzjach organów obu instancji należytego uzasadnienia ich stanowiska w powyższym zakresie stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 Kpa, zgodnie z którym każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Sąd podziela zaprezentowany przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd, że rozszerzenie obszaru podlegającego analizie nie powinno służyć poszukiwaniu na siłę "dobrego sąsiedztwa dla planowanego zamierzenia", a zatem obejściu obowiązujących przepisów. Jednakże w realiach niniejszej sprawy Kolegium w żaden sposób nie wykazało, że ewentualne poszerzenie obszaru analizowanego naruszy istniejący ład przestrzenny w okolicy.
Przeprowadzone rozważania prowadzą do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Gdańska zapadły z naruszeniem prawa materialnego w postaci przepisu art. 60 ust. 5a u.p.z.p., ponadto zostały wydane przedwcześnie, bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto należy podkreślić, że zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wyrażoną w art. 8 Kpa strona powinna być przekonana, że decyzja, w szczególności odmowna, została wydana po wnikliwym zapoznaniu się organu ze sprawą, co powinno być odzwierciedlone w uzasadnieniu takiej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 Kpa.
Organy ponownie rozpoznając sprawę powinny zatem uwzględnić powyższe rozważania celem wyznaczenia prawidłowego obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzić należyty proces orzekania odzwierciedlony następnie w motywach uzasadniania podjętego rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a uwzględniając uiszczony wpis od skargi (500 zł), opłatę skarbową od dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (17 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w postepowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji (480 zł), ustalone według stawki z § 14 pkt 1 ppkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 w sprawie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).