Uzasadnienie
Z. W. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 1 lutego 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 23 listopada 2020 r. o przyznaniu usług opiekuńczych na okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 maja 2021 r. w zakresie czynności ustalonych w załączniku do decyzji, w wymiarze 9 godzin tygodniowo w dni robocze i ustaleniu opłaty za jedną godzinę usługi w wysokości 4,75 zł.
Nie zgadzając się z wysokością odpłatności za jedną godzinę usługi opiekuńczej ustalonej przez organ I instancji skarżący zakwestionował sposób ustalenia jego dochodu przez organ I instancji.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, zaskarżoną decyzją utrzymało jednak w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, iż strona zwróciła się o przyznanie pomocy społecznej w postaci usług opiekuńczych w wymiarze 9 godzin tygodniowo w dni robocze i taka pomoc została jej przyznana. Podał ponadto, iż w dniu 18 listopada 2020 r. pracownik socjalny przeprowadził z zainteresowanym rozmowę telefoniczną, z której został sporządzony protokół (dołączony do akt).
Z dokumentu tego wynikało zaś, że strona, prowadząc jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymywała się ze świadczeń z ZUS, w łącznej kwocie 1.754,91 zł (renta w wysokości 957,03 zł, obniżona zajęciem komorniczym z tytułu alimentów, dodatek pielęgnacyjny w kwocie 229,91 zł oraz świadczenie uzupełniające w kwocie 500 zł). Ustalono też, że strona była osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji, od dzieciństwa chorując na chorobę Heinego Medina i poruszała się na wózku inwalidzkim. Wymagała też pomocy osoby drugiej i oczekiwała na przyznanie lokalu socjalnego.
W rezultacie organ wskazał, że strona kwalifikowała się do przyznania pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych, natomiast z uwagi na to, że otrzymywała dochód, który przekraczał kwotę 701 zł, winna być zobowiązana do ponoszenia za tę pomoc odpłatności. Wyjaśnił też, iż z § 3 uchwały Rady Miasta Gdyni z dnia 21 grudnia 2011 r. nr XV/293/11 (tabeli odpłatności za usługi opiekuńcze) wynikało, że wysokość dochodu odwołującego się, odpowiadała procentowi kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej w zakresie powyżej 250-265. Przy dochodzie odwołującego się przedział ten wynosił zatem od 1.752,51 zł do 1.857,65 zł odpłatność za usługi opiekuńcze stanowiła 25 % ceny za 1 godzinę usługi (19 zł). Oznaczało to, że organ I instancji prawidłowo przyjął, iż opłata za jedną godzinę usługi ustalona w sprawie wynosiła 4,75 zł (19 zł x 25 %).
W odniesieniu do zarzutów odwołania Kolegium powołało się na treść art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, który określa, jakie składniki wlicza się do dochodu przy udzielaniu tego typu pomocy, oraz jakie składniki nie podlegają wliczeniu do tego dochodu.
We wniesionej skardze Z. W. zarzucił m. in., że przed wydaniem decyzji organ I instancji nie przeprowadził z nim wywiadu środowiskowego.
Na rozprawie w dniu 2 grudnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego podniósł również zarzut, że - z uwagi na trudną sytuację skarżącego – organ winien rozważyć zwolnienie strony z obowiązku uiszczania przedmiotowej opłaty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 330/21 oddalił skargę.
W uzasadnieniu swego stanowiska Sąd I instancji w pierwszej kolejności uznał, że zarzut nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie zasługiwał na uwzględnienie. Zdaniem Sądu I instancji w prowadzonym postępowaniu niemożliwe było także częściowe lub całkowite zwolnienie skarżącego z ponoszenia opłat za usługi opiekuńcze, z uwagi na jego trudną sytuację majątkową.
Ponadto Sąd Wojewódzki stwierdził, iż - w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów, tj.: ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oraz uchwały Rady Miasta Gdyni z dnia 21 grudnia 2011 r.nr XV/293/11 w sprawie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze (...), organy administracji w sposób prawidłowy ustaliły miesięczny dochód skarżącego, a co za tym idzie, poprawnie ustaliły również odpłatność za przyznane mu usługi opiekuńcze. Organ ustalił bowiem wysokość dochodu skarżącego na 1.754,91 zł., na którą składały się: świadczenie rentowe w wysokości 957,03 zł, (obniżone o wysokość płaconych alimentów - w wysokości 492 zł), dodatek pielęgnacyjny - w wysokości 229,91 zł i świadczenie uzupełniające - w wysokości 500 zł. Dane te ustalono zaś na podstawie informacji przekazanych przez skarżącego telefonicznie w dniu 18 listopada 2020 r. Jednocześnie zgodnie z tabelą odpłatności, zawartą w § 3 ust. 2 cyt. uchwały, dla dochodu osoby samotnie gospodarującej w przedziale stanowiącym od 250 do 265% kryterium dochodowego tj. w kwocie od 1.752,51 zł do 1.857,65 zł wskaźnik odpłatności wynosił 25 % ceny jednej godziny usługi, a co dawało opłatę za jedną godzinę usługi w wysokości 4,75 zł (19 zł x 25 %).
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Z. W. - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. - polegające na niezweryfikowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustaleń faktycznych organów administracji publicznej w zakresie dokonania oceny ich prawidłowości, a w konsekwencji przeniesienie błędnych ustaleń faktycznych do treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a co doprowadziło do błędnego zaszeregowania dochodu, uzyskiwanego przez Z. W. w tabeli odpłatności za usługi opiekuńcze, ustalonej na podstawie § 3 ust. 2 uchwały Nr XV 293/11 Rady Miasta Gdyni z dnia 21 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze (z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi) i usługi rehabilitacyjne oraz szczegółowych zasad częściowego lub całkowitego zwolnienia z odpłatności i trybu ich pobierania (Dz.U.
Województwa Pomorskiego z 2012 r. poz. 232 ze zm.), a w konsekwencji do bezpodstawnego zawyżenia wskaźnika odpłatności usług, zastosowanego wobec skarżącego, który został ustalony w wysokości 25%, zamiast 10%, liczonych od ceny usługi za jedną godzinę.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 742/22 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku wobec uznania za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd II instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876, dalej u.p.s.), osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 6 u.p.s., rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Zasady odpłatności za usługi opiekuńcze w niniejszej sprawie wynikają z uchwały Rady Miasta Gdyni z dnia 21 grudnia 2011 r. nr XV/293/11 w sprawie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze (...).
W myśl § 2 ust. 4 tej uchwały, opłata za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem usług świadczonych w formie świetlicy opiekuńczej, stanowi iloczyn ceny, o której mowa w ust. 3, wskaźnika odpłatności określonego w procentach, wynikającego odpowiednio z tabeli w § 3 ust. 2 dla odpowiedniego poziomu dochodu osoby samotnie gospodarującej lub osoby w rodzinie oraz liczby godzin świadczonych usług w miesiącu. Stosownie zaś do treści § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 701 zł.
Po myśli natomiast art. 8 u.p.s., dochód stanowi suma miesięcznych przychodów bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszona o zobowiązania określone w art. 8 ust. 3, to jest o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu;
- 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;
- 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób) i przychody wymienione w art. 8 ust 4 u.ś.r..
Zdaniem sądu kasacyjnego z powyższych regulacji wynika więc, iż ustalenie wysokości dochodu wnioskującego o przyznanie usług opiekuńczych było w realiach rozpoznawanej sprawy kwestią kluczową, zwłaszcza, że strona nie kwestionowała wymiaru godzinowego przyznanych mu usług, a jedynie wysokość ustalonej odpłatności za te usługi.
Tymczasem dokonując oceny ustaleń faktycznych w tym zakresie, Sąd I instancji przyjął za organami administracji, że wysokość dochodu skarżącego wynosiła 1.754,91 zł, a składały się na nią: świadczenie rentowe w wysokości 957,03 zł (obniżone o wysokość płaconych alimentów w wysokości 492 zł), dodatek pielęgnacyjny w wysokości 229,91 zł i świadczenie uzupełniające w wysokości 500 zł. Sąd Wojewódzki podkreślił przy tym, iż dane te ustalono na podstawie informacji przekazanych organowi telefonicznie przez skarżącego w dniu 18 listopada 2020 r.
NSA zaś dostrzegł, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 marca 2020 r. nr R1/032254981/15 o waloryzacji od dnia 1 marca 2020 r. renty i ponownym obliczeniu wysokości świadczenia uzupełniającego, z której wynika, iż wysokość renty Z. W. po waloryzacji wynosiła wprawdzie 957,03 zł, ale z uwagi na okoliczność, iż pozostawała ona niższa od świadczenia w najniższej wysokości, podlegała ona podwyższeniu do kwoty renty najniższej, tj. do kwoty 1200 zł. Ponadto Z. W. przysługiwało również świadczenie uzupełniające w wysokości 500 zł oraz dodatek pielęgnacyjny w kwocie 229,91 zł. Suma tych kwot wynosiła 1.929,91 zł (1200 zł + 500 zł + 229,91 zł =1929,91 zł) podlegała zmniejszeniu o wysokość świadczenia alimentacyjnego (492,39 zł).
Ponadto w w/w decyzji wskazano, iż od dnia 1 marca 2020 r. zaliczka na podatek należny od strony wynosiła 67 zł, zaś składka na ubezpieczenie zdrowotne - 108 zł. Powyższe dane nie były jednak przedmiotem analizy ani ze strony organów administracji (które dokonały ustalenia wysokości dochodu skarżącego tylko na podstawie przeprowadzonej z nim rozmowy telefonicznej, nie weryfikując poprawności poczynionych ustaleń z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy), ani – de facto - Sądu Wojewódzkiego. Wskazał NSA, iż ewentualne odmienne ustalenie wysokości dochodu skarżącego poprzez uwzględnienie rzeczonej decyzji ZUS, mogłoby mieć wpływ na zaszeregowanie skarżącego do innego przedziału kryterium dochodowego, wynikającego z uchwały Rady Miasta i wpłynąć na zmianę wysokości odpłatności za usługi opiekuńcze. Sąd Wojewódzki tymczasem zaakceptował stanowisko orzekających organów pomimo, że stało w sprzeczności z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy.
W związku z powyższym uznał Sąd II instancji, że powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku. Wysokość ustalonego dochodu skarżącego pozostawała bowiem jedynym kryterium, według którego został w tym przypadku ustalony procent odpłatności za usługi opiekuńcze, przyznawany osobom samotnie gospodarującym. Wysokość dochodu skarżącego winna być ustalona w sposób rzetelny i nie budzący żadnych wątpliwości. Jej zawyżenie bowiem mogło spowodować zwiększenie wskaźnika odpłatności za usługi opiekuńcze, a co wprost przekładało się na wysokość stawki, jaką strona musiała by uiścić za godzinę przyznanych usług. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu odwoławczego, w oparciu o dochód skarżącego, wynikający z decyzji ZUS z dnia 15 marca 2020 r. i na podstawie § 3 ust. 2 uchwały Rady Miasta Gdyni z dnia 21 grudnia 2011 r. nr XV 293/11 być może możliwe byłoby zatem zaszeregowanie Z. W. do ustalenia wskaźnika odpłatności w wysokości 10%, a nie 25% ceny jednej godziny usługi, jak przyjął za organami Sąd I instancji.
Dochód ten mieści się bowiem w procentowym kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej w przedziale "powyżej 160 — 190%" (§ 3 ust. 2 uchwały). Jeśli więc dochód skarżącego zostałby ustalony poprawnie, kwota odpłatności za usługi opiekuńcze wynosiłaby 1,90 zł za godzinę, a nie jak przyjęto - 4,75 zł za godzinę.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., nr 259, powoływana dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia orzeczeń organów administracji sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, iż na podstawie art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W świetle rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA przytoczonych powyżej, jak i zaakceptowanych w tym rozstrzygnięciu motywów uchylonego wyroku tutejszego sądu oczywiste jest, że ponownie musi zostać wyliczony dochód skarżącego, od którego wysokości uzależniona jest wysokość odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze.
Orzekając ponownie organy ustalą dochód skrzącego w oparciu o materiały zawarte w aktach sprawy i przy zastosowaniu art. 8 u.p.s., a następnie w oparciu o postanowienia uchwały Rady Miasta Gdyni z dnia 21 grudnia 2011 r. nr XV 293/11 w sprawie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze dokonają zaszeregowania skarżącego do poziomu odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze i ustalą tą odpłatność adekwatnie do ustalonego poziomu dochodu. Organy uwzględnią przy tym wskazania zawarte w przywołanym powyżej uzasadnieniu wyroku NSA z
Wskazane w wyroku kasacyjnym uchybienia uniemożliwiły natomiast Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi, albowiem ocena taka na obecnym etapie postępowania byłaby równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem. Na wyłączną kompetencję sądów administracyjnych do dokonywania oceny legalności zaskarżanych decyzji niejednokrotnie wskazywał już Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyroku z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 12/06 i z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt I FSK 259/06). Z tych też względów sprawa winna wrócić na etap postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winny mieć na względzie wskazaną wyżej wykładnię przepisów prawa materialnego.