Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 sierpnia 2012 r. nakazał L. i G. S. oraz T. W. wykonać rozbiórkę samowolnie wykonanego ogrodzenia działek: nr [[...]]-[[...]] w Ł. od strony drogi publicznej ul. D. w Ł. Organ ustalił na podstawie przeprowadzonej w dniu 22 maja 2012 r. kontroli na nieruchomościach nr [[...]]-[[...]] w Ł., że właściciele tych działek L. i G. S. oraz T. W. wykonali roboty budowlane polegające na ogrodzeniu tych działek. Od strony ul. D. ogrodzenie wykonano z metalowych elementów na słupkach zabetonowanych w podłożu z bramą przesuwną wysokości 1,5 m zakończone ostrymi elementami. Właściciele wykonali też bramę stalową o wysokości 1,8 m. Ponieważ biorący udział w kontroli T. W. nie przedstawił zgłoszenia na przedmiotowe roboty budowlane, a w posiadanym przez organ rejestrze zgłoszeń przyjętych bez sprzeciwu nie odnotowano wzmianki o tym ogrodzeniu – organ wszczął postępowanie w trybie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. nr 243, poz. 1623 ze zm.).
Postanowieniem z dnia 30 maja 2012 r. organ nakazał właścicielom przedmiotowych działek m.in. przedłożyć, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, ostateczną decyzję Burmistrza Miasta o warunkach zabudowy, dokumentację techniczną robót zawierającą plan sytuacyjny nieruchomości, rysunki techniczne, opis zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych oraz oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ w wyznaczonym terminie zobowiązani nie przedstawili wymaganych dokumentów, organ uznał, że zobligowany jest do wydania decyzji na podstawie art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł T. W., domagając się jej uchylenia i kwestionując legalność postanowienia z dnia 30 maja 2012 r.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 lutego 2013 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i nakazał L. i G. S. oraz T. W. wykonać rozbiórkę samowolnie wykonanego ogrodzenia o długości 21 m działki nr [[...]] w Ł. od ul. D. i ogrodzenia długości 51 m działki nr [[...]] w Ł. od ul. D. Organ odwoławczy stwierdził, że choć organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w oparciu o art. 49b ustawy Prawo budowlane, to z wykonanych na jego zlecenie przez organ pierwszej instancji pomiarów wynika, że przedmiotowe ogrodzenie dotyczy tylko dwóch działek - nr [[...]] i nr [[...]], ogrodzenie działki nr [[...]] od strony ul. D. ma długość 21 m a działki nr [[...]] od strony ul. D. długość 51 m. Brama o wysokości 1,8 m znajdująca się na działce nr [[...]] odgradza jedną część działki od drugiej i nie było potrzeby dokonywania jej zgłoszenia. W związku z powyższym organ uznał za konieczne sprecyzowanie orzeczenia wydanego przez organ pierwszej instancji, wobec czego uchylając tę decyzję orzekł merytorycznie.
Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł G. S., występując w imieniu własnym oraz L. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zarzucając organowi odwoławczemu rażące naruszenie prawa. Skarżący twierdzi, że nigdy nie grodził działki nr [[...]], gdyż takiej działki fizycznie nie ma. Wybudowanie ogrodzenia na terenie działki nr [[...]] nie zmienia jej zagospodarowania, w związku z czym żądanie przez organ nadzoru budowlanego ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinno być wymagane.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 26 kwietnia 2013 r. (pismo k.
- 16) skarżący G. S. oraz L. S. wskazują, że jako współwłaściciele działki nie przeprowadzali żadnych robót budowlanych. Zarzucają organowi odwoławczemu niewyjaśnienie stanu faktycznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje.
W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 tej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.
Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, a zaskarżone decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza prawo.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623), regulujący skutki samowoli budowlanej w przypadku wybudowanie lub budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia.
Zasadą jest poprzedzenie obowiązku rozbiórki w przypadku wybudowania (budowy) obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo sprzeciwu właściwego organu architektoniczno-budowlanego oceną możliwości jego legalizacji, po ustaleniu, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych.
Stanowi o tym przepis art. 49b ustawy Prawo budowlane, przewidując w ust. 1-3 co następuje:
- 1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.
- 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni:
- 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;
- 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu;
- 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
- 3. W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1.
Istotnym dla rozstrzygnięcia w tym przedmiocie jest również ustalenie adresata nakazu, co powinno odbyć się według reguły określonej w art. 52 ustawy Prawo budowlane, według którego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.
Jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w pierwszej kolejności obowiązkami wynikającymi z art. 52 ustawy Prawo budowlane powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada w chwili rozstrzygnięcia uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłoby mu na wykonanie nakazu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 522/06, LEX nr 339391; z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, LEX nr 468723; z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 338/11, BEX nr 1219135). Tak więc kryterium wyboru adresata decyzji spośród trzech wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane podmiotów wyznacza posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Dopiero jeżeli inwestor utracił tytuł prawny do nieruchomości, zobowiązanie należy skierować do aktualnego właściciela obiektu.
Organ ustalił, że L. i G. S. oraz T. W. są właścicielami wymienionych w decyzji działek. Wprawdzie skarżący nie kwestionują takiego ustalenia określając się jako "właściciele", niemniej z akt sprawy wynika, że właścicielem działek jest gmina Ł., natomiast wymienieni są użytkownikami wieczystymi (zob. wypisy z rejestru gruntów, aktualne na dzień 9 maja 2012 r., w aktach administracyjnych). Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie kwestionuje takiego stanu, że adresatami nakazów o których mowa w art. 52 mogliby być użytkownicy wieczyści, których prawo podmiotowe podlega takiej ochronie jak własność, jednakże bez ustalenia inwestora wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części nie można ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia w zakresie oznaczenia adresata nakazu określonego w art. 49b ustawy Prawo budowlane. Tym bardziej, gdy kwestia ta pozostaje sporna, jak wynika ze stanowiska skarżących przedstawionego w piśmie procesowym z dnia 26 kwietnia 2013 r. Z decyzji obu instancji oraz dowodów zgromadzonych w aktach administracyjnych wynika wprost, że inwestor wybudowanego bez wymaganego prawem zgłoszenia ogrodzenia od strony ulicy nie został ustalony i nie jest znany.
Jedyne pytanie, jakie przedstawiciel organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji skierował podczas kontroli obiektu budowlanego do uczestniczącego w oględzinach T. W. dotyczyło kwestii zgłoszenia budowy, niewyjaśniono natomiast, kto konkretnie (który ze współużytkowników wieczystych, bądź inna osoba) był inwestorem przedmiotowego obiektu. Uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie zaniechał również organ drugiej instancji, przez co zabrakło wyjaśnienia, z jakiej przyczyny nakaz rozbiórki skierowany został do wszystkich współużytkowników wieczystych - nazywanych w decyzji "właścicielami", bez ustalenia, czy byli inwestorami spornego obiektu.
Tym samym organ drugiej instancji naruszył przepisy postępowania art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak ustaleń odnośnie kwestii istotnej dla treści rozstrzygnięcia i błędną ocenę materiału dowodowego, czego następczym skutkiem było naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 49b ust. 3 i art. 52 ustawy Prawo budowlane.
Natomiast konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w przypadku samowoli budowlanej określonej w art. 49b ustawy Prawo budowlane nie może budzić w niniejszej sprawie wątpliwości. Jak wynika z treści przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi (architektoniczno-budowlanemu) wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. Ustawodawca w tej części przepisu nie wprowadził dodatkowego kryterium wysokości ogrodzenia, jaki przewidziano dla ogrodzeń wewnętrznych, sąsiedzkich (powyżej 2,20m). Bezsporne zaś pozostaje, że zgłoszenie nie zostało dokonane. Oznacza to, w świetle ustalonych przez organ okoliczności, że sporne ogrodzenie usytuowane od strony drogi publicznej - ulicy D. (na działkach oznaczonych numerami [[...]] i [[...]], szkic sytuacyjny w aktach administracyjnych drugiej instancji) wybudowane bez zgłoszenia, podlega reżimowi uregulowanemu w art. 49b ustawy Prawo budowlane, z uprzednim nałożeniem obowiązków określonych w ust. 2 tego przepisu, w tym przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Niemniej trzeba zauważyć, że organ odwoławczy przyjmując, że ogrodzenie od strony ulicy podlega rozbiórce w warunkach określonych w art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zaniechał ustalenia, z jakiego rodzaju obiektem budowlanym jako podlegającym rozbiórce w tym trybie mamy w niniejszej sprawie do czynienia, a więc jak jest prawna kwalifikacja wybudowanego ogrodzenia: czy jest to budowla, czy też jest to część obiektu budowlanego (obejmującego budynek wraz z instalacjami, urządzeniami technicznymi i z ogrodzeniem). Z materiału zdjęciowego i pism kierowanych do organu pierwszej instancji przez Wspólnotę Mieszkaniową w Ł. wynikałoby, że ogrodzenie ma służyć celom parkingu, ale wobec braku ustaleń organów nie sposób jednoznacznie kwestii tej przesądzić.
W świetle powyższych rozważań zarzut skargi odnoszący się do kwestionowania obowiązku przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku planu miejscowego) jest nietrafny, ponieważ obowiązek ten wynika wprost z ustawy Prawo budowlane i jest jednym z warunków koniecznych dla legalizacji samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego prawem zgłoszenia. Inny zarzut skargi odnośnie tego, że działka nr [[...]] "fizycznie" nie istnieje jest również nietrafny, geodezyjne wydzielenie działek oznaczonych numerami [[...]]-[[...]] (z działki oznaczonej numerem [[...]]) wynika z informacji z rejestru gruntów dotyczących wymienionych działek oraz mapki, znajdujących się w aktach administracyjnych.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględni przedstawioną ocenę prawną i przede wszystkim wyjaśni kwestię inwestora przedmiotowej samowoli budowlanej, z uwzględnieniem dla decyzji podejmowanych w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane prawidłowego oznaczenia adresata obowiązków i nakazów, zgodnie z art. 52 tej ustawy.
Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł w trybie art. 152 tej ustawy.