Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 13 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 199/20

Uzasadnienie

R. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody (dalej jako "Wojewoda") z dnia 20 grudnia 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty (dalej jako "Starosta") z dnia 18 marca 2019 r., o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją Wójta Gminy (dalej jako "Wójt Gminy") z dnia 4 stycznia 1995 r. zatwierdzono podział nieruchomości położonej we wsi G. stanowiącej działkę nr [..], o pow. 0,500 ha, będącą własnością wnioskodawcy – R. B. W wyniku podziału powstały działki o numerach od [..] do [..] (pkt 1 decyzji) oraz, zgodnie z wolą wnioskodawcy, orzeczono o nieodpłatnym przejściu prawa własności wydzielonej pod drogę działki nr [..] na Gminę (pkt 2 decyzji).

Z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za wywłaszczony grunt zwrócił się były właściciel nieruchomości, R. B. W toku postępowania Starosta pozyskał od Wójta m.in. wniosek strony o zatwierdzenie projektu podziału z dnia 28 grudnia (rok nieczytelny), w którym R. B., zwracając się o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [..], zadeklarował jednocześnie nieodpłatne przekazanie na własność Gminy działki przeznaczonej pod drogę.

Decyzją z dnia 18 marca 2019 r. Starosta umorzył postępowanie w sprawie uznając, że w odniesieniu do działki nr [..] doszło już do uzgodnienia wysokości odszkodowania, bowiem były właściciel dzielonej działki nr [..], składając wniosek o dokonanie jej podziału, zrzekł się odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę, składając oświadczenie o nieodpłatnym przekazaniu tego gruntu na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. W tej sytuacji brak jest podstaw do procedowania w sprawie odszkodowania przez organy administracji.

Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy Wojewoda decyzją z dnia 20 grudnia 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji uznając, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, a ważność zrzeczenia się odszkodowania nie została skutecznie zakwestionowana przed sądem powszechnym. Jak zauważył organ, do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania doszło wprawdzie przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej, lecz składając to oświadczenie właściciel wiedział, że w wyniku podziału powstanie działka przeznaczona pod drogę.

Ponadto, rozważając dopuszczalność skutecznego złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej Wojewoda powołał się wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V CSK 261/17, w którym zakwestionowano prawidłowość dotychczasowego stanowiska sądów administracyjnych uzależniających dopuszczalność zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną od uzyskania przez decyzję zatwierdzającą podział przymiotu ostateczności. Sąd Najwyższym opowiedział się za możliwością uzgodnienia wysokości odszkodowania przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział. Zwrócił również uwagę na akceptowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych możliwość zrzeczenia się odszkodowania.

W związku z tym, podzielając stanowisko wyrażone w tym wyroku Wojewoda stwierdził, że brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za działkę nr [..]. Skoro bowiem właściciel przedmiotowej działki zrzekł się odszkodowania z tytułu utraty jej prawa własności, to doszło do skutecznego uzgodnienia wysokości odszkodowania, co wyklucza możliwość jego ustalenia w postępowaniu administracyjnym. Tym samym uznał organ, że wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia jest niedopuszczalne, zachodzi bowiem bezprzedmiotowość postępowania.

Wojewoda zwrócił też uwagę, że wprawdzie w toku postępowania odwoławczego pełnomocnik strony przedłożył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 sierpnia 2019 r. nr [..], w której Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 4 stycznia 1995 r., w zakresie orzeczenia o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy nieruchomości gruntowej położonej G., dz. nr [..] o pow. 707 m2 (pkt 2 decyzji)", lecz z posiadanych informacji wynika, iż jedna ze stron złożyła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W związku z powyższym w obiegu nadal funkcjonuje decyzja Wójta zatwierdzająca projekt podziału z dnia 4 stycznia 1995 r. w takiej formie w jakiej stała się stateczna w dniu 16 stycznia 1995 r.

W skardze strona skarżąca domagała się uchylenia wydanych w sprawie decyzji, zarzucając organom naruszenie:

1. 1. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą podstawy do umorzenia postępowania;

1. 1. art. 104 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowały pozbawieniem strony prawa do merytorycznego rozpoznania jej sprawy mimo istnienia podstaw ku temu;
2. 2. art. 76a § 4 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i niewezwaniu Wójta Gminy do złożenia do akt dokumentów, tj.
3. a. oryginału wniosku o podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [..],
4. b. oryginału planu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [..],
5. c. oryginału decyzji podziałowej z dnia 4 stycznia 1995 roku,
6. d. oryginału dokumentów potwierdzających skuteczne doręczenie decyzji z dnia 4 stycznia 1995 r. stronom postępowania działowego,
7. e. oryginału deklaracji złożonej przez wnioskodawcę w dniu 28 grudnia 1994 r. o zamiarze nieodpłatnego przekazania Gminie działki nr [..], które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem spowodowało wydanie błędnego orzeczenia w oparciu o złożone do akt sprawy dokumenty których wiarygodności nie zweryfikowano;
8. 3. art. 78 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodów z przesłuchania skarżącego oraz oświadczenia z dnia 14 marca 2019 r. oraz pisma pełnomocnika wnioskodawcy z dnia 5 kwietnia 2019 r. wraz z potwierdzeniem nadania, które potwierdzały skuteczne cofnięcie przez skarżącego deklaracji z dnia 28 grudnia 1994 r.;
9. 4. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. polegający na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych, że w sprawie miały miejsce uzgodnienia skutkujące utratą przez skarżącego prawa do odszkodowania należnego mu z tytułu dokonanego wywłaszczenia działki nr [..], mimo iż owych rzekomych uzgodnień nie potwierdzają żadne dowody zebrane w sprawie, a z literalnej treści wniosku o podział oraz decyzji podziałowej wynika, iż w ogóle nie ma w niej mowy o działce drogowej nr [..], która jest przedmiotem niniejszego postępowania oraz w ogóle nie ma w niej mowy o odszkodowaniu, a także ustalenie, że w sprawie doszło do "zrzeczenia się odszkodowania" przez skarżącego, a ważność tej czynności nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron, mimo, iż oświadczeniem z dnia 14 marca 2019 r., skarżący cofnął świadczenie zawarte we wniosku o podział z dnia 28 grudnia 1994 r., a czynność ta wywołuje skutek ex tunc,1994 roku. Te błędne ustalenia doprowadziły organ także do naruszenia art. 56 oraz art. 60 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie;
10. 5. art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa stanie się ostateczna, a także uznanie, że przepis ten znajdzie zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, podczas gdy nie obowiązywał on w dacie wydania decyzji podziałowej, zaś ówczesne przepisy ustawy o gospodarce gruntami dopuszczały możliwość wywłaszczenia, ale wyłącznie za odszkodowaniem ustalanym w drodze decyzji administracyjnej, wykluczając jednocześnie dopuszczalność prowadzenia w tym zakresie negocjacji albo tym bardziej zrzeczenia się prawa do odszkodowania;
11. 6. art. 10 ust. 5 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz.127), dalej jako u.g.g.w., poprzez ich niezastosowanie i błędne uznanie, iż rzekomo złożone przez skarżącego oświadczenie "o nieodpłatnym przekazaniu działki nr [...] na Gminy" spowodowało utratę przysługującego skarżącemu prawa do odszkodowania, mimo iż obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy nie przewidywały możliwości zrzeczenia się tego prawa ani nawet negocjowania jego wysokości;
12. 7. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 oraz art. 56 ust. 1 u.g.g.w. w zw. z art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie czego wyrazem jest błędne uznanie, iż deklaracja wnioskodawcy z dnia 28 grudnia 1994 r., spowodowała utratę przysługującego mu prawa do odszkodowania, mimo iż czynność taka nosiłaby znamiona czynności prawnej mającej na celu obejście prawa tj. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 oraz art. 56 ust. 1 u.g.g.w., dopuszczających wywłaszczenie ale wyłącznie za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości i ustalanym w drodze decyzji administracyjnej;
13. 8. art. 56 oraz art. 60 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż deklaracja z dnia 28 grudnia 1994 r. spowodowała utratę przysługującego skarżącemu prawa do odszkodowania, mimo iż w dniu 21 maja 2018 r. skarżący wystąpił do Wójta Gminy z zaproszeniem do podjęcia negocjacji w sprawie ustalenia należnego mu odszkodowania, a następnie, wobec braku odpowiedzi na to zaproszenie wystąpił do Starosty z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania, zaś pismem z dnia 14 marca 2019 r. złożył oświadczenie o cofnięciu deklaracji z dnia 28 grudnia 1994 r., czym ponad wszelką wątpliwość dał wyraz odwołaniu ewentualnie wcześniej złożonego jednostronnego oświadczenia o zamiarze nieodpłatnego przekazania Gminie działki nr [..];
14. 9. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez niewydanie decyzji ustalającej odszkodowanie mimo, iż niewątpliwym jest, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (por. art. 10 ust. 5, art. 55 ust.1 oraz art. 56 ust. 1 u.g.g.w., art. 128 ust. 1 u.g.n. a także art. 21 ust. 2 Konstytucji RP).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 20 marca 2020 r. swoje stanowisko w sprawie przedstawił uczestnik postępowania, Gmina, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem sądowej kontroli dokonywanej, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., z punktu widzenia legalności aktu wydanego przez organ administracji publicznej, jest w niniejszej sprawie decyzja Wojewody z dnia 20 grudnia 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie przez Gminę własności nieruchomości położonej w miejscowości G., gmina W., oznaczonej jako działka nr [..], która wobec decyzji podziałowej Wójta Gminy z dnia 4 stycznia 1995 r. z mocy prawa przeszła na własność tej Gminy.

Zdaniem sądu kwestionowane decyzje nie naruszyły prawa materialnego lub procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, a zatem brak było podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy orzekające w sprawie organy prawidłowo stwierdziły bezprzedmiotowość postępowania w świetle art. 105 § 1 k.p.a. i w konsekwencji umorzyły postępowanie z wniosku skarżącego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n.

Rozważając tę kwestię należy mieć na uwadze, że przesłanki stanu bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego mogą mieć charakter podmiotowy, dotyczący układu podmiotowego konkretnego postępowania, jak i przedmiotowy, dotyczący samego przedmiotu tego postępowania. W akcie stosowania prawa administracyjnego organ dokonuje bowiem autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, kształtując jego sytuację prawną, co oznacza, że przesłanki podmiotowe odnoszą się do zdolności określonego podmiotu do bycia podmiotem obrotu prawnego i zagadnienia identyfikacji sfery interesu prawnego tego określonego podmiotu, a przesłanki przedmiotowe - do tego, jakie określone i skonkretyzowane obowiązki mają być nałożone, a jakie uprawniania przyznane. W bezprzedmiotowości postępowania chodzi zaś o przeszkody, czy to wynikające z przepisów postępowania administracyjnego, czy to z przepisów materialnych, które wykluczają możność autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony w akcie stosowania prawa administracyjnego.

Z taką sytuacją, w ocenie sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co prowadzi do konkluzji, że zaskarżoną decyzję należy uznać za zgodną z prawem.

Podstawą prawną działań organów w niniejszej sprawie był art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa, m.in. w art. 98 ust. 3 u.g.n. Z kolei ten ostatni przepis wskazuje, że decyzja o ustaleniu odszkodowania na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego nieruchomości) może być wydana, tylko w wypadku braku uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem.

Tryb administracyjny, rozstrzygający sprawę ustalenia odszkodowania w formie decyzji, jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym. Przyjęcie przez ustawodawcę reguły, że kwestia odszkodowania może być załatwiona w dwóch równoprawnych trybach opartych na odmiennych metodach regulacji (cywilnoprawnej oraz administracyjnoprawnej) oznacza, że zastosowanie jednej metody wyklucza stosowanie drugiej. Innymi słowy załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie tego odszkodowania. Ustalenie odszkodowania może zatem być przedmiotem sprawy administracyjnej wyłącznie wtedy, gdy niepowodzeniem zakończyło się rozwiązanie w trybie cywilnoprawnym. Niepowodzenie tego sposobu umożliwia wszczęcie i kontynuowanie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, albowiem tylko w tym wypadku zostaje spełniona przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn akt I OSK 596/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia wymaga, że wskazane alternatywne tryby ustalania odszkodowania wprowadziło do systemu prawnego wejście w życie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. uchylających regulacje, jakie obowiązywały w dacie wydania decyzji Wójta Gminy. Przy czym, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, również na gruncie ustawy przepisów u.g.g.w. możliwe było prowadzenie rokowań w kwestii wypłacenia odszkodowania oraz jego wysokości. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że przepis art. 10 ust. 5 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej, nie wyklucza prowadzenia rokowań w trakcie prowadzania postępowania podziałowego, jak i nie wyraża zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań. (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 958/06, dostępny w CBOSA).

W konsekwencji należy uznać, że żądanie odszkodowania zgłoszone przez skarżącego może być przedmiotem postępowania administracyjnego tylko w wypadku, gdy kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej.

Rozważając tę kwestię w okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić, że ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym nie zostało negatywnie przesądzone przez to, że w decyzji Wójta z 4 stycznia 1995 r. znalazło się rozstrzygnięcie o treści: "zgodnie z wolą właściciela gruntu przejąć na rzecz Gminy działkę nr [..] – pow. 0,0707 ha, przeznaczoną zgodnie z planem realizacyjnym pod drogę [...] nieodpłatnie", gdyż czynność prawna skarżącego, dokonana pismem z dnia 28 grudnia 1994 r. nastąpiła jeszcze przed wydaniem decyzji podziałowej. Zawarcie w treści decyzji przywołanego stwierdzenia nie determinuje oceny złożonego przez skarżącego oświadczenia woli, bowiem decyzja administracyjna wydana po doręczeniu oświadczenia woli nie należy do okoliczności, które w świetle przepisów Kodeksu cywilnego (por. art. 65 § 1) wpływałyby w determinujący sposób na ocenę prawną tego oświadczenia i jego skutki.

W szczególności zawarcie w treści decyzji administracyjnej tego typu rozstrzygnięcia odwołującego się do "woli" wnioskodawcy nie oznacza w okolicznościach sprawy, że kwestia odszkodowania została rozstrzygnięta tą właśnie decyzją administracyjną z zastosowaniem metody administracyjnoprawnej.

Dlatego też sąd, rozważając wpływ przedłożonej przez skarżącego jako dowód w toku postępowania odwoławczego ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 sierpnia 2019 r., stwierdzającej nieważność decyzji Wójta z 4 stycznia 1995 r. w zakresie orzeczenia o przejęciu na własność Gminy działki nr [..] bez odszkodowania, uznał, że pozostaje ona bez wpływu na ocenę skutków prawnych oświadczenia zawartego we wniosku właściciela z dnia 28 grudnia 1994 r. Z uzasadnienia wskazanej decyzji Kolegium wynika bowiem, że przyczyną stwierdzenia nieważności było orzeczenie bez podstawy prawnej o przejęciu przez Skarb Państwa wskazanej działki na własność, podczas gdy skutek ten następował z mocy samego prawa.

Co więcej, rozstrzygnięcie Kolegium zostało poddane kontroli sądowej, w wyniku której WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 686/19 (dostępny w CBOSA), ze skargi Gminy, uchylił decyzję Kolegium. Wprawdzie wyrok ten jest nieprawomocny, lecz zgodnie z art. 152 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Odnotować trzeba stanowisko zajęte w przywołanym wyroku, które podziela sąd wojewódzki orzekający w tej sprawie, że utrata własności działek wydzielonych pod drogi publiczne nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale jest następstwem tej decyzji i nie ma nią wpływu ani dotychczasowy właściciel ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Skutek, w postaci przejścia na własność gminy działek wydzielonych pod drogi publiczne następuje z mocy prawa. Stąd pkt 2 decyzji podziałowej ma jedynie walor informacyjny, a nie kształtujący prawo.

Niemniej, istotne w sprawie jest, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji i nadal w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja podziałowa Wójta z dnia 4 stycznia 1995 r. w brzmieniu, które obowiązywało w dacie uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności, co bezspornie miało miejsce w dniu 16 stycznia 1995 r. Należy bowiem zauważyć, że taka informacja znajduje się na samej decyzji, jak również fakt ten potwierdza kontrola ważności tej decyzji, dokonana najpierw przez Kolegium w trybie nadzwyczajnym, a następnie przez sąd. Co więcej, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta zostało zainicjowane przez samego R. B., który ani przed organem administracji orzekającym w trybie nadzoru, ani na etapie późniejszej kontroli sądowej, nie podważał kwestii ostateczności decyzji podziałowej, a jedynie możliwość zawarcia w tym akcie rozstrzygnięcia o przejściu na własność jednostki samorządu wydzielonej pod drogę działki.

Mając to na uwadze należy wskazać, że w decyzji zatwierdzającej podział w pkt. 2 organ wskazał na zgodne z wolą właściciela gruntu, nieodpłatne przejście działki nr [..] na własność Gminy. Z akt sprawy nie wynikało przy tym, ażeby były właściciel uzyskał za tą działkę odszkodowanie, lecz w toku postępowania pozyskano pismo datowane na dzień 28 grudnia 1994 r. w którym właściciel działki nr [..] wnosi o jej podział, jednocześnie oświadczając, że powstałą z tego podziału działkę przeznaczoną pod drogę odda na rzecz Gminy nieodpłatnie. W związku z tym sporna stała się kwestia, czy organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły treść tego pisma i prawidłowo dokonały jego oceny jako oświadczania woli o zrzeczeniu się odszkodowania.

Zdaniem sądu treść przywołanego pisma nie budzi wątpliwości, jak również nie była ona kwestionowana przez skarżącego. W istocie bowiem wszelkie twierdzenia strony koncentrowały się na polemice z jego oceną i sygnalizacji konieczności posługiwania się "oryginałem" tego dokumentu. Natomiast w ocenie sądu, w ramach zakreślonych przez zasady zbierania i oceny materiału dowodowego, organy administracji publicznej poprawnie dokonały oceny tego dowodu (poświadczonej kopii) jako dokumentu prywatnego, który świadczy o złożeniu w dniu 28 grudnia 1994 r. pisemnego oświadczenia o treści zgodnej z kopią dokumentu znajdującego się w aktach sprawy. Przyjęcie tego dowodu za prawdziwy jest zgodne i spójne z innymi materiałami sprawy, w tym z treścią samej decyzji podziałowej, która odwołuje się do "woli" wnioskodawcy wyrażonej, jak ustaliły organy, właśnie w tym piśmie.

Ponadto już wskazano, że sąd administracyjny, a wcześniej organ administracji publicznej, nie dokonuje oceny skuteczności zawartych czynności cywilnoprawnych, jak również nie bada okoliczności ich zawarcia, gdyż kwestie te pozostają w wyłącznej kognicji sądu powszechnego.

Skoro więc w świetle przeprowadzonych dowodów kwesta złożenia przez skarżącego pisma z dnia 28 grudnia 1994 r. nie mogła budzić wątpliwości, co też potwierdza próba uchylenia się przez skarżącego od skutków tego oświadczenia woli pismem z dnia 14 marca 2019 r., zadaniem organów administracji publicznej w toku postępowania była prawidłowa ocena tego oświadczenia w świetle regulacji dotyczących sposobu ustalenia odszkodowania, w szczególności w zakresie dotyczącym znaczenia oświadczenia skarżącego jako woli zrzeczenia się odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość.

Zrzeczenie się przez stronę prawa do odszkodowania oznacza bowiem, że nie można mówić o istnieniu stanu, w którym nie doszło do porozumienia w tej sprawie pomiędzy stroną a uprawnionym organem, co z kolei przesądza o wyłączeniu możliwości załatwienia kwestii odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. W takim wypadku zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi bowiem dopuszczalną formę "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym, co stanowi przesłankę negatywną prowadzenia postępowania administracyjnego jako właściwego dla decyzyjnego trybu tego ustalenia.

W tej kwestii sąd w składzie orzekającym podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, wypracowane na gruncie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r., w sprawie o sygn. akt V CSK 261/17 i zaakceptowane także w wyroku NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Orzeczenie Sądu Najwyższego doprowadziło do zmiany dotychczasowego stanowiska w omawianej kwestii, prezentowanego m.in. w orzeczeniach przytoczonych przez skarżącego w skardze, i obecnie nie budzi wątpliwości, że były właściciel jest uprawniony do uzgodnienia wysokości odszkodowania z organem, również przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

W konsekwencji przyjęto też, że w ramach tych uzgodnień możliwe jest również zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania za wywłaszczony grunt, także przed dokonaniem podziału. Przy czym, dla prawnej możliwości takich działań przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji, konieczne jest odpowiednie skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać.

Mając to na uwadze, w ocenie sądu, treść wniosku właściciela z dnia 28 grudnia 1994 r. nie budzi wątpliwości co do przedmiotu czynności, a kontekst jego złożenia pozwala na uznanie, że sytuacja prawna była dostatecznie ukształtowana, ażeby uprawniona osoba mogła skutecznie zrzec się prawa do odszkodowania. Przy czym fakt możliwości zrzeczenia się przedmiotowego roszczenia odszkodowawczego nie przesądza, że w sprawie doszło skutecznie do załatwienia w całości kwestii ustalenia odszkodowania w trybie cywilistycznym, czyniąc postępowanie administracyjne w tym przedmiocie bezprzedmiotowym. Dokonanie takiej oceny czynności cywilnej należy do organów administracyjnych, ale tylko w kontekście, w jakim, jest to konieczne do oceny, czy ta czynności rozporządzająca była dokonana ze skutkiem prawnym dla sfery prawnej strony postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie i w pełnym zakresie jego interesu prawego wynikającego z przepisów administracyjnego prawa materialnego.

Należy podkreślić, że poza zakresem oceny organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych leżą zagadnienia dotyczące ściśle kwestii cywilistycznych, wynikających z prywatnoprawnego charakteru czynności prawnej, takie jak uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, czy też wadliwość czynności prawnej. Kwestie te należą do spraw rozpoznawanych przez sądy powszechne, dlatego też prowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego i rozważań jest zbędne.

W niniejszej sprawie konieczna w postępowaniu administracyjnym ocena oświadczenia złożonego w treści wniosku z dnia 28 grudnia 1994 r. jako zrzeczenia się odszkodowania wymagała ustalenia, czy podmiot składający to oświadczenie był do tego uprawniony. Jak natomiast wynikało z niekwestionowanych okoliczności sprawy, działka nr [..] w dacie składania wniosku oraz w dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, stanowiła własność R. B., a więc osoby, która wniosła o pokonanie podziału oraz złożyła oświadczenie o nieodpłatnym przekazaniu na rzecz Gminy prawa własności działki wydzielonej pod drogę. Nie budzi więc wątpliwości sądu fakt, że skarżący, jako właściciel nieruchomości, mógł zrzec się odszkodowania za działkę nr [..].

Reasumując te rozważania należy stwierdzić zasadność stanowiska orzekających organów, że w niniejszej sprawie doszło do zrzeczenia się odszkodowania za konkretną działkę, a skuteczności tej czynności prawnej nie podważano w taki sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego o odszkodowanie. Na gruncie ustawy przepisów u.g.g.w. możliwe było zaś prowadzenie rokowań w kwestii wypłacenia odszkodowania oraz jego wysokości, a dopuszczalną formą takich ustaleń jest również zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości odszkodowania za przejęte w wyniku podziału działki.

Natomiast żądanie odszkodowania zgłoszone przez stronę może być przedmiotem postępowania administracyjnego tylko w wypadku, gdy kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej. Skoro zaś zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi dopuszczalną formę "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym, to doszło do porozumienia w tej sprawie pomiędzy stroną a uprawnionym organem, co z kolei przesądza o wyłączeniu możliwości załatwienia kwestii odszkodowania w postępowaniu administracyjnym.

Jeżeli zatem, zgodnie z trafnymi ustaleniami organów, do takiego zrzeczenia się odszkodowania doszło w niniejszej sprawie, to nie ma podstaw prawnych do żądania ustalenia odszkodowania w drodze administracyjnej. W związku z tym zainicjowane wnioskiem skarżącego postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i jako takie podlegało umorzeniu.

Jako niezasadne sąd ocenił także zarzuty naruszenia art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodów zawnioskowanych przez skarżącego, co miało skutkować naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności. Wskazać bowiem trzeba, że dowody, których przeprowadzenia domagał się skarżący – przesłuchanie strony oraz dokumenty potwierdzające cofnięcie oświadczenia z dnia 28 grudnia 1994 r., nie miały znaczenia dla sprawy. Ich celem było bowiem wykazanie okoliczności, jakie miały miejsce w czasie składania przez właściciela nieruchomość oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania oraz powiedzenie cofnięcia tego oświadczenia, zaś kwestie te nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wobec dopuszczenia możliwości zrzeczenia się prawa do odszkodowania przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej.

Ponadto już wskazano, że sąd administracyjny, a wcześniej organ administracji publicznej, nie dokonuje oceny skuteczności zawartych czynności cywilnoprawnych, jak również nie bada okoliczności ich zawarcia, gdyż kwestie te pozostają w wyłącznej kognicji sądu powszechnego. Co więcej, brak było podstaw do zastosowania art. 76a § 4 k.p.a., gdyż przeprowadzenie dowodu ze znajdującej się w aktach sprawy poświadczonej za zgodność z oryginałem kopi wniosku z dnia 28 grudnia 1994 r. o podział nieruchomości wraz z oświadczeniem o nieodpłatnym przekazaniu działki na rzecz Gminy, okazało się wystarczające do prawidłowego ustalenia przez organ administracji publicznej ich treści i mocy dowodowej dla rozstrzygnięcia sprawy.

W tych okolicznościach sąd uznał, że zarzuty skargi nie zdołały podważyć legalności zaskarżonej decyzji. Nie znajdują uzasadnienia zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, co wynika z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu wyroku, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, to zaś umożliwiło organom ustalić nie budzący wątpliwości stan faktyczny. Te działania doprowadziły do prawidłowych wniosków, opartych na aktualnych poglądach orzecznictwa, które zweryfikowały dotychczasowe stanowisko, prezentowane także przez skarżącego, w kwestii możliwości zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej, że w sprawie doszło do porozumienia w sprawie odszkodowania mającego postać zrzeczenia się roszczenia. To zaś wykluczało możliwość ustalenia odszkodowania za wywłaszczony grunt w trybie administracyjnym, jak domagał się tego skarżący. W tym stanie rzeczy organy administracji zobowiązane były do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co też prawidłowo uczyniły.

Z tych powodów, nie dopatrując się naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, do czego uprawniony był dyspozycją art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wniosek w tej sprawie złożyły wszystkie strony.