Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 8 października 2004r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 1a pkt 12b, art. 64a pkt 1, art. 119 i 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz.U. z 2002r. Nr 110, poz. 968), § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 lipca 1990r. w sprawie opłat za czynności egzekucyjne oraz sposobu przeprowadzania publicznej licytacji i trybu postępowania przy przechowywaniu i egzekucyjnej sprzedaży niektórych rodzajów ruchomości (Dz.U. Nr 47, poz. 281 ze zm.) nałożył na M. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 72.528,00 zł.
W uzasadnieniu wskazano, iż z powodu uchylania się przez zobowiązanego od dobrowolnego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 9 października 2000r. polegającego na rozebraniu obiektu o konstrukcji stalowej zlokalizowanego na posesji przy ul. J. 1 w G.-J. doręczono M. S. w dniu 9 września 2003r. upomnienie. Następnie zastosowano środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia.
We wniesionym zażaleniu M. S. wskazał na naruszenie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez nałożenie grzywny w celu przymuszenia w wysokości wynikającej z tego przepisu, podczas gdy zgodnie z tym przepisem wysokość grzywny ustala się w sposób w tym przepisie przewidziany wyłącznie w przypadku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, a obowiązek wynikający z decyzji z dnia 9 października 2000r. nie jest obowiązkiem przymusowej rozbiórki budynku lecz jest to obowiązek przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego. Zarzucił także naruszenie art. 7 Kpa przy zastosowaniu art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, naruszenie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 6, 8 i 11 Kpa przez określenie grzywny bez wyczerpującego wskazania `podstawy jej wyliczenia, naruszenie art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez zaniechanie zastosowania środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego, a przede wszystkim przez zaniechanie wyjaśnienia dlaczego nie można w sprawie zastosować wykonania zastępczego. Żalący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania.
Postanowieniem z dnia 19 listopada 2004r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kpa uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że uchylenie zaskarżonego postanowienie następuje z przyczyn formalnych, gdyż wysokość nałożonej grzywny naliczona została na podstawie Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 12 maja 2004r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2004r., który w dniu wydania postanowienia już nie obowiązywał. Ponowne wyliczenie grzywny powinno nastąpić na podstawie Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 10.08.2004r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2004r., która wynosi 2562 zł. Zgodnie z art.139 Kodeksu postępowania administracyjnego (w związku z art.144 kpa) organ odwoławczy nie może wydać decyzji (postanowienia) na niekorzyść strony odwołującej się. Powyższe nie daje możliwości do skorzystania z dyspozycji art.138 § 1 pkt 2 Kpa, tzn. uchylenia postanowienia i orzeczenia o wyższej wysokości grzywny.
Dlatego organ II instancji obligowany jest w oparciu o art.138 § 2 Kpa, do uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zwrócił przy tym uwagę, że przed powtórnym wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny, organ I instancji powinien sprawdzić wykonanie obowiązku. Ponadto zgodnie z art.124 Kpa postanowienie powinno zawierać zarówno uzasadnienie prawne jak i faktyczne. Jako uzasadnienie prawne należy rozumieć wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa, a jako uzasadnienie faktyczne, w tym przypadku sposób naliczenia grzywny w odniesieniu do obiektu objętego nakazem rozbiórki.
Odnosząc się do treści zażalenia, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, definicja budynku wskazana w przepisach prawa budowlanego nie obowiązuje w postępowaniu egzekucyjnym. Obiekt budowlany kubaturowy w postępowaniu egzekucyjnym jest budynkiem.
Stosownie do art. 6 i art.7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, organ egzekucyjny ma obowiązek podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych stosując skuteczne środki przewidziane w ustawie. W odniesieniu do egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym wynikającego z przepisów ustawy Prawo budowlane jako środki egzekucyjne w celu przymuszenia można stosować grzywnę i wykonanie zastępcze, przy czym zasadą jest, że grzywna w celu przymuszenia stanowi środek egzekucyjny mniej uciążliwy. Natomiast wykonanie zastępcze jest stosowane w przypadku gdy grzywna w celu przymuszenia nie odniesie pożądanego skutku, tj. wykonania nałożonego obowiązku.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. S. zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 138 §2 KPA - przez wydanie decyzji kasacyjnej, mimo iż rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części oraz art. 15 KPA - przez niedopuszczalną w świetle przepisów KPA ingerencję w treść rozstrzygnięcia organu I instancji przez wskazanie w swoim postanowieniu rzeczywistych wskazań co do sposobu załatwienia sprawy przez organ I instancji, zamiast poprzestania na wprowadzeniu jedynie wskazówek co do dalszego postępowania dowodowego i naruszenie w ten sposób zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zarzucił także naruszenie przepisu art. 139 KPA przez uchylenie postanowienia organu I instancji nakładającego na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 72.528,00 zł i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia - mimo, iż organ odwoławczy miał pełną świadomość, iż orzeczona w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy grzywna zostanie orzeczona w wysokości wyższej niż pierwotnie orzeczonej przez organ I instancji, co rzeczywiście nastąpiło, które to działanie organu II instancji zakwalifikować należy jako działanie mające na celu obejście przepisów prawa, a w szczególności przepisu art. 139 KPA.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoją argumentację i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269).
Wojewódzki Sąd Administracyjny badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej ocenia jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń z mocy art. 144 Kpa.
W niniejszej sprawie organ I instancji nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia na podstawie art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W zaskarżonym postanowieniu uzasadniając uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia wskazano jedynie na przyczyny formalne, a mianowicie konieczność ponownego wyliczenia grzywny w wyższej wysokości niż orzeczona przez organ I instancji. Przy czym organ odwoławczy uznał za zasadne zastosowanie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Przede wszystkim wskazać należy, że przepis art. 121 § 5 tej ustawy dotyczy tylko sytuacji, kiedy egzekucja ma na celu spełnienie przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, ma więc charakter lex specialis. Pod względem przedmiotowym przepis § 5 tego artykułu ma wąskie działanie, gdyż może on mieć zastosowanie tylko w razie "przymusowej rozbiórki budynku lub jego części"; przy obliczaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia bierze się pod uwagę wielkość "powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętego nakazem przymusowej rozbiórki".
Mając na uwadze treść cytowanych przepisów organ nakładający na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia powinien zatem przede wszystkim rozważyć, czy nakaz rozbiórki dotyczy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.).
Do obiektów budowlanych lub ich części, których rozbiórkę nakazano, a które nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można stosować przepisu art. 121 § 5 omawianej ustawy. Przepis ten ustanawia sposób obliczania wysokości grzywny; wysokość ta nie jest przez ustawodawcę ograniczona górnymi granicami, jak to przewidziano w innych przypadkach (§ 2 i 3), nie można więc tu dopuścić do stosowania wykładni rozszerzającej, gdyż mogłoby to doprowadzić do sytuacji, że wysokość grzywny byłaby wyższa niż wartość obiektu budowlanego, którego rozbiórkę nakazano. Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, należy stosować przepisy art. 121 § 2, 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2002 roku, sygn. IV SA 122/01, ONSA 2004/2/50).
Z treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 9 października 2000 roku oraz decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 4 grudnia 2000 roku wynika, że organy nakazały M. S. rozbiórkę obiektu o konstrukcji stalowej, nie będącego budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Tym samym nie ma do niego zastosowania przepis art. 125 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Z powodu niewłaściwej interpretacji przepisu art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji doszło do uchylenia postanowienia organu I instancji z uchybieniem postanowieniom art. 138 § 2 Kpa. Organ odwoławczy powinien był natomiast zastosować właściwe przepisy i określić grzywnę w prawidłowej wysokości.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie.
W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego.
Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.
Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ egzekucyjny winien mieć na uwadze treść art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 roku, nr 110, poz. 968 ze zm.), jak również to, iż organ, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i zasadę niezbędności (art. 7 § 3). Z ww. zasad wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.
Tym samym organ - nakładając grzywnę - powinien rozważyć jej wysokość pod kątem efektywności prowadzonej egzekucji. Organ winien mieć także na uwadze, iż uzasadnienie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia musi być szczególnie przekonujące, dokładne i wnikliwe aby nie można było zarzucić organowi dowolności i swobody w jego podejmowaniu.