Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 2 sierpnia 2022 r. B. L. (dalej: "Wnioskodawczyni", "Strona", "Skarżąca") wystąpiła do Wójta Gminy Zblewo (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką R. M. Decyzją z 3 października 2022 r. Wójt odmówił Stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że w sprawie nie została spełniona przesłanka warunkująca jego przyznanie wskazana w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.) - dalej: "u.ś.r.", gdyż niepełnosprawność R. M., zgodnie z wydanym względem niej orzeczeniem, powstała w wieku, który nie mieści się w przedziale wiekowym zakreślonym we wskazanym przepisie. Ponadto Wnioskodawczyni ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna (przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r.).
W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 3 marca 2023 r. uchyliło ją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji w kwestii zaistnienia w sprawie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie Kolegium nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana przez Trybunał Konstytucyjny (dalej: "TK") za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13). Odwołując się do judykatury organ odwoławczy podniósł, że ww. wyrok przesądza o tym, iż organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez TK ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Kolegium podniosło, że w sprawie nie ma również zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., gdyż Wójt nie uwzględnił dyspozycji art. 27 ust. 4 i 5 tej ustawy oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna, strona powinna mieć możliwość dokonania wyboru jednego z tych świadczeń.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązał organ pierwszej instancji do ustalenia, czy w sprawie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją bądź niepodejmowaniem przez Wnioskodawczynię zatrudnienia a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawną matką (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt decyzją z 17 maja 2023 r., na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., odmówił Stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oceniając, że w sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez Wnioskodawczynię zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Kolegium decyzją z 23 października 2023 r. utrzymało ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że poprzednio rozpatrując sprawę stwierdził, iż podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia powinien być brak związku przyczynowego pomiędzy zaprzestaniem wykonywania pracy lub niepodejmowaniem jej czy też innej formy zatrudnienia przez Stronę z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką. W ocenie Kolegium po uzupełnieniu materiału dowodowego w sprawie należy podtrzymać to stanowisko.
Organ odwoławczy wskazał, że z przedstawionej przez Stronę dokumentacji medycznej wynika, iż stan zdrowia R. M. jest unormowany, choć w trakcie wizyty lekarskiej w dniu 12 kwietnia 2023 r. podała ona, że wystąpiły u niej okresowo bóle bioder i kolan, zaburzenia chodu. Lekarz stwierdził też, że była ona leczona na półpasiec. Natomiast w trakcie wizyty kardiologicznej w dniu 7 marca 2023 r. lekarz stwierdził, że matka Wnioskodawczyni nie wymaga kontroli onkologicznej, jej samopoczucie jest stabilne, bez duszności i omdleń, nie zgłaszała żadnych dolegliwości. Lekarz stwierdził stan ogólny dobry z poprawą i zalecił umiarkowany ruch fizyczny - marszowym krokiem 30-40 minut dziennie. W grudniu 2022 r. lekarz diabetolog zalecił R. M. kontrolę poziomu glukozy na czczo i 2 godziny po wybranym posiłki (codziennie innym) przepisując zamiast tabletek insulinę, podawaną raz dziennie bezpośrednio przed obiadem. Leczenie w ten sposób potwierdził w trakcie kolejnej wizyty lekarskiej w lutym 2023 r., zmieniając jedynie rodzaj insuliny.
Mając powyższe na uwadze Kolegium nie dało wiary temu, aby Strona musiała kilka razy dziennie podawać matce insulinę, skoro zalecono podawanie jej tylko bezpośrednio przed obiadem, nie wskazując o której godzinie. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że R. M. choruje na cukrzycę insulinoniezależną i ma ona prawdopodobnie podtrzymywać jedynie stan glukozy w organizmie. Opieka nad matką dotyczy w związku z tym rannego przygotowania leków i podania przed śniadaniem leku na tarczycę (o czym w wykazie czynności w ostatnim wywiadzie środowiskowym prawdopodobnie Strona zapomniała), porannej pomocy przy toalecie (choć R. M.) myje się sama oraz zmiany jej pampersa. Kolegium podkreśliło, że z danych w aktach sprawy wynika, iż matka Wnioskodawczyni sama korzysta z toalety i nie wymagała zakładania pampersa nawet na noc. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że jako czynności opiekuńcze Strona podała mierzenie ciśnienia i ważenie matki, zaś kolejne badania poziomu cukru, podanie insuliny i podanie obiadu jest o godz.
13. Tymczasem poprzednio Wnioskodawczyni cały czas podawała, że obiad przygotowuje przed południem i podaje go o godz. 15., a nie około 13. Dalsze czynności, tj. mierzenie poziomu cukru i podanie insuliny, Strona deklaruje w godzinach popołudniowych, choć matka tego nie wymaga.
W ocenie Kolegium do czynności opiekuńczych nie można zaliczyć np. porannego rozpalania pieca, przynoszenia opału, przygotowywania i podawania posiłków, sprzątania mieszkania, robienia zakupów, prania, prasowania, załatwiania spraw urzędowych, umawiania wizyt lekarskich i wożenia na nie matki. Nie można również zaliczyć do takich czynności codziennych spacerów. Te wszystkie czynności zaliczane są bowiem do zwykłych czynności dnia codziennego i są one wykonywanie niezależnie od tego, czy w rodzinie znajduje się osoba chora, wymagająca opieki. Takie czynności wykonują normalnie domownicy zamieszkujący z osoba niepełnosprawną, chorą, którzy na co dzień wykonują swoje obowiązki zawodowe. Zdaniem organu odwoławczego pomoc przy toalecie porannej czy wieczornej, zmianę pościeli także należy tak traktować. Podobnie umawianie wizyt lekarskich, czy zawożenie na takie wizyty i towarzyszenie w ich trakcie. Osoby pracujące wykonują bowiem takie czynności przed wyjściem do pracy czy po powrocie z niej, a wyjazdy czy wyjścia do lekarza odpowiednio planują.
W związku z powyższym Kolegium uznało, że Strona w sposób nierzetelny podała zakres czynności opiekuńczych dotyczących jej matki - insulinę ma bowiem podawać tylko raz dziennie przed obiadem, kontrola cukru ma się odbywać tylko rano i raz dziennie po wybranym posiłku, a nie kilka razy dziennie.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z przedstawionej przez Wnioskodawczynię dokumentacji medycznej nie wynika, aby jej matka nie mogła sama dokonać sobie pomiaru cukru i zmierzenia ciśnienia, nie są to czynności bardzo skomplikowane. Zdaniem Kolegium matka Strony mogłaby mieć problem jedynie z ustaleniem dawki insuliny, gdyby taka wymagała ustalenia. Z dokumentacji (wizyty u lekarza diabetologa) wynika zaś, że ta dawka wynosi 16 jednostek dziennie i nie musi być ustalana każdorazowo. Z tego względu matka Wnioskodawczyni z podaniem jej z pewnością dałaby sobie radę (insulina podawana penem - wtryskiwaczem jednorazowym). Oprócz tego Strona przygotowuje matce leki, które zażywa ona dwa razy dziennie - rano i wieczorem.
Organ odwoławczy zauważył, że Wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z dwoma synami i siostrą R.M.; korzystają oni na równi ze Stroną z ogrzanego mieszkania, zrobionych zakupów, przygotowanych i podanych posiłków, sprzątniętego mieszkania, prania itd. Tym samym, przy dobrej organizacji dnia Wnioskodawczyni, gdyby chciała, mogłaby podjąć zatrudnienie, np. w niepełnym wymiarze czasu pracy. Mogłaby w związku z tym przed wyjściem z pracy wykonać czynności, które rano normalnie wykonuje, a po powrocie z pracy wykonać pozostałe czynności wykonywane codziennie, w tym podać matce obiad, który przygotowałaby wcześniej np. na dwa, trzy dni. Kolegium zwróciło uwagę, że wizyty lekarskie nie są planowane codziennie, ale co kilka miesięcy i można je zaplanować w terminie dogodnym dla Strony i jej matki. Powtórzono, że R. M. porusza się po domu samodzielnie i nie wymaga w tym zakresie pomocy córki. Zdaniem organu odwoławczego jej stan zdrowia nie wyklucza wcześniejszego przygotowania przez Stronę drugiego śniadania, które jej matka sama spożyje.
W ocenie Kolegium Wnioskodawczyni nie chce podjąć zatrudnienia, bo wiązałoby się to z nowymi obowiązkami i wykluczyło możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zdaniem organu odwoławczego o możliwości podjęcia przez Stronę zatrudnienia świadczy zakres czynności opiekuńczych dotyczących jej matki. Jest on niewielki i praktycznie sprowadza się do ubierania, rozbierania, podania posiłków, które z pewnością Wnioskodawczyni przygotowuje i podaje innym członkom rodziny, ważenia, przygotowania leków, pomocy w kąpieli i myciu głowy, czesaniu oraz mierzeniu ciśnienia dwa razy dziennie, mierzenia poziomu cukru dwa razy dziennie i podaniu insuliny raz dziennie. Pozostałe czynności Strona wykonywałaby nawet wtedy, gdyby jej matka nie była osobą niepełnosprawną, nie można bowiem osoby 75-letniej obciążać czynnościami prowadzenia gospodarstwa domowego dla pięciu osób.
Podsumowując Kolegium podniosło, że rozmiar deklarowanej opieki sprawowanej przez Wnioskodawczynię nad matką nie jest taki, aby - gdyby Strona chciała podjąć zatrudnienie - nie mogła tego uczynić.
W skardze na decyzję organu odwoławczego B. L., reprezentowana przez pełnomocnik będącą radcą prawnym, zarzuciła jej mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. zaniechanie wykładni systemowej oraz celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organy, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem przez Stronę zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowy istnieje.
Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775) - dalej: "k.p.a.", poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki Skarżącej nad matką, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony.
Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zobowiązanie organów do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie, zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi zaznaczono, że zasadniczym zarzutem jest naruszenie przez organy art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię tego przepisu. Zdaniem strony skarżącej niekwestionowany przez organy w toku postępowania stan zdrowia R. M. przesądza o konieczności stałej, całodobowej opieki nad nią. Matka Skarżącej cierpi bowiem na szereg schorzeń o silnym natężeniu, tj. niedoczynność tarczycy, niewydolność nerek, kardiomiopatię rozstrzeniową, chorobę zwyrodnieniową stawów biodrowych, nerwoból po przebytym półpaścu, cierpi na zaburzenia chodu, niewydolność serca (85%), cukrzycę, jest po przebytej chorobie nowotworowej, w 2010 r. przeszła operację jelit.
Następnie R. M. przeszła kolejną operację, po której odczuwa mrowienie stóp, występuje nietrzymanie moczu i stolca, jest pod stałą opieką lekarzy specjalistów. W ocenie strony skarżącej zakres świadczonej i ustalonej w toku postępowania opieki sprawowanej przez Stronę nad niepełnosprawną matką uniemożliwia jakąkolwiek aktywność zawodową Skarżącej. Chora jest całkowicie zależna od córki, pomimo incydentalnych czynności wykonywanych przez chorą samodzielnie, które w ocenie organów świadczą - wbrew już samym zasadom doświadczenia życiowego - o samodzielności R. M. w stopniu umożliwiającym pozostawienie chorej samej.
Tym samym brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką organ wywiódł w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy.
Odwołując się do judykatury podniesiono, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie już spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy, co w niniejszej sprawie ma znacznie szerszy wymiar. Innymi słowy, znaczny stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę. Wskazano również, że o istnieniu związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza w istocie to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki, jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń.
Natomiast organy przyznające świadczenie pielęgnacyjne nie są władne do tworzenia dodatkowych warunków do przyznania tego świadczenia. Tworzenie więc dodatkowych warunków, których nie przewiduje ustawa, należy uznać za bezpodstawne. Oczywiste jest, że na osobach sprawujących opiekę mogą spoczywać także inne obowiązki rodzinne, które można wykonywać m.in. z uwagi na doraźną pomoc innych osób. Opieka, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie musi być nieprzerwana i całodobowa.
Podkreślono, że pod pojęciem "sprawowania opieki" nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej. Pielęgnacja w sensie medycznym i higienicznym nie wyczerpuje bynajmniej treści tego pojęcia. Także wyręczenie małżonka od jego normalnych, codziennych obowiązków rodzinnych i życiowych, którym nie może sprostać z uwagi na swą niepełnosprawność, stanowi przejaw opieki nad nim. Zaakcentowano, że ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą tą jest bowiem udzielenie wsparcia osobom, które poświęcając się w pełnym wymiarze opiece nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie mogą pracować zarobkowo, aby zaspokoić potrzeby życiowe swoje i swojej rodziny.
Podsumowując podniesiono, że zaskarżona decyzja dotknięta jest szeregiem wad mających bezpośredni wpływ na wynik sprawy. W ocenie strony skarżącej przedstawiona i udowodniona przez Skarżącą sytuacja wyczerpuje wszelkie przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że zastosowanie przez organy wyłącznie wykładni gramatycznej doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis ustawy o świadczeniach rodzinnych. W sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego prowadzi do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięgnięcie do innych sposobów wykładni. Organ winny był zatem podjąć próbę zinterpretowania przepisu ustawy odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi, celowościowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa.
Zdaniem strony skarżącej prawidłowe odczytanie treści art. 17 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że Skarżąca opiekująca się niepełnosprawną w stopniu znacznym matką jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 23 października 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Zblewo z 17 maja 2023 r. odmawiającą B. L. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką R. M. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), która w art. 17 szczegółowo określa przesłanki, od których spełnienia uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce lub ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z kolei art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wtedy, gdy osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowym zatem wymogiem uzyskania omawianego świadczenia jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy.
Należy również wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 17 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Aby można było mówić o spełnieniu przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (zob. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19). W każdym postępowaniu właściwy organ musi zatem dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować (zob. wyrok NSA z 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2820/13).
W niniejszej sprawie organy odmówiły przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uznając, że w sprawie nie wystąpił związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką (niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).
Oceniając powyższe stanowisko w pierwszej kolejności należy wskazać, że w sprawie bezsporna jest okoliczność posiadania przez R. M. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego 9 września 2009 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Starogardzie Gdańskim. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 100 ze zm.) - dalej: "ustawa o rehabilitacji", z którego to orzeczenia wynika wyraźnie, że właściwy organ stwierdził konieczność zapewnienia matce Skarżącej stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7). W orzeczeniu tym potwierdzono również konieczność zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne, ułatwiające funkcjonowanie (pkt 5) oraz potrzebę korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki (pkt 6).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
Zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne nie są uprawnione w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do kwestionowania wskazanego powyżej orzeczenia. Treść orzeczenia o niepełnosprawności była zatem dla orzekających w sprawie organów wiążąca. Rolą tych organów było natomiast ustalenie, czy osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do jego przyznania i czy faktycznie sprawuje nad niepełnosprawnym opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności.
Zdaniem Sądu analiza całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do odmiennych od przyjętych przez organy wniosków co do niepodejmowania przez Skarżącą zatrudnienia w celu realizacji niezbędnej potrzeby sprawowania opieki nad matką.
Z przeprowadzonego w dniu 18 sierpnia 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika m.in., że B. L. (ur. w 1970 r.) prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z dwoma synami (jeden pracujący, drugi poszukujący pracy) oraz posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności matką R. M. (ur. w 1948 r.). W tym samym budynku mieszka siostra R. M. B. K. (ur. w 1957 r.), która prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, boryka się z własnymi problemami zdrowotnymi i nie jest w stanie zapewnić opieki siostrze. W wywiadzie wskazano, że R. M. choruje przewlekle od 16 lat, jest po przebytej chorobie nowotworowej (przeszła chemioterapię i radioterapię), w kwietniu 2010 r. przeszła operację jelit, ma niewydolność serca (bardzo wysoką, w granicach 85%), niewydolność nerek, choruje na cukrzycę, ma dolegliwości trzustki, ponadto ma chorobę zawodową (niedosłuch, przewlekłe bóle gardła), niedoczynność tarczycy (operacja w 2008 r.), odczuwa mrowienie stóp, występuje nietrzymanie moczu i stolca.
Matka Skarżącej jest pod opieką diabetologa, endokrynologa, kardiologa, nefrologa i onkologa. Z uwagi na schorzenia R. M. ma problemy w poruszaniu się po domu i poza domem (chód jest niepewny, musi uważać jak stawia stopy podczas chodzenia, ciągnie stopy podczas chodzenia, musi mieć możliwość podparcia, odpoczynku), z powodu zawrotów głowy nie może się schylać (co uniemożliwia jej samodzielne ubieranie się), nie może podnieść rąk do góry, nie umyje samodzielnie głowy i nie uczesze włosów, wymaga pomocy przy kąpieli pod prysznicem, nie przygotuje sobie łóżka do spania ani go nie złoży, nie przygotuje sobie posiłków. Przeprowadzający wywiad środowiskowy pracownik socjalny wskazał, że Skarżąca sprawuje opiekę nad matką stale, systematycznie i całodobowo, opisując następnie szczegółowo, jakie czynności Strona wykonuje w ramach opieki nad matką w ciągu dnia i - w razie potrzeby - w nocy. We wnioskach końcowych pracownik socjalny powtórzył, że Strona sprawuje faktyczną opiekę nad matką, która jest opieką stałą, systematyczną i całodobową.
Podkreślono, że Skarżąca zapewnia prawidłową opiekę swojej matce, dzięki czemu R. M. czuje się zaopiekowana, bezpieczna i spokojna. Potwierdzono, że Strona dobrze zna problemy zdrowotne matki i jej potrzeby, zaspokaja je w sposób prawidłowy, jest jedyną osobą, która może sprawować tę opiekę. Pracownik socjalny zaznaczył, że z uwagi na czas, jaki Skarżąca musi poświęcić na sprawowanie opieki, nie jest ona w stanie wrócić do aktywności zawodowej i podjąć pracę, ponieważ nie byłaby w stanie pogodzić pracy zawodowej ze sprawowaniem opieki. Końcowo wskazano, że bez pomocy i wsparcia córki R. M. nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie w domu i w środowisku, brak możliwości opieki ze strony córki mógłby negatywnie odbić się na stanie zdrowia jej matki.
Z kolei z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 3 kwietnia 2023 r. wynika m.in., że obaj synowie Skarżącej pracują, wracają do domu w godzinach wieczornych i mogą pomóc w opiece nad babcią w minimalnym zakresie. Pracownik socjalny wskazał, że opieka sprawowana przez Stronę nad matką jest stała i polega na pomocy w czynnościach życia codziennego, z którymi jej matka nie jest w stanie poradzić sobie samodzielnie. Powtórzono, że R. M. jest pod stałą kontrolą kardiologa, nefrologa i diabetologa, choruje na cukrzycę insulinozależną, wymaga stałego wsparcia ze strony córki. Pracownik socjalny ponownie opisał czynności, jakie Skarżąca wykonuje w ramach opieki nad matką, przedstawił szczegółowy grafik dnia, oceniając następnie, że opieka świadczona przez Stronę jest stała, codzienna i całodobowa, przez co zasadne jest udzielanie świadczenia dalszego wsparcia przez Skarżącą na rzecz matki, która wymaga stałej opieki.
Pracownik socjalny zaznaczył, że wizytę w miejscu zamieszkania złożył niezapowiedzianie, R. M. leżała na łóżku, miała badany przez córkę poziom cukru we krwi (z uwagi na duże skoki tego poziomu). We wnioskach końcowych pracownik socjalny ponownie ocenił, że opieka świadczona przez Skarżącą jest stała, codzienna i całodobowa, Strona świadczy usługi względem matki od wczesnych godzin rannych do wieczornych. W ocenie pracownika socjalnego zasadne jest dalsze udzielanie przez Skarżącą wsparcia na rzecz matki; z uwagi na konieczność zapewnienia matce opieki Strona nie jest w stanie podjąć żadnej pracy zarobkowej.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności jako błędne należy ocenić stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką a niemożnością podjęcia zatrudnienia przez Skarżącą. Wbrew twierdzeniom Kolegium na podstawie zebranych w sprawie dowodów nie sposób przyjąć, aby stan zdrowia R. M. był na tyle dobry, a wykonywane przy niej przez opiekuna czynności na tyle zwykłe, aby mogła ona przez większość czasu funkcjonować bez opieki drugiej osoby w wymiarze, który pozwalałby opiekunowi, choć w części, na równoległe podjęcie pracy.
Biorąc pod uwagę treść przeprowadzonych w sprawie wywiadów środowiskowych, przedłożoną przez Stronę dokumentację medyczną potwierdzającą stan zdrowia matki oraz treść orzeczenia o ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności nie można przyjąć, że zakres sprawowanej nad matką opieki pozwala Skarżącej na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze. Należy zauważyć, że Strona mieszka w niewielkiej miejscowości, w której - w odróżnieniu od dużych metropolii - znalezienie pracy dorywczej, na kilka godzin dziennie jest trudne.
Odnosząc się do kwestii związku czasowego w zakresie "powiązania" momentu rezygnacji przez Stronę z zatrudnienia z podjęciem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką należy zauważyć, że ostatnie zatrudnienie Skarżącej ustało w 2008 r., a więc dwa lata po dacie, od której według orzeczenia powstała niepełnosprawność R. M. i datuje się ustalony stopień niepełnosprawności (od maja 2006 r.). Należy jednak wskazać, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym wnioskodawca wystąpił o przyznanie świadczenia (w niniejszej sprawie B. L. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia 2 sierpnia 2022 r.).
Należy również zaznaczyć, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia (czy też jego niepodejmowania) z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi on o to świadczenie.
W judykaturze akcentuje się, że nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (zob. wyrok WSA w Łodzi z 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 218/20).
Zdaniem Sądu lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy w swoich rozważaniach pominął większość okoliczności ustalonych przez pracowników socjalnych podczas wywiadów środowiskowych. Na s. 4 uzasadnienia decyzji z 23 października 2023 r. Kolegium wskazało, że R. M. choruje na cukrzycę insulinoniezależną i ma ona "prawdopodobnie podtrzymywać stan glukozy w organizmie". Tymczasem w wywiadzie środowiskowym z 3 kwietnia 2023 r. wskazano, że matka Skarżącej choruje na cukrzycę insulinozależną. Natomiast w przedłożonej przez Stronę dokumentacji medycznej raz wskazuje się na cukrzycę insulinozależna (k. 99), innym razem na cukrzycę insulinoniezależną (k. 57). Organ odwoławczy w żaden sposób nie zweryfikował tej rozbieżności, dopuszczając się tym samym naruszenia wynikających z k.p.a. zasad: prawdy obiektywnej (art. 7), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1), przekonywania (art.
- 11) oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1).
Poza odnotowaniem (na s. 2 zaskarżonej decyzji), że w dniu 19 kwietnia 2010 r. Stronie przyznano świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na niepełnosprawność matki, Kolegium nie rozważyło, jak ta okoliczność - choćby w kontekście postępującego wieku R. M. i chorób, z którymi się zmaga - rzutuje na ocenę możliwości podjęcia przez Skarżącą zatrudnienia obecnie. Tymczasem z doświadczenia życiowego wynika, że wraz z upływem lat osoby starsze i schorowane wymagają coraz większego zaangażowania ich opiekunów. Poza sferą rozważań organu odwoławczego pozostała również okoliczność pobierania przez Stronę zasiłku dla opiekuna na podstawie decyzji z 19 listopada 2018 r.
Zdaniem Sądu przeszkodą w przyznaniu Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł być też fakt zamieszkiwania w tym samym budynku siostry R.M., która potencjalnie mogłaby pomagać w sprawowaniu opieki. Wskazać bowiem należy, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa, kto powinien sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby.
W takiej sytuacji rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W niniejszej sprawie nie było zatem podstaw do badania alternatywnych sposobów zapewnienia R. M. niezbędnej opieki przez pozostałe osoby zobowiązane względem niej do alimentacji w sytuacji, gdy to Skarżąca pozostaje w pełnej dyspozycji niepełnosprawnej matki, udzielając jej wszechstronnej pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia. Wielość osób, które potencjalnie mogłyby sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną, nie daje podstawy do podważania faktu sprawowania opieki przez osobę, która w sposób niejako zinstytucjonalizowany się jej podjęła, rezygnując bądź nie podejmując z tego powodu aktywności zawodowej i ubiegając się o świadczenie z tego tytułu (zob. wyroki NSA: z 23 listopada 2021 r. sygn. akt OSK 786/21 i z 28 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1867/21).
Należy również wskazać, że dla przyjęcia, że opieka wyklucza możliwość zatrudnienia nie jest konieczne wykonywanie w jej ramach innych czynności niż te związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej. Prawdą jest, że przygotowywanie posiłków, sprzątanie domu, czy zakupy są czynnościami dnia codziennego. Pomoc przy czynnościach higienicznych, spożywaniu posiłków, zażywaniu leków można zaś traktować jako czynność dnia codziennego, ale dotyczącą codzienności opiekunów osób niepełnosprawnych, które to czynności w połączeniu z czynnościami dotyczącymi zajmowania się domem mogą wypełniać cały dzień. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca opiekuje się matką w zasadzie przez większość dnia, czasami musi czuwać również w nocy. Zdaniem Sądu już z uwagi na liczne schorzenia, na które cierpi R. M., nie można uznać, aby opieka ta mogła być tak radykalnie skrócona, aby Strona mogła wygospodarować dodatkowe godziny na świadczenie pracy zawodowej (choćby w niepełnym wymiarze) bez uszczerbku dla zapewnienia osobie niepełnosprawnej należytej opieki.
Podsumowując Sąd stwierdza, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bezspornie, iż opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności sprawuje córka niepełnosprawnej w stopniu znacznym R. M., czyli Skarżąca. Zgromadzony materiał dowodowy w sposób właściwy opisuje, na czym polega opieka Strony nad matką, która jest znacznie ograniczona w samodzielnej egzystencji. Wszystkie wskazane wyżej czynności są konieczne, aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do wieku i orzeczonej niepełnosprawności.
W związku z tym przyjęcie w sprawie stanowiska, zgodnie z którym Strona, która sprawuje opiekę zgodnie z wymogami i w rozmiarze określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności, czyli opiekę o charakterze stałym i długoterminowym, może ponadto podjąć zatrudnienie lub pracę na innej podstawie, pozostaje w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.
Należy wskazać, że opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę (zob. wyrok NSA z 7 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 3946/18), sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki i wskazań zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Przepis ten wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności sprawowana była zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z tego orzeczenia, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała. Warunku "stałej" opieki nie można przy tym rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez całą dobę, lecz ma to być stała w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 359/22). W ocenie Sądu zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez Skarżącą jest zgodny z wymogami i w rozmiarze określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności.
Podsumowując należy stwierdzić, że Skarżąca spełnia wszystkie przesłanki pozytywne z art. 17 ust. 1 u.ś.r., albowiem jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r., poz. 2809) ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki i która nie podejmuje zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie nie wystąpiła również żadna z przesłanek negatywnych wymienionych w art. 17 ust. 5 u.ś.r., która pozbawiałaby Skarżącą wnioskowanego świadczenia.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą interpretacji przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając od Kolegium na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca w skardze (k. 3 akt sądowych), a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.[pic]