Wyrok NSA oz. w Gdańskuz 20 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2061/98

Uzasadnienie

Kierownik Urzędu Rejonowego w B. decyzją z dnia 20 marca 1998 r. na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. nr 30 poz. 163/, par. 30 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 158 poz. 813/, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów /Dz.U. nr 19 poz. 97 ze zm./ oraz art. 104 Kpa na wniosek Piotra R., orzekł o wprowadzeniu zmian w rejestrze ewidencji gruntów obrębu miasta S.-K. polegających na:

1. 1. w pozycji rejestrowej 40 wykreślić działkę nr 327 o pow. 2,0262 ha a w jej miejsce wpisać powstałe z podziału:
2. - działkę nr 327/1 o pow. 1,9651 ha,
3. - działkę nr 327/2 o pow. 0,0303 ha, natomiast dla działki nr 327/3 o pow. 0,0308 ha, utworzyć nową pozycję rejestrową i jako właściciela wpisać Gminę S.-K.,
4. 2. z pozycji rejestru 483 wykreślić działkę nr 315 a, a w jej miejsce wpisać powstałe z podziału działki:
5. - nr 315a/2 o pow. 0,5554 ha,
6. - nr 315a/3 o pow. 0,1877 ha, natomiast działkę nr 315a/1 o pow. 0,0965 ha przenieść do pozycji rejestrowej 40,
7. 3. z pozycji rejestru 794 wykreślić działkę nr 308 o pow. 3.1643 ha i w to miejsce wpisać powstałą z podziału działkę nr 308/2 0 pow. 1,1456 ha. Z kolei działkę nr 308/1 o pow. 0,0187 ha dopisać do pozycji rejestrowej 40,
8. 4. z pozycji rejestru 919 wykreślić działkę nr 75 i w to miejsce wpisać działki:
9. - nr 75/2 o pow. 0,3375 ha,
10. - nr 75/3 o pow. 0,3912 ha.

Jednocześnie powstałą z podziału działkę nr 75/1 o pow. 0,0416 ha dopisać do pozycji rejestrowej 40,

1. 5. z pozycji rejestru 642 wykreślić działkę o powierzchni 0,0762 ha i przenieść ją w całości do pozycji rejestru 40.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z wnioskiem do Urzędu Rejonowego w B. wystąpił Piotr R. prosząc o doprowadzenie do zgodności wpisu w księdze wieczystej z rejestrem ewidencji gruntów.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że Piotr R. wpisany jest jako właściciel w księdze wieczystej Kw nr 14239. W księdze tej nie są wpisane numery ewidencyjne działek, natomiast powierzchnia wynosi 2,7350 ha.

W ewidencji gruntów nieruchomość ta zapisana jest pod pozycją rejestru 40 i w skład jej wchodzą działki:

nr 327 o pow. 2,0262 ha, nr 482 o pow. 0,0600 ha, nr 647 o pow. 0,4409 ha, o łącznej powierzchni 2,5271 ha.

W celu uzgodnienia zapisów w księdze wieczystej i ewidencji gruntów dokonano badania matrykuły na podstawie której ustalono numery parcel, które odpowiadają powierzchni zapisanej w księdze wieczystej.

W ewidencji gruntów zapisana jest działka nr 327 o pow. 2,0262 ha. Odpowiada ona parcelom:

1. - 616 o pow. 0,3930 ha,
2. - 617 o pow. 1.0900 ha,
3. - 618 o pow. 0,0610 ha,
4. - 619 o pow. 0,1560 ha,
5. - 1993/620 o pow. 0,1822 ha,
6. - 1994/621 o pow. 0,1033 ha,
7. - 1992/615 o pow. 0,0303 ha,
8. - 2029/604 o pow. 0,0308 ha.

Z badania matrykuły wynika, iż parcela 2029/604 nie stanowiła własności Piotra R., ale zapisana jest w księdze wieczystej, w której jako właściciel wpisana jest Gmina S.-K.

W związku z tym dokonano podziału działki nr 327 na działki:

1. - nr 327/1 odpowiadającej parcelom 616, 617, 618, 619, 1993/620, 1994/621,
2. - nr 327/2 odpowiadającej parceli 1992/615,
3. - nr 327/3 odpowiadającej parceli 2029/604.

Działki nr 327/1 i 327/2 pozostawiono pod pozycją rejestru 40, natomiast działkę nr 327/3 przeniesiono do nowoutworzonej pozycji rejestru, w której jako właściciela wpisano Gminę S.-K.

Działka nr 315a zapisana w jednostce rejestrowej nr 483 w części stanowi dalsze parcele o numerach: 1988/615, 1989/620 i 1990/621.

W związku z tym dokonano podziału działki nr 315a, w wyniku którego powstały działki o numerach:

1. - 315a/2 o pow. 0,5554 ha,
2. - 315a/3 o pow. 0,1877 ha, które pozostają pod tą pozycją rejestru. Natomiast z parcel:
3. - 1988/615 o pow. 0,0400 ha.
4. - 1989/620 o pow. 0,0068 ha.
5. - 1990/621 o pow. 0,0497 ha, utworzono działkę nr 315a/1 o pow. 0,0965 ha.

Działkę tą przeniesiono do pozycji rejestru nr 40.

Działka nr 308 zapisana w ewidencji gruntów pod pozycją rejestru 794 jako własność G. Wojciecha i żony Anny, w części stanowi parcelę nr 1991/615 o pow. 0,0187 ha.

Parcela ta jak wynika z badania matrykuły zapisana jest w księdze wieczystej Kw nr 14289 stanowiącej własność Piotra R. W tej sytuacji dokonano podziału działki nr 308, w wyniku którego powstała działka nr 308/2 o pow. 0,1456 ha, która stanowi własność Wojciecha G. i żony Anny oraz działka nr 308/1 o pow. 0,0187 ha, odpowiadająca parceli 1991/615.

Działka ta przeniesiona została do pozycji rejestru nr 40.

Działka nr 75 zapisana pod pozycją rejestru nr 919 jako własność Skarbu Państwa stanowi rów, który w części wydzielony został z dawnej parceli 225. Po obliczeniu, w części przebiegającej przez byłą parcelę, wydzielona została działka nr 75/1 o pow. 0,0416 ha. Działkę tą włączono do pozycji rejestru nr 40.

Działka oznaczona nr 638 zapisana w ewidencji gruntów jako własność Józefa K., powstała z parceli 825, która jest zapisana w Kw nr 14289 i stanowi własność Piotra R. Odwołanie od tej decyzji wniósł Józef K. zarzucając, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt 5 pozbawia go własności działki o pow. 762 m2, która figuruje w jego jednostce rejestracyjnej i stanowi jego własność od 1968 r.

Odwołujący się wywodził, że aktem notarialnym z dnia 30 maja 1968 r. nabył od Ludwika B. nieruchomość zapisaną w KW 1565 o pow. 1280 m2. Nieruchomość ta składała się z dwóch parceli geodezyjnych nr 1062/804 o pow. 590 m2 oraz nr 826 o pow. 690 m2, łącznie obie działki wpisane do KW 1565 miały i mają powierzchnię 1280 m2.

Nie ma zatem żadnych podstaw prawnych do pozbawienia go własności w postępowaniu związanym z ewidencją gruntów.

Odwołanie wniósł również Wojciech G. zarzucając, że postępowanie przeprowadzono z naruszeniem podstawowych zasad ogólnych Kpa. tj. art. 6-12 oraz art. 28 i art. 61 par. 4 Kpa.

Rozstrzygnięcie o pozbawieniu go prawa własności jednej z działek narusza przepisy art. 21, art. 32, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewoda B. decyzją z dnia 17 września 1998 r. na podstawie art. 138 par. 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uznając za uzasadnione odwołania Józefa K. i Wojciecha G. Wojewoda wskazał, że w postępowaniu przed organem I instancji naruszono podstawowe zasady postępowania administracyjnego, jak też przepisy regulujące zasady i tryb postępowania przy wprowadzaniu zmian do operatu ewidencji gruntów.

Odwołujący się nie brali w ogóle udziału w postępowaniu, nie udokumentowano podstaw prawnych przeniesienia własności w zapisach ewidencji gruntów, nie wskazano podstawy prawnej przeniesienia własności działek.

W końcowej części uzasadnienia Wojewoda wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy "należy rozważyć potrzebę ustalenia granic przedmiotowych nieruchomości w sposób określony właściwymi przepisami".

Skargę na tę decyzję wnieśli do sądu administracyjnego Lilianna i Piotr R., którzy zarzucili, że są świadomie wprowadzeni w błąd przez pracowników geodezji, którzy przez niewłaściwe prowadzenie ewidencji pozbawili ich własności części działek, a obecnie odmawiają naprawienia tego błędu i przeciągają sprawę. Część ich własności od lat znajduje się w posiadaniu osób trzecich, co winno być naprawione przez organy prowadzące ewidencję gruntów.

W skardze opisano przebieg postępowania w sprawie wywodząc, że osoby, które dysponują ich własnością nie muszą niczego udowadniać, podczas gdy od nich domaga się niekończącej ilości dokumentów w celu wykazania prawa do spornej własności.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z odwołaniem się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja mimo niepełnego uzasadnienia, jest zgodna z prawem. Uchylając rozstrzygnięcie organu I instancji Wojewoda B. nie dostrzegł, iż dotyczy ono w istocie regulacji stosunków cywilnoprawnych, gdyż jego konsekwencją było przeniesienie działek /pkt 1, 2, 3 i 5/ do wskazanych w niej pozycji rejestrowych, w których jako właściciele figurowały różne osoby fizyczne lub prawne.

Ograniczenie się w uzasadnieniu do wskazania, że w dalszym postępowaniu należy rozważyć potrzebę ustalenia granic było niewystarczające.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęto na wniosek Piotra R. z dnia 18 maja 1996 r., w którym jednoznacznie wskazywał na cywilnoprawny charakter jego żądania, skoro wnosił o "potwierdzenie stanu prawnego parcel", wywodził, że pozbawiono go części działek oraz domagał się "wszczęcia postępowania przywracającego własność". (...).

Stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i prawnymi uregulowane zostały w przepisach kodeksu cywilnego. /art. 1/. Kodeks ten reguluje zagadnienia dotyczące mienia i jego własności, definiuje pojęcie nieruchomości /art. 44-47 Kc/.

Szczegółowe regulacje w tym zakresie zawiera Księga Druga Kodeksu Cywilnego Dział V - Ochrona Własności /art. 222 i dalsze/.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 2 par. 1 Kodeksu postępowania cywilnego do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy.

Odstępstwem od tej zasady jest przepis art. 2 par. 3 Kpc stanowiący, że nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów.

W świetle przedstawionych wyżej przepisów prawa tylko szczególna norma prawna daje organom administracji kompetencję do wydawania decyzji administracyjnej w sprawach cywilnych.

Jednym z takich szczególnych uregulowań są przepisy rozdziału 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. nr 30 poz. 163 ze zm./ dotyczące rozgraniczenia nieruchomości.

Uprawnienia organów administracji w tym zakresie są również ograniczone, gdyż w razie sporu co do przebiegu linii granicznych oraz w innych przypadkach określonych w ustawie, spór o przebieg granicy zostaje przeniesiony do sądu powszechnego /art. 34 - 37 ustawy/.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece /Dz.U. nr 19 poz. 147 ze zm./ księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawne o nieruchomości.

W art. 46 par. 2 Kc wskazano, że prowadzenie ksiąg wieczystych regulują odrębne przepisy, czyn zaakcentowano związek ksiąg wieczystych ze stosunkami cywilnoprawnymi, a przede wszystkim prawem własności nieruchomości.

Przepis art. 2 ustawy o księgach wieczystych ustala zasadę materialnej jawności ksiąg wieczystych, której konsekwencją są dwa domniemania przewidziane w jej art. 3.

Po pierwsze domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym i po drugie, że prawo wykreślone z księgi nie istnieje.

W świetle przedstawionych wyżej przepisów prawa nie ulega wątpliwości, że rozstrzyganie kwestii cywilnoprawnych, w tym sporów o własność nieruchomości nie należy do organów administracji lecz sądów powszechnych.

Z prawem tym związana jest rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, która chroni osoby dokonujące czynności prawne w zakresie obrotu nieruchomościami z osobą ujawnioną w księdze wieczystej.

Jeżeli zatem z treści samego wniosku skarżącego wynikało, że domaga się on przywrócenia własności, to jego rozpoznanie w postępowaniu administracyjnym było niedopuszczalne, a decyzja organu I instancji w tym zakresie dotknięta była wadą nieważności określoną w art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa.

Innym rejestrem dotyczącym nieruchomości jest ewidencja gruntów, która aktualnie uregulowana jest w przepisach cyt. wyżej Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Ewidencja ta prowadzona jest przez organy administracji rządowej i zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy obejmuje przede wszystkim informacje dotyczące gruntów, budynków tj. informacje dotyczące położenie, granic, rodzajów użytków gruntowych itp. Ewidencja wykazuje również właściciela gruntów i miejsce jego zamieszkania.

Opis nieruchomości w zakresie określonym w art. 20 ustawy winien być odnotowany również w dziale I księgi wieczystej "oznaczenie nieruchomości".

Wpisy w ewidencji gruntów oraz dziale I Księgi Wieczystej winny być na bieżąco aktualizowane i zgodne. Z tego względu właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne mają obowiązek przesyłania staroście odpisów prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisów aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków /art. 23 prawa geodezyjnego/.

Obowiązek zgłaszania wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków obciąża również właściciela nieruchomości oraz inne osoby fizyczne i prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części /art. 22 ust. 2 prawa geodezyjnego/.

Sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określony został w rozporządzeniu Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 158 poz. 813 ze zm./.

Ewidencja gruntu ma na celu gromadzenie i dostarczenie danych na potrzeby zagospodarowania przestrzennego, wymiaru podatków, innych obciążeń publicznoprawnych, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych (...) oraz zapewnienie ochrony interesów majątkowych stron obrotu nieruchomościami /par. 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia/.

Jest to cel odmienny niż w przypadku ksiąg wieczystych, gdzie chodzi przede wszystkim o ujawnienie stanu prawnego nieruchomości.

Istnieją jednak ścisłe powiązania ewidencji gruntów z księgami wieczystymi. Stosownie bowiem do par. 2 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia oraz art. 26 ustawy o księgach wieczystych i hipotece podstawę wpisów w dziale I księgi wieczystej w zakresie oznaczenia nieruchomości są dane gromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a więc dane wynikające z ewidencji gruntów.

Natomiast informacje dotyczące praw podmiotowych wpisuje się do ewidencji na podstawie danych ujawnionych w księgach wieczystych i innych dokumentach. Ewidencja obejmuje dane dotyczące praw przedmiotowych /dotyczące gruntów, budynków/ oraz podmiotowych dotyczących właściciela i władającego nieruchomością.

Ujawnione w ewidencji gruntów dane podmiotowe nie korzystają z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, lecz przy prawidłowo prowadzonej ewidencji, winny być zgodne ze stanem ujawnionym w księdze wieczystej. Dane te mogą mieć szczególne znaczenie w sporach o własność nieruchomości oraz innych postępowaniach w tym związanych ze skargą windykacyjną.

Wskazać jednocześnie należy, że zmian w ewidencji dokonuje się na podstawie ściśle określonych w par. 30 ust. 3 rozporządzenia prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych a także innych aktów normatywnych.

Przedstawione wyżej podstawowe zasady dotyczące prowadzenia ewidencji gruntów, sposobu dokonywania zmian oraz związków tej ewidencji z księgami wieczystymi wskazują, że postępowania administracyjne przewidziane w przepisach prawa geodezyjnego i kartograficznego nie mają na celu regulacji stanów prawnych nieruchomości.

Rejestr gruntu dzieli się na jednostki rejestrowe gruntów odpowiadające poszczególnym nieruchomościom położonym w granicach obrębu, każda taka jednostka rejestrowa, oznaczona identyfikatorem, zawiera informacje przedmiotowe i podmiotowe, a więc dane dotyczące właściciela nieruchomości /por. par. 15 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów.../.

Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji dotyczyło między innymi przenoszenia konkretnych działek do innych pozycji rejestrowych, czego konsekwencją byłoby wpisanie do danych jednostek innego właściciela.

W świetle przedstawionych wyżej przepisów prawa jest to niedopuszczalne.

Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia organu I instancji par. 30 cyt. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów (...) nie przewiduje wydawania decyzji administracyjnych celem rozstrzygnięcia spornych kwestii własnościowych.

W dalszym postępowaniu skarżący winni jednoznacznie sprecyzować w jakim przedmiocie miałyby orzekać organy administracji w ramach kompetencji wynikającej z prawa geodezyjnego i kartograficznego. Jeżeli przedmiotem sporu nie jest przebieg granic a żądanie zwrotu nieruchomości /uregulowanie stanu prawnego/, to żądanie takie nie wszczyna postępowania administracyjnego w sposób i terminie określonym w art. 61 par. 3 Kpa.

Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ oddalił skargę.