Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ pierwszej instancji, powołując się na art. 48 Prawa budowlanego, decyzją z 25 lutego 2003 r. nakazał J. i K. P. rozebrać samowolnie zbudowany fundament pod komin usytuowany przy ścianie szczytowej skrajnego segmentu szeregowego budynku mieszkalnego oraz przywrócić stan pierwotny poprzez ponowny montaż samowolnie rozebranej w celu wybudowania na jej miejscu komina metalowej drabiny służącej do wchodzenia na dach tego budynku.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 maja 2003 r. utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej nakazu rozbiórki fundamentu pod komin, uchylił ją natomiast w części dotyczącej nakazu przywrócenia stanu pierwotnego i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji z powodu bezzasadności zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z uwagi na fakt, że montaż drabiny nie jest obowiązkowy, a ponadto instalowanie i rozbiórka urządzeń na obiektach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 grudnia 2005 r. uchylił tę decyzję w części dotyczącej obowiązku zamontowania metalowej drabiny. Powodem takiego rozstrzygnięcia było przeoczenie przez organ, że w innym postępowaniu dotyczącym udzielenia J. i K. P. pozwolenia na budowę i docieplenie przedmiotowego budynku nałożono na nich obowiązek uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw p/pożarowych nowego miejsca montażu drabiny istniejącej dotychczas w miejscu projektowanej dobudowy komina.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26 czerwca 2006 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z 25 lutego 2003 r. w części dotyczącej przywrócenia stanu pierwotnego polegającego na montażu drabiny oraz orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 48 Prawa budowlanego co do metalowej drabiny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 grudnia 2006 r. uchylił tę decyzję, ponieważ w ocenie Sądu poprzestanie wyłącznie na uchyleniu decyzji jest wadliwe, nie prowadzi bowiem do ponownego rozpatrzenia sprawy i jej załatwienia. Organ odwoławczy powinien był bądź uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, bądź też uchylić ją w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Organ powinien też rozpatrzyć, czy postępowanie pierwszoinstancyjne nie powinno być przeprowadzone w myśl przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego regulującego zasady utrzymania obiektów budowlanych.
Nadto powinien również dokonać oceny, czy drabina była przewidziana w obiekcie budowlanym jako element wyposażenia zespołu budynków i ustalić, jaka w związku z tym była jej funkcja. Art. 61 Prawa budowlanego, w przypadku ustalenia, że drabina w założeniu projektu budowlanego służy wszystkim budynkom, należy interpretować w taki sposób, że jej demontaż stanowi naruszenie zasad utrzymania obiektu budowlanego w całości.
Organ odwoławczy decyzją drugiej instancji z dnia 14 grudnia 2007 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 lutego 2003 r. w części dotyczącej przywrócenia stanu pierwotnego polegającego na montażu drabiny oraz orzekł o braku podstaw do wydania w trybie art. 48 Prawa budowlanego nakazu ponownego zamontowania zdemontowanej metalowej drabiny. Organ stwierdził, że drabina była przewidziana w projekcie budowlanym jako element wyposażenia zespołu budynków i służyła od początku istnienia budynku użytkownikom wszystkich segmentów.
Wobec tego likwidacja drabiny stanowi o braku możliwości użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Biorąc to pod uwagę, sprawę dotyczącą usunięcia drabiny organ nadzoru budowlanego, zdaniem organu odwoławczego, powinien rozstrzygnąć w oparciu o przepisy rozdziału 6 Prawa budowlanego. Nie można jednak uznać, że demontaż drabiny stanowił samowolę budowlaną podlegającą regulacji art. 48, ponieważ zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 9 instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych stanowi roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę, a zatem zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 2 pozwolenia nie wymaga również rozbiórka tych urządzeń. Ponieważ decyzja organu pierwszej instancji w części dotyczącej ponownego zamontowania drabiny rażąco narusza art. 48, decyzja organu odwoławczego nie narusza art. 139 kpa.
Skargę na tę decyzję wnieśli J. i P. Z., właściciele segmentu sąsiedniego w stosunku do segmentu będącego przedmiotem postępowania.
Zdaniem skarżących organ zignorował część oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2006 r., w którym Sąd orzekł, że poprzestanie tylko na uchyleniu decyzji jest wadliwe, gdyż nie prowadzi do wymaganego w art. 138 § 2 kpa ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji i jej załatwienia. Zdaniem skarżących organ powinien w związku z tym przekazać sprawę organowi pierwszej instancji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części oraz zważenia, czy nie znajdują zastosowania przepisy rozdziału 6 Prawa budowlanego.
Skarżący zarzucili również, że organ skoro uznał, iż drabina była od początku istnienia budynku, a jej likwidacja stanowi o braku możliwości użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, to nie powinien odsyłać rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie rozdziału 6 Praw budowlanego do odrębnego postępowania. Przyjmując takie stanowisko, organ naruszył prawo budowlane poprzez niezastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 3, który zdaniem skarżących powinien mieć zastosowanie w sprawie.
Odpowiadając na skargę organ wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji z 25 lutego 2003 r. w punkcie pierwszym, wydanym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, dotyczącym nakazu rozbiórki fundamentu pod komin, znalazła się już w obiegu prawnym. Wobec tego niedopuszczalna jest zmiana kwalifikacji prawnej drugiej części tego rozstrzygnięcia, dotyczącej nakazu przywrócenia stanu poprzedniego (zamontowania drabiny). Dlatego kwestia ta powinna być rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu administracyjnym w oparciu o przepisy rozdziału 6 Prawa budowlanego.
Organ stwierdził również, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa, ponieważ postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organ odwoławczy. Ponadto w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych decyzja, w której organ po ustaleniu stanu faktycznego dokonuje oceny istnienia przesłanek wydania lub odmowy wydania nakazu rozbiórki i stwierdza brak podstaw do jego wydania, jest decyzją merytoryczną rozstrzygającą sprawę co do istoty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 grudnia 2007 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 lutego 2003 r. w części dotyczącej przywrócenia stanu pierwotnego polegającego na montażu drabiny oraz orzeczono o braku podstaw do wydania w trybie art. 48 Prawa budowlanego nakazu ponownego zamontowania zdemontowanej metalowej drabiny.
Stosownie do art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
- 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
- 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo
- 3) umarza postępowanie odwoławcze.
Zgodnie z § 2 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Przepis art. 138 k.p.a. w sposób jednoznaczny i wyczerpujący określa formy, w jakich organ odwoławczy może zakończyć postępowanie drugoinstancyjne. W przypadku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy powinien zatem w zależności od okoliczności sprawy
- a) orzec co do istoty sprawy,
- b) umorzyć postępowanie pierwszej instancji albo
- c) przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję organu pierwszej instancji i orzekając o braku podstaw do wydania w trybie art. 48 Prawa budowlanego nakazu ponownego zamontowania zdemontowanej metalowej drabiny, zastosował formę rozstrzygnięcia, której nie przewiduje art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Tymczasem zawarte w nim rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące dla organu odwoławczego w tym znaczeniu, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu, stanowi naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 10 marca 1993 r., IV SA 1245/92 i IV SA 1252/92). Zaskarżona decyzja zatem choćby z tego powodu nie może ostać się w obrocie prawnym.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ, na podstawie analizy dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, doszedł do wniosku, że drabina, której dotyczy postępowanie, była zamontowana na budynku od początku jego istnienia i że służyła użytkownikom wszystkich segmentów. Wobec tego, jak organ odwoławczy trafnie stwierdził, zastosowanie powinny znaleźć przepisy rozdziału 6 Prawa budowlanego.
Stosownie do art. 61 właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany:
utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, a więc w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1 do 7.
Z kolei zgodnie z art. 66 Prawa budowlanego, służącym wyegzekwowaniu nakazu określonego w art. 61, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:
- 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo
- 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo
- 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo
- 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia
- - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
W ocenie Sądu, sprawa powinna być rozstrzygnięta w oparciu o powołane przepisy Prawa budowlanego w ramach toczącego się postępowania administracyjnego. Nie znajduje podstaw ocena organu odwoławczego, zgodnie z którą sprawa powinna być rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu administracyjnym, ponieważ w obiegu prawnym znajduje się – jako prawomocna - wyłącznie część decyzji organu pierwszej instancji, dotycząca nakazu rozbiórki samowolnie zbudowanego fundamentu pod komin usytuowanego przy ścianie szczytowej skrajnego segmentu szeregowego budynku mieszkalnego. Sprawa w części dotyczącej demontażu drabiny, jako niezakończona ostateczną decyzją administracyjną, nie może być uznana za zakończoną, wobec czego, wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, decyzja w części jej dotyczącej nie weszła do obiegu prawnego. Organy nadzoru budowlanego powinny zatem, w ramach toczącego się postępowania administracyjnego, rozpoznać sprawę na podstawie przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego.
Należy bowiem podkreślić, że demontaż drabiny, która przewidziana była w projekcie budowlanych w sytuacji, gdy nie ma żadnej innej możliwości dostania się na dach, nie stanowi jedynie kwestii cywilnoprawnej. Może okazać się, że prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego doprowadzi do ustalenia, czy można w sprawie zastosować art. 66 Prawa budowlanego – w szczególności ust. 1 pkt 2. Z ustaleń będzie bowiem wynikało, czy brak drabiny nie zagraża bezpieczeństwu mieszkańców, którzy w takiej sytuacji zmuszeni są do wchodzenia na dach przez przystawianie drabiny. Organ w tym zakresie nie poczynił ustaleń i to winien uzupełnić w ponownym postępowaniu.
Wobec tego, wskutek stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.
Wobec uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o kosztach postępowania.
Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.