Uzasadnienie
Sprzeciw E. K. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 8 lutego 2022 r., nr [..], wniesiony został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 19 kwietnia 2021 r. skarżąca złożyła do Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego, tj. pomostu rekreacyjnego na Jeziorze R. na części działki nr [..], obręb [..], gmina M., na wysokości działki nr [..], obręb [..], gmina M. Pismem z dnia 15 października 2020 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Informacja o wszczęciu postępowania została również podana do publicznej wiadomości, poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Zarządu Zlewni oraz na stronie internetowej BIP Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy.
Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 2 sierpnia 2021 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 388 ust. 1 pkt 1, art. 389 pkt 6 w zw. z art. 16 pkt 65 lit. i, art. 396, art. 397 ust. 3 pkt 2, art. 398 ust. 3, art. 400 ust. 6, 7, 8, art. 403, art. 407, art. 408 i art. 409 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 624 ze zm.):
- I. udzielił skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego na Jeziorze R., zlokalizowanego na działce nr [..], gmina M., na wysokości działki nr [..], gmina M., określając szczegółowo parametry pomostu oraz
- II. nałożył na skarżącą konkretnie określone obowiązki a także
- III. wskazał, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości lub urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń.
Uzasadniając wydaną decyzję, organ I instancji wskazał, że przedmiotem inwestycji jest budowa pomostu do celów rekreacyjno - turystycznych, jako miejsca odpoczynku oraz amatorskiego połowu ryb. Celem inwestycji jest wykonanie urządzenia wodnego, służącego zorganizowaniu bezpiecznego miejsca rekreacji i wypoczynku nad wodą. Projektowana budowa obiektu obejmuje część działki nr [..], obręb geodezyjny S., gmina M. oraz działki nr [..], gmina M., z której odbywać się będzie wejście na pomost. W sąsiedztwie projektowanego pomostu znajduje się zabudowa mieszkaniowa oraz obiekty o podobnym przeznaczeniu - mola rekreacyjne. Teren przeznaczony pod projektowaną inwestycję położony jest na północnym brzegu Jeziora R. w W. Konstrukcja planowanego pomostu wykonana zostanie z drewna. Szkielet pomostu oparty będzie o dno Jeziora R. Konstrukcja szkieletu wykonana zostanie segmentowo. Wszystkie segmenty będą łączone ze sobą w chwili montażu urządzenia.
Po wykonaniu konstrukcji na wierzchniej części zainstalowana będzie kładka drewniana. Urządzenie wodne montowane będzie segmentowo przez doświadczonych pracowników specjalistycznej firmy budownictwa wodnego z zachowaniem zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Wszelkie elementy konstrukcji szkieletowej będą zabezpieczone przed korozją, przed zainstalowaniem segmentów szkieletowych konstrukcji pomostu, co ma znaczenie dla ochrony wód Jeziora R. przed zanieczyszczeniami pochodzącymi z prac konserwatorskich wykonywanych na wodzie. Przedsięwzięcie zlokalizowane jest w dorzeczu [..]. Z ustaleń wynikających z planu gospodarowania wodami wynika, że leży w obszarze jednolitych części wód powierzchniowych JCWP rzeczne – [..] - silnie zmieniona część wód niemonitorowane, o złym stanie i ocenie ryzyka nieosiągnięcia celów środowiskowych zagrożonej, odstępstwa - przedłużenie terminu osiągnięcia celu – brak możliwości technicznych, - dysproporcjonalne koszty, termin osiągnięcia dobrego stanu 2021 r. oraz w obszarze jednolitej części wód powierzchniowych JCWP Jezior [..] - części wód niemonitorowane, w dobrym stanie ekologicznym i chemicznym, z zagrożoną oceną ryzyka nieosiągnięcia celów środowiskowych, odstępstwo – przedłużenie terminu osiągnięcia celów środowiskowych - brak możliwości technicznych, termin osiągnięcia dobrego stanu - 2021 r. Przedsięwzięcie znajduje się w jednolitych częściach wód podziemnych kod europejski JCWPd - PLGW200039, części wód ocenione pod względem ilościowym i chemicznym jako dobre i ocenie ryzyka nieosiągnięcia celów środowiskowych niezagrożonej.
Zgodnie z operatem wodnoprawnym inwestycja nie naruszy ustaleń wynikających z planu gospodarowania wodami, wykonanie pomostu nie ma wpływu na warunki korzystania z wód Regionu Wodnego [..] oraz nie wpłynie ujemnie na stan jakościowy i ilościowy części wód powierzchniowych. Ponadto przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie oddziaływało na stan wód podziemnych. Teren przedsięwzięcia znajduje się na Obszarze Chronionego Krajobrazu oraz na terenie Kanału, uznanego za pomnik historii rozporządzaniem Prezydenta RP z dnia 14 stycznia 2011 r. (Dz.U. z 2011 r., nr 20, poz. 100), planowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza zasad ochrony tego obszaru. Przedmiotowa inwestycja nie została określona jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Następnie, organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 16 pkt 65 lit. i oraz art. 389 pkt 6 ustawy - Prawo wodne urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie lub korzystania z tych zasobów, tj. pomost są urządzeniami wodnymi i na ich wykonanie, likwidację, odbudowę i przebudowę wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 388 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne zgoda wodnoprawna udzielana jest przez wydanie pozwolenia wodnoprawnego, natomiast na podstawie art. 397 ust. 3 pkt 2 tej ustawy organem właściwym w sprawach pozwoleń wodnoprawnych jest dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich. Przedmiotowa inwestycja znajduje się w granicach Zarządu Zlewni a tym samym organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest Dyrektor Zarządu Zlewni. Zgodnie z art. 393 ust. 4 ustawy - Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń, co oznacza, że wnioskodawcy, który nie uzyskał praw do nieruchomości lub urządzeń koniecznych do realizacji pozwolenia wodnoprawnego, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaniem pozwolenia.
Zgodnie z art. 400 ust. 6 ustawy - Prawo wodne dla pozwolenia dotyczącego wykonania urządzeń wodnych nie ustalono terminu obowiązywania niniejszej decyzji, gdyż obowiązek ustalenia okresu, na jaki wydaje się pozwolenie wodnoprawne, nie dotyczy pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzeń wodnych, pozwoleń wodnoprawnych na regulację wód oraz pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie robót lub obiektów budowlanych, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Zgodnie z art. 414 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne na wykonanie i przebudowę urządzeń wygasa, jeżeli wnioskodawca nie rozpocznie wykonywania i przebudowy tych urządzeń w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne.
Od powyższej decyzji Krajowy Ośrodek Doradztwa Rolniczego Oddział Terenowy złożył odwołanie, podnosząc, że decyzja ta jest sprzeczna ze stanowiskiem, które przedstawił w piśmie z dnia 2 sierpnia 2021 r., tj. o niewyrażeniu zgody na lokalizację pomostów przy brzegu na działce nr [..], gmina M. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 8 lutego 2022 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a. i art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 2233), Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Uzasadniając wydaną decyzję, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 401 ust. 1 ustawy - Prawo wodne stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Z akt sprawy wynika, że planowany do wykonania pomost obejmuje część działki nr [..], gmina M. oraz działkę nr [..], gmina M. Zgodnie z dołączonym do akt sprawy uproszczonym wypisem z rejestru gruntów, działka nr [..] należy do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolniczego Oddział Terenowy, zatem zgodnie z art. 401 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, przysługuje mu status strony przedmiotowego postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 19 lipca 2021 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, wskazując jednocześnie, że zgodnie z art. 10 k.p.a. w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia strony mogą złożyć wnioski dowodowe oraz brać czynny udział w czynnościach postępowania prowadzonych przez organ.
Z akt sprawy wynika, że Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolniczego Oddział Terenowy niniejsze pismo odebrał dnia 26 lipca 2021 r. Natomiast, dnia 4 sierpnia 2021 r. w odpowiedzi na powyższe zawiadomienie wpłynęło jego pismo z dnia 2 sierpnia 2021 r. (data stempla pocztowego), w którym nie wyraził zgody na lokalizację pomostu skarżącej na wysokości działki nr [..], gmina M., z uwagi na potrzebę zachowania dostępu do wody zapewniającego wszystkim korzystanie z wód jeziora w ramach powszechnego korzystania z wód. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji winien wstrzymać się z wydaniem decyzji do czasu wpływu ewentualnej korespondencji i umożliwić stronie postępowania wypowiedzenie się w niniejszej sprawie. Wydając zaś decyzję przed wyznaczonym terminem organ I instancji naruszył art. 10 k.p.a.
Nadto, organ odwoławczy wskazał, że z operatu wodnoprawnego wynika, że teren inwestycji znajduje się na terenie Kanału, uznanego za pomnik historii rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 14 stycznia 2011 r. (Dz.U. z 2011 r., nr 20, poz. 100). W aktach sprawy brak jest jednakże stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków o planowanym zamierzeniu, wymaganego mocą art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2021, poz. 710), zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga: prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni.
Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że z dołączonego do operatu wodnoprawnego załącznika - rysunku o nazwie "Projekt Zagospodarowania Terenu" wynika, że planowana inwestycja będzie realizowana na działce nr [..], gmina M. i na działce nr [..], obręb [..], gmina M. Natomiast, organ I instancji udzielił pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie pozwolenia wodnoprawnego pomostu rekreacyjnego na Jeziorze R. zlokalizowanego na działce nr [..], gmina M. na wysokości działki nr [..], gmina M. Powyższe, jak wskazał organ odwoławczy, świadczy o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i dawało podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Organ odwoławczy wskazał przy tym, że w powtórnym postępowaniu wyjaśniającym organ I instancji jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę przesłanek wskazanych w niniejszej decyzji, zebrać właściwy materiał dowodowy oraz dokonać analizy, a następnie odzwierciedlić to w treści uzasadnienia decyzji. Nadto, w powtórnym postępowaniu wyjaśniającym organ I instancji jest zobowiązany zapewnić czynny udział wszystkim stronom postępowania i umożliwić im wypowiedzenie się co do zgłoszonych uwag i żądań.
We wniesionym do Sądu sprzeciwie skarżąca wskazała, że organ I instancji wydał dwie zgody na postawienie pomostu w tym samym miejscu: pierwsza – na zgłoszenie innego podmiotu, na podstawie której podmiot ten może bez żadnych ograniczeń zrealizować swoje plany albowiem Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolniczego nic o tym nie wie; druga – decyzja pozwolenie wodnoprawne, którą otrzymała skarżąca, ale na podstawie której nie może ona zrealizować swoich planów przez sprzeciw Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolniczego wniesiony od tej decyzji. Zdaniem skarżącej wszelkie działania związane z wydaniem kolejnych zezwoleń na tym samym miejscu powinny być wstrzymane do czasu rozstrzygnięcia sporów. Nadzór wodny, jako jednostka podrzędna Zarządu Zlewni nie powinna wydać w tym czasie zgody na uproszczoną formę budowy pomostu. Skarżąca podkreśliła jednocześnie, że ma pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na wykonanie przedmiotowej inwestycji, które to dołączyła do wniesionego sprzeciwu.
W piśmie z dnia 17 marca 2022 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o oddalenie sprzeciwu, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 19 czerwca 2022 r. skarżąca wskazała dodatkowo, że niesłuszne jest twierdzenie organu odwoławczego, że planowana inwestycja będzie realizowana na działkach nr [..] i [..]. Na wniosek Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału Terenowego zostały przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego prace wyjaśniające i w piśmie z dnia 31 marca 2022 r. wskazano, że roboty budowlane związane z budową pomostu rekreacyjnego w całości wykonane zostały na działce nr [..]. Na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 8 grudnia 2021 r. oraz aktualnych wyrysów z map ewidencyjnych ustalono, że granica pomiędzy działką nr [..] a działką nr [..] nie pokrywa się z linią brzegową Jeziora R. i przebiega w pewnej odległości od wkopanych w grunt słupów.
Rozpoznając wniesiony sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Sprzeciw skarżącej, wniesiony na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 8 lutego 2022 r., wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zauważyć należy, że w sprawie zainicjowanej sprzeciwem istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., określony w art. 64e p.p.s.a., z którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie rozstrzyga o materialnych prawach i obowiązkach stron.
Tym niemniej, sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2019 r., sygn.. akt II OSK 132/19, z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 i z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21 (wszystkie dostępne na stronie internetowej https: orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie.
Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.
Przy tym wskazać należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.
Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z brzmienia powołanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie, który miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć trzeba, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony.
Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 622).
W ocenie Sądu, wskazane przez organ odwoławczy w decyzji z dnia 8 lutego 2022 r. przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji z dnia 2 sierpnia 2021 r. nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane przez organ odwoławczy okoliczności nie świadczą bowiem o tym, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wynikający z ich treści zakres sprawy, wymagający wyjaśnienia nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy a przy tym mógł być ustalony przez sam organ odwoławczy w ramach kompetencji wynikających z treści art. 136 k.p.a., co nie naruszałoby zasady dwuinstancyjności postępowania.
Jako pierwszą przyczynę wydania decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wskazał naruszenie przez organ I instancji art. 10 k.p.a. z powodu nieuwzględnienia przy wydawaniu decyzji stanowiska Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolniczego Oddziału Terenowego, będącego właścicielem działki nr [..], obręb W., wyrażonego w piśmie z dnia 2 sierpnia 2021 r. (data stempla pocztowego), które wpłynęło do organu I instancji już po wydaniu decyzji (4 sierpnia 2021 r.), a złożone zostało w wyznaczonym przez organ I instancji terminie do wniesienia uwag. W piśmie tym nie wyrażono zgody na lokalizację pomostu objętego wnioskiem skarżącej.
Jak wskazuje się zaś w orzecznictwie sądowoadministracyjnym naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy i które uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu, to naruszenie uprawnień strony, które powoduje, że wydana została decyzja o odmiennej treści niż gdyby została wydana po przedstawieniu swojego stanowiska przez stronę. Innymi słowy, do tego rodzaju naruszenia dochodzi, gdy strona zostaje pozbawiona możliwości wyrażenia stanowiska, które miałoby wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4262/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Organ odwoławczy posiadając pismo Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolniczego Oddziału Terenowego z dnia 2 sierpnia 2021 r., w którym to piśmie nie wyrażono zgody na lokalizację pomostu objętego wnioskiem skarżącej, nie wyjaśnił jaki wpływ ma to pismo, czy też jaki wpływ może ono mieć na wynik przedmiotowej sprawy. Tym bardziej, organ odwoławczy nie wskazał, aby wyrażony w tym piśmie brak zgody na lokalizację pomostu objętego wnioskiem skarżącej mógł spowodować wydanie decyzji o odmiennym rozstrzygnięciu niż zawarte w decyzji organu I instancji. Zauważyć przy tym trzeba, że zgodnie z treścią art. 393 ust. 4 ustawy – Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Informację tej treści zamieszcza się w pozwoleniu wodnoprawnym.
Nadto, stosownie do treści art. 393 ust. 5 ustawy – Prawo wodne wnioskodawcy, który nie uzyskał praw do nieruchomości lub urządzeń koniecznych do realizacji pozwolenia wodnoprawnego, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaniem pozwolenia. Z uwagi na powyższe, brak jest podstaw do uznania, aby stanowisko wyrażone w piśmie Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolniczego Oddziału Terenowego z dnia 2 sierpnia 2021 r. samo w sobie mogło uzasadniać wydanie decyzji kasacyjnej.
Jako drugą przyczynę wydania decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wskazał brak w aktach sprawy stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków na planowane zamierzenie.
W ocenie Sądu, podstawy żądania od skarżącej dostarczenia takiego pozwolenia w toku postępowania o wydanie pozwolenia nie mógł stanowić wskazany przez organ odwoławczy przepis art. 36 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2021 r., poz. 710), zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni.
Niezależnie od tego, wskazać należy, że w dniu wydawania decyzji przez organ odwoławczy w obrocie prawnym było pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 5 sierpnia 2021 r., udzielające skarżącej do dnia 31 grudnia 2021 r., pozwolenia na podejmowanie działań polegających na budowie pomostu na części działki nr [..]na wysokości działki nr [..], gmina M. Kserokopię tego pozwolenia skarżąca nadesłała dopiero przy skardze, jako że w toku postępowania administracyjnego kwestia ta nie stanowiła przedmiotu wyjaśnień ani organu I instancji, ani organu odwoławczego. Organ odwoławczy, w ramach posiadanych kompetencji, nie podjął zaś chociażby próby wyjaśnienia sprawy w tym zakresie. Jak wskazuje się z kolei w orzecznictwie konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 113/22, https: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jako trzecią przyczynę wydania decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wskazał potrzebę wyjaśnienia, na jakim konkretnie terenie będzie realizowana inwestycja.
W ocenie Sądu, również ustalenie powyższej okoliczności mieściło się w kompetencjach organu odwoławczego nadanych mu mocą art. 136 k.p.a. Tym bardziej, że, zdaniem Sądu, materiał zgromadzony w aktach sprawy, w tym przede wszystkim wniosek skarżącej o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, nie powinien nasuwać wątpliwości, że skarżąca domagała się wydania pozwolenia wodnoprawnego na budowę pomostu rekreacyjnego na części działki nr [..] na wysokości działki nr [..], a nie na terenie działki nr [..], jak też przyjął organ I instancji w wydanej decyzji. Wszelkie wątpliwości w tym zakresie mógł rozstrzygnąć sam organ odwoławczy albo na podstawie całokształtu akt sprawy albo wzywając skarżącą do wyjaśnienia tej kwestii.
Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, argumentacja organu odwoławczego nie dawała przesłanek do wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a., albowiem odnosiła się do kwestii, które organ odwoławczy mógł zweryfikować samodzielnie, a nie do okoliczności składających się na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mających wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem, decyzję kasacyjną uzasadniają wyłącznie takie naruszenia przepisów postępowania, w wyniku których do wyjaśnienia pozostał konieczny zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, zakres tych wyjaśnień w niniejszej sprawie mógł zostać przeprowadzony przez organ odwoławczy, bez naruszenia zarówno art. 136 k.p.a., jak i zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a.
Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, stwierdzając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Przy uwzględnieniu sprzeciwu dyspozycja art. 151a § 1 p.p.s.a. nie pozostawia sądowi wyboru i uprawnia wyłącznie do uchylenia wadliwej decyzję kasacyjnej w całości.
Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie uczyniono kwestie materialnoprawne tylko w takim zakresie, w jakim było to niezbędne dla oceny legalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.