Uzasadnienie
F.D. wniósł w do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 6 listopada 2019 r., nr [..], uchylającą decyzję Starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia 22 lutego 2019 r., nr [..], o umorzeniu postępowania w sprawie i orzekającą o odmowie ustalenia odszkodowania za pozbawienie prawa własności działki nr [..] położonej w K. gmina S., dla której Sąd Rejonowy [..] prowadzi księgę wieczystą nr [..].
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 20 listopada 1989 r., nr [..], Naczelnik Gminy, na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. 1989, Nr 14, poz. 74 ze zm.), zwanej dalej u.g.g., zatwierdził projekt podziału działki nr [..] położonej w obrębie geodezyjnym K., gmina S., stanowiącej własność F. D., poprzez wydzielenie działek rekreacyjnych o numerach: [..] o powierzchni 904 m2, [..] o powierzchni 744 m2, [..] o powierzchni 775 m2, [..] o powierzchni 726 m2, [..] o powierzchni 1055 m2, [..] o powierzchni 736 m2, [..] o powierzchni 823 m2 oraz [..] o powierzchni 865 m2. W decyzji określono, że przejazd do wydzielonych działek miał odbywać się drogą oznaczoną ewidencyjnie nr [..] na zasadzie służebności przejazdu.
W dziale II księgi wieczystej nr [..] prowadzonej przez Sąd Rejonowy na nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [..] położonej w miejscowości K., gmina S., jako właściciel wpisany jest F.D.
W dziale III wymienionej księgi wieczystej wpisane są następujące ograniczone prawa rzeczowe dotyczące działki nr [..]:
- - nieodpłatna i nieograniczona w czasie służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu do drogi publicznej, ograniczona w wykonaniu do działki nr [..] obszaru 1769 m2 na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] obszaru 1055 m2,
- - odpłatna i na czas nieokreślony służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu do drogi publicznej na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości stanowiącej działkę [..] obszaru 726 m2,
- - nieopłatna i nieograniczona w czasie służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu do drogi publicznej na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości stanowiącej działkę nr [..],
- - nieodpłatna i nieograniczona w czasie służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu do drogi publicznej, ograniczona w wykonaniu do działki nr [..] obszaru 1769 m2 na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości stanowiącej działkę nr [..],
- - nieodpłatna i nieograniczona w czasie służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu do drogi publicznej, ograniczona w wykonaniu do działki nr [..] obszaru 1769 m2 na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości stanowiącej działkę nr [..].
Wnioskiem z dnia 5 października 2018 r. skarżący wystąpił do Starosty o podjęcia rokowań w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość położoną w miejscowości K., gmina S., stanowiącą działkę ewidencyjną nr [..], która przeszła na własność Skarbu Państwa z mocy prawa w związku z decyzją Naczelnika Gminy z dnia 20 listopada 1989 r.
W piśmie z dnia 5 grudnia 2018 r. Starosta odmówił przystąpienia do rokowań, wskazując, że działka nr [..] nie przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, zaś jej właścicielem pozostaje skarżący.
Pismem z dnia 20 grudnia 2018 r. skarżący wystąpił do Starosty z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [..], która, w jego ocenie, przeszła na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa w związku z decyzją Naczelnika Gminy z dnia 20 listopada 1989 r.
Decyzją z dnia 22 lutego 2019 r., nr [..], Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty na rzecz skarżącego odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [..], która została wydzielona na podstawie decyzji Naczelnika Gminy z dnia 20 listopada 1989 r. nr [..] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [..].
Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że właścicielem nieruchomości obejmującej działkę [..] jest skarżący. Ponadto, organ zwrócił uwagę, że przejazd do wydzielonych na podstawie decyzji Naczelnika Gminy z dnia 20 listopada 1989 r. działek miał odbywać się na zasadzie służebności przejazdu przez drogę oznaczoną ewidencyjnie nr [..]. Wniosek taki wynika również z analizy treści wpisów ujawnionych w dziale III księgi wieczystej nr [..] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla działki nr [..].
Starosta uznając, że skoro nie doszło do przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, to roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania nie powstało. Z tego też względu organ umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, że art. 12 ust. 5 u.g.g. nie uzależniał wywłaszczenia nieruchomości od tego, jaki charakter ma droga wydzielona w wyniku zatwierdzenia projektu podziału. Według skarżącego działka nr [..] w przeważającej części wchodzi w skład dróg publicznych.
W toku postępowania odwoławczego Wojewoda uzyskał do Wójta Gminy zaświadczenie nr [..] z dnia 10 czerwca 2019 r., z którego wynika, że działka nr [..], zgodnie z ustaleniami planu realizacyjnego działki nr [..], stanowiła drogę dojazdową.
Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia 6 listopada 2019 r., nr [..], uchylił decyzję Starosty z dnia 22 lutego 2019 r. umarzającą postępowanie w sprawie oraz odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [..].
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2018, poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., nabycie przez podmioty publicznoprawne działek wydzielonych pod drogi następuje, gdy łącznie zostały spełnione następujące przesłanki: wydzielona działka gruntu przeznaczona jest pod drogę publiczną, podział nieruchomości jest dokonywany na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego oraz decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest ostateczna albo orzeczenie o podziale jest prawomocne.
Wojewoda wskazał, że za działkę wydzieloną pod drogę rozumie się działkę przeznaczoną na urządzenie drogi publicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku jego braku w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. W ocenie Wojewody działka nr [...] nie była przeznaczona pod urządzenie drogi publicznej, co wynika z zaświadczenia z dnia 10 czerwca 2019 r. wydanego przez Wójta Gminy, a potwierdza także treść decyzji Naczelnika Gminy z dnia 20 listopada 1989 r., nr [..].
W ocenie Wojewody, działka nr [..] nie ma charakteru ogólnodostępnego i ma charakter drogi wewnętrznej, która nie jest drogą publiczną.
Wojewoda zwrócił uwagę, że w dziale II księgi wieczystej nr [..] prowadzonej dla nieruchomości obejmującej działkę nr [..], jako właściciel wpisany jest skarżący, zaś w dziale III tej księgi ujawnione zostały wpisy ograniczonych praw rzeczowych w postaci służebności gruntowych polegających na prawie przejazdu i przechodu do drogi publicznej przez działkę nr [..] na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr [..]-[..].
W ocenie Wojewody, powyższe okoliczności wskazują na bezzasadność wniosku skarżącego o ustalenie i wypłatę odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [..].
Wojewoda uznał jednak, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż w sprawie nie zachodziła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zachodzą wszystkie przesłanki z art. 98 u.g.n., co powinno skutkować odmową ustalenia odszkodowania, nie zaś umorzeniem postępowania.
W skardze na decyzję Wojewody skarżący zarzucił:
- - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na ich pominięciu, czego wyrazem jest zaaprobowanie faktu, iż w I instancji sprawę rozstrzygał organ oraz pracownik podlegający wyłączeniu z mocy samego prawa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowało utrzymaniem w obrocie prawnym decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną, uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego;
- - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 139 k.p.a. polegające na jego pominięciu, czego wyrazem jest wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie w sytuacji, gdy w I instancji wydana została decyzja umarzająca postępowanie, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowało pozbawieniem strony możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym;
- - naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, które miało istotny wpływ na jej wynik, albowiem skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych czego wyrazem jest przyjęcie, iż część działki nr [..] nie ma charakteru ogólnodostępnego oraz działka nr [..] jest drogą wewnętrzną;
- - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. polegające na ich niezastosowaniu, wyrażającym się w przyjęciu, iż mimo że działka nr [..] stanowi drogę dostępną dla nieograniczonego kręgu osób, to brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania z tytułu jej wywłaszczenia;
- - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 5 u.g.g. poprzez jego pominięcie w okolicznościach niniejszej sprawy.
W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia 22 lutego 2019 r.
Rozwijając zarzuty skargi w uzasadnieniu wskazano, że organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Starosta jest także organem właściwym w sprawach o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie doszło do kumulacji ról procesowych po stronie organu I instancji. W ocenie skarżącego, postępowanie administracyjne w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości dotyczy spraw finansowych Starosty, który jest kierownikiem w rozumieniu art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. względem Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego. Z tego względu organ oraz pracownik podlegali wyłączeniu z mocy prawa.
Skarżący wskazał, że Wojewoda naruszył zakaz reformationis in peius, wyrażony w art. 139 k.p.a., gdyż orzekając po raz pierwszy merytorycznie w sprawie, pozbawił skarżącego możliwości rozpoznania sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu.
W ocenie skarżącego, Wojewoda nie przeprowadził w żaden sposób oceny ogólnodostępności działki nr [..] stanowiącej drogę. Skarżący zaznaczył, że działka nr [..] stanowi część ul. S. oraz ul. P. W ocenie skarżącego, pominięcie tych okoliczności skutkowało poczynieniem błędnych ustaleń faktycznych w sprawie.
Dalej skarżący wskazał, że wywłaszczeniem w rozumieniu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest jakiekolwiek pozbawienie prawa własności nieruchomości na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Skarżący wskazał, że działka nr [..] została wywłaszczona pod drogę, zaś obowiązujące przepisy w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie uzależniały wywłaszczenia od tego, czy droga ma charakter publiczny, czy też nie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. 2019, poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Wskazane wyżej kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej nieodpowiadającej prawu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a. sąd administracyjny uchyla w całości lub w części decyzję administracyjną, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak też naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a także inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a co za tym idzie, ocenia sprawę w całokształcie jej okoliczności faktycznych i prawnych.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak wyznaczonych granicach, Sąd nie stwierdził, aby decyzja ta była obarczona wadami skutkującymi koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Została wydana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, które dostarczyło kompletnego materiału do wszechstronnej oceny istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i pozwoliło na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego.
Organy administracji rozpoznały żądanie skarżącego o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa pod drogę przy podziale zatwierdzonym decyzją Naczelnika Gminy z dnia 20 listopada 1989 r., zgłoszone w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2018, poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej u.g.n.
Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten stanowi podstawę roszczeń odszkodowawczych podmiotów pozbawionych praw do nieruchomości bez odszkodowania. Skuteczność takiego żądania uzależniona jest od treści przepisów obowiązujących w dacie rozstrzygania o odszkodowaniu. Tylko bowiem wówczas, gdy aktualne przepisy prawa materialnego przewidują możliwość ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości dokonane w przeszłości w ściśle określonych okolicznościach faktycznych i prawnych, to nie ma przeszkód do wydania decyzji na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.
Takiej aktualnej podstawy rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości pod drogę skarżący dopatrzył się prawidłowo w art. 98 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowi natomiast, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.
Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.
Odpowiednikiem przywołanych wyżej przepisów są normy prawne wynikające z art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. 1989, Nr 14, poz. 74 ze zm.), zwanej dalej u.g.g., które stanowiły podstawę prawną decyzji podziałowej z dnia 20 listopada 1989 r.
Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.g.g. podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 3 u.g.g. podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie potwierdza, że do zatwierdzenia projektu podziału działki nr [..] doszło z zastosowaniem wskazanych wyżej przepisów u.g.g. na skutek wniosku właściciela.
W decyzji nie powołano się na przepis art. 12 ust. 5 u.g.g., który w dacie zatwierdzania podziału brzmiał: "Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, pomniejszonym o należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej. Pomniejszenie należności nie może być większe niż wysokość odszkodowania". Normatywna treść przywołanego przepisu w istocie swej odpowiada aktualnie obowiązującemu art. 98 ust. 3 u.g.n.
W konsekwencji przyjąć należy, że gdyby doszło do pozbawienia skarżącego własności działki przejętej pod "ulicę" wskutek decyzji podziałowej przez podmiot publiczny bez odszkodowania byłby on aktualnie uprawniony do ubiegania się o odszkodowanie stanowiące słuszną rekompensatę za pozbawienie własności. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.
W świetle przepisów obowiązujących w dacie zatwierdzenia podziału, jak i aktualnie, aby mogło dojść do przejścia z mocy prawa określonej działki gruntu na rzecz podmiotu publicznoprawnego muszą być spełnione łącznie następujące warunki:
- 1) z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny musi wynikać, że konkretny grunt został na wniosek właściciela wydzielony pod drogę publiczną (ulicę),
- 2) decyzja podziałowa stała się ostateczna i w związku z tym istnieje dokument, na podstawie którego organ właściwy może stwierdzić fakt nabycia przez podmiot publicznoprawny określonej działki gruntu z mocy prawa, z dniem w którym decyzja ta stała się ostateczna oraz wystąpić do sądu wieczystoksięgowego o wpis tego prawa na rzecz podmiotu publicznego.
Na podstawie treści właściwej decyzji podziałowej organ prowadzący postępowanie w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. jest zatem zobowiązany zbadać, czy zachodziły powyższe przesłanki warunkujące możliwość wypłaty odszkodowania za utracone prawo własności wydzielonej wówczas części nieruchomości prywatnej pod ulicę. Aby więc doszło do ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego organ musiałby najpierw ustalić, że sporna działka została wydzielona pod ulicę i w wyniku tego podziału przeszła na własność Państwa.
Przy tym podzielić należy stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że dokonując wykładni przepisu art. 12 ust. 5 u.g.g. należy rozróżniać pojęcia "ulica" oraz "droga publiczna". Ustawodawca posłużył się tylko tym pierwszym pojęciem, nie zawarł przy tym jego definicji w przepisach u.g.g. W konsekwencji należy uznać, że na gruncie art. 12 ust. 5 u.g.g. jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem własności działki na gminę było przeznaczenie tej działki w wyniku podziału pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ważne jest natomiast, by ulica ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2006 r., IV CK 418/05; LEX nr 394661; wyroki NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r., I OSK 1091/08, z dnia 21 grudnia 2009 r., I OSK 349/09, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, i z dnia 1 grudnia 2015 r., I OSK 607/14, LEX nr 1988139).
Istotne znaczenie w sprawie ma treść decyzji podziałowej. Zasadniczym elementem ustaleń stanu faktycznego jest bowiem to, czy działka gruntu przeszła na własność Skarbu Państwa, z mocy prawa, na skutek wydzielenia jej jako ulicy w znaczeniu drogi ogólnodostępnej, z nieruchomości, która podlegała podziałowi. O tym, czy do takiego wydzielenia doszło, rozstrzyga decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. O charakterze wydzielonej drogi nie przesądza zatem organ rozstrzygający wniosek o odszkodowanie, ale organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., I OSK 986/11, i z dnia 10 września 2014 r., I OSK 229/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie natomiast z treści decyzji Naczelnika Gminy z dnia 20 listopada 1989 r. nr [..], wynika, że zatwierdzono nią projekt podziału działki nr [..] na osiem działek rekreacyjnych o numerach ewidencyjnych od [..] do [..]. Zaznaczono przy tym, że dojazd do ww. działek odbywać się będzie drogą oznaczoną ewidencyjnie nr [..] na zasadzie służebności przejazdu. Projekt tego podziału uwidoczniony na mapie potwierdza, że działka nr [..] stanowi ślepą drogę dojazdową do nowo wydzielonych działek rekreacyjnych. Z decyzji tej w żaden sposób nie wynika, aby działka nr [..] została wydzielona pod budowę ulicy z zamiarem jej przejęcia na własność przez Państwo. Brak woli przejęcia działki nr [..] pod ulicę ujawniony w treści decyzji podziałowej potwierdza również odręczny dopisek umieszczony na wniosku o podział przez pracownika organu o treści: "nie przejmujemy gruntów na SP – lecz współwłasność lub służebność".
Stanowiska tego nie zmienia, wbrew oczekiwaniom skarżącego, przedłożone w toku postępowania odwoławczego zaświadczenie Wójta Gminy z dnia 10 czerwca 2019 r. potwierdzające, że zgodnie z ustaleniami planu realizacyjnego zagospodarowania działki nr [..], działka nr [..], powstała w wyniku podziału działki nr [..] zatwierdzonego decyzją Naczelnika Gminy z dnia 20 listopada 1989 r., nr [..], położona w obrębie geodezyjnym K., gmina S., stanowiła drogę dojazdową. Wyodrębnienie działki nr [..] w wyniku podziału nieruchomości, na wniosek jej właściciela, jako drogi dojazdowej łączącej inne wyodrębnione działki o charakterze budowlanym z drogą publiczną, zapewnia im niezbędne powiązanie komunikacyjne i stanowiło warunek takiego podziału nieruchomości (art. 12 ust. 1 u.g.g.).
W ocenie Sądu nie miało to wpływu na ziszczenie się przesłanek z art. 12 ust. 5 u.g.g. i nie wpłynęło na charakter drogi. W tym zakresie nie ma automatyzmu (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2014 r., I OSK 2548/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podobnie, deklaracja skarżącego złożona we wniosku o podział wyrażająca wolę nieodpłatnego przekazania na własność Skarbu Państwa m.in. działki nr [..] przeznaczonej planem realizacyjnym pod projektowaną ulicę nie ma przesądzającego znaczenia dla oceny charakteru tej działki. To bowiem wola organu orzekającego o zatwierdzeniu podziału decyduje o charakterze działek drogowych.
Zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że działka nr [..] nie została wydzielona w celu przejęcia jej przez Państwo pod ulicę, ale w celu przeznaczenia jej pod drogę dojazdową do nowo wydzielonych nieruchomości, z których korzystanie miało odbywać się na zasadzie służebności przejazdu.
Działka nr [..] w dalszym ciągu stanowi własność skarżącego F. D., co jednoznacznie wynika z treści wpisów w dziale II księgi wieczystej nr [..] prowadzonej przez Sąd Rejonowy. Ponadto, w dziale III wskazanej księgi wieczystej wpisane zostały ograniczone prawa rzeczowe w postaci nieodpłatnych i nieograniczonych w czasie służebności gruntowych polegających na prawie przejazdu i przechodu do drogi publicznej ograniczonych w wykonaniu do działki nr [..] na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości stanowiących działki [..]-[..].
Ustanowienie służebności przejazdu na działce nr [..] świadczy o tym, że nie ma ona charakteru ogólnodostępnego. Skarżący pomija okoliczność, że uprawnionymi do korzystania w celach komunikacyjnych z działki nr [..] są wyłącznie osoby uprawnione do służebności przejazdu, właściciele nieruchomości władnących. Działka ta nie tworzy niezbędnej sieci z drogami publicznymi w tym sensie, że to od woli skarżącego jako właściciela tej nieruchomości zależy kto może korzystać z drogi wewnętrznej (dojazdowej). Skarżący jako właściciel działki nr [..] nie został także pozbawiony swojego prawa majątkowego, za które żąda odszkodowania (podobnie NSA w wyroku z dnia 15 maja 2014 r., I OSK 2548/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Za nadużycie prawa i jego obejście można uznać sytuację, w której właściciel żąda podziału swojej działki dla celów komercyjnych (z przeznaczeniem pod funkcję rekreacyjną), łącznie z wydzieleniem drogi, która w zamyśle jest drogą wewnętrzną dojazdową, po czym udostępnia ją ogółowi domagając się odszkodowania za "utratę prawa". Nic bowiem nie stoi na przeszkodzie wprowadzeniu ograniczeń w korzystaniu ze spornych działek (podobnie NSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2019 r., I OSK 931/18).
Nie można zatem twierdzić, że wydzielona droga ma charakter drogi publicznej, jeśli w decyzji zatwierdzającej podział rozstrzygnięto o takiej formie dostępu działek do drogi publicznej, która polega na ustanowieniu dla tych działek służebności drogowej w postaci przejazdu dla każdoczesnych właścicieli i użytkowników nowo wydzielonych działek z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że ani Skarb Państwa ani gmina nie legitymuje się tytułem praworzeczowym do działki nr [..], co umożliwiało zaliczenie drogi tam usytuowanej do którejkolwiek z kategorii dróg publicznych. W tym kontekście nadanie nazwy wskazanej drodze dojazdowej (wewnętrznej) stanowiącej własność podmiotu prywatnego nie mogło przesądzić o jej publicznym charakterze.
Wyjaśnić należy, że droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną, co wynika z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 470), bo droga publiczna to droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 tej ustawy). Nawet przy uwzględnieniu brzmienia art. 2 ust. 2 tej ustawy, wedle którego ulice, czyli drogi na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe (art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych), leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 (drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne jako drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej), należą do tej samej kategorii co te drogi, jako że nie zmienia to charakteru ulicy i drogi wewnętrznej, a tylko określa ich przynależność do funkcjonalnej kategorii, nie ma powodu do modyfikacji tego stanowiska.
Skoro więc w sprawie nie wystąpiło wywłaszczenie na cele publiczne ani ograniczenie bądź pozbawienie skarżącego praw względem działki nr [..], a działka ta nie stanowi drogi publicznej, będącej własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego, bo nie w tym celu dokonano podziału nieruchomości, nadto prawo własności nie przeszło na inny – publicznoprawny podmiot, do ustalenia odszkodowania z tytułu wydzielenia dojść nie mogło na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.
W tej sytuacji Sąd uznał, że Wojewoda, w oparciu o prawidłowo zgromadzony i wszechstronnie rozważony materiał dowodowy, ustalił stan faktyczny, który mógł stać się podstawą do zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego. W sposób prawidłowy organ odwoławczy skorzystał z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uznając, że wobec braku bezprzedmiotowości postępowania w sprawie z wniosku skarżącego o ustalenie odszkodowania, zachodzi potrzeba podjęcia rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, to znaczy załatwienia jego wniosku merytorycznie, w tym wypadku poprzez odmowę ustalenia odszkodowania wobec braku spełnienia przesłanek. Wbrew zarzutom skargi, decyzja Wojewody nie narusza art. 139 k.p.a., albowiem oba rozstrzygnięcia, zarówno pierwszoinstancyjne, jak i drugoinstancyjne, choć z innych powodów, ale zawierają rozstrzygnięcie wywierające w sferze prawnej skarżącego takie same skutki prawne w postaci braku przyznania odszkodowania.
Sąd nie dostrzegł uchybień w zakresie przepisów postępowania określających zasady prowadzenia postępowania dowodowego, w tym art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu organy obu instancji zgromadziły wystarczający materiał dowodowy do poczynienia wszechstronnych i pełnych ustaleń faktycznych, mogących stanowić punkt wyjścia do przeprowadzenia prawidłowej subsumpcji właściwych przepisów prawa materialnego.
Nie potwierdził się również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a, albowiem w niniejszej sprawie nie doszło do kumulacji ról procesowych starosty jako organu uprawnionego do orzekania o odszkodowaniu oraz jako reprezentanta Skarbu Państwa, albowiem działka nr [..] nie jest własnością Państwa, ale jest własnością prywatną skarżącego.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.