Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 27 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 232/22

Uzasadnienie

A. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 14 lutego 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta Malborka z 9 czerwca 2021 r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Burmistrz Miasta Malborka rozpoznając wniosek A. C. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, decyzją z 9 czerwca 2021 r. odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad jej ojcem, E. C. Organ ustalił, że w stosunku do E. C. zostało wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Malborku w dniu 21 lipca 2017 r. orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym na stałe, gdzie wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 61 roku życia, tj. od 2013 roku. Wśród wskazań Powiatowy Zespół stwierdził, że E. C. wymaga zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne, a także korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji. Poza tym ze względu na charakter schorzenia i niezdolność do samodzielnej egzystencji w orzeczeniu wskazano, że E. C. wymaga stałej pomocy i opieki innej osoby.

Z zebranego materiału dowodowego, w tym z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego, oświadczenia wnioskodawczyni z 12 kwietnia 2021 r. oraz odpowiedzi na wezwanie sporządzonej dnia 16 kwietnia 2021 r. przez pełnomocnika skarżącej, nie wynika zdaniem Burmistrza, by rozmiar i zakres sprawowanej nad ojcem opieki zmuszał skarżącą do niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podjęcie przez A. C. jakiegokolwiek nowego zatrudnienia nie kolidowałoby z zakresem czynności opiekuńczych w stosunku do ojca, który nie jest osobą przewlekle leżącą, po mieszkaniu porusza się za pomocą kul lub wózka inwalidzkiego, może samodzielnie siedzieć, samodzielnie spożywa przygotowane posiłki i leki, nie potrzebuje pomocy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych (z akt sprawy nie wynika, by korzystał z kaczki, basenu, czy też pampersów lub pieluchomajtek).

Wykonywane przy ojcu czynności opiekuńcze to pomoc przy codziennej toalecie i kąpieli, pomoc w ubieraniu się, umawianiu wizyt lekarskich i rehabilitacji. Pozostałe czynności, takie jak robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, wykupywanie leków, załatwianie spraw urzędowych, opłacanie rachunków, są czynnościami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego, w którym zresztą zamieszkuje również skarżąca.

W ocenie organu, szereg podstawowych czynności E. C. wykonuje samodzielnie albo przy nieznacznej pomocy córki. Podkreślono, że A. C. nie wykonuje przy ojcu czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z jego osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, gdyż nie będąc osobą przewlekle leżącą nie wymaga szczególnej pielęgnacji, tj. leczenia odleżyn czy ran. Biorąc to pod uwagę uznano, że pomoc A. C. zasadniczo sprowadza się zatem do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują. Czynności opiekuńcze związane z osobistą opieką nad chorym ojcem nie zajmują stale czasu wnioskodawczyni, są realizowane w pewnych odstępach czasowych, jak np. czynności higieniczne czy przygotowywanie posiłków i nie świadczą o stałym i tak dużym zaangażowaniu osoby wykonującej opiekę nad chorym ojcem, by nie można było podjąć nowego zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Organ wyjaśnił też, że opieka, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, związana musi być wyłącznie z osobą chorego, a nie polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego, ponieważ prowadzenie gospodarstwa domowego nie wyklucza podejmowania zatrudnienia. Nie zawsze też ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności automatycznie pozwala przyjąć, że osoba niepełnosprawna wymaga opieki w takim rozmiarze, który uniemożliwia opiekunowi podjęcie aktywności zawodowej nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Organ ustalił, że w okresie od 7 października 2019 r. do 20 lutego 2021 r. wnioskodawczyni była zatrudniona na podstawie umowy o pracę w A. (ostatnia aktywność zawodowa strony). W chwili ubiegania się o uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skarżąca nie podejmowała żadnego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie prowadziła pozarolniczej działalności gospodarczej, nie była uprawniona do świadczeń emerytalno-rentowych, posiadała status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W dniu 12 kwietnia 2021r. A. C. oświadczyła, że zrezygnowała z pracy z powodu pogorszenia stanu zdrowia ojca. Odnosząc powyższe rozważania do realiów przedmiotowej sprawy organ doszedł do wniosku, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej A. C. a sprawowaniem przez nią opieki nad ojcem.

Ponadto, na rozstrzygnięciu organu zaważył fakt, że niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia. Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym orzeczono o niekonstytucyjności części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ podkreślił, że skutkiem wejścia w życie tego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała dzieciństwa. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Wyrok ten zatem, choć orzekł o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w orzeczonym zakresie, nie uchylił tego przepisu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku rozpoznając odwołanie A. C. decyzją z 14 lutego 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Malborka z 9 czerwca 2021 r.

Kolegium wyraziło pogląd, że wprawdzie organy administracji publicznej są zobowiązane do działania na podstawie przepisów prawa, to jednak należy się przychylić do stanowiska prezentowanego przez sądy administracyjne, w których wskazywana jest konieczność stosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.

Organ podkreślił, że w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca ustanowił szereg przesłanek, które muszą zostać spełnione łącznie, aby wnioskodawczyni mogła otrzymać świadczenie. Przede wszystkim przesłanką jest sprawowanie rzeczywistej, osobistej, stałej i bezpośredniej opieki nad wymagającą jej osobą niepełnosprawną, a rezygnacja z pracy zarobkowej bądź jej niepodejmowanie spowodowane musi być koniecznością sprawowania opieki, pomiędzy zaś tymi dwoma przesłankami musi zaistnieć związek przyczynowo - skutkowy.

W ocenie Kolegium, z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by zakres opieki sprawowany nad E. C. uniemożliwiał podjęcie skarżącej dalszej aktywności zawodowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, i tym samym, by zachodził związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej strony, a sprawowaniem przez nią opieki nad ojcem. A. C. mieszka z ojcem, prowadząc z nim wspólne gospodarstwo domowe. Niewątpliwie, z uwagi na schorzenia skutkujące orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, takie jak stan po udarze mózgu, niedowład połowiczny lewostronny, cukrzyca, miażdżyca, a także konieczność korzystania z przedmiotów ortopedycznych typu kule, czy z wózka inwalidzkiego, wymaga on uwagi, opieki i wsparcia. Niemniej E. C. samodzielnie wykonuje czynności dnia codziennego, jest osobą chodzącą, porusza się po mieszkaniu sam przy pomocy kul oraz wózka inwalidzkiego.

Skoro niepełnosprawny porusza się za pomocą takich urządzeń rehabilitacyjnych, umożliwiających poruszanie się osobom z ograniczonymi możliwościami w tym zakresie, nie można przyjąć, że jest on całkowicie zależny od córki i nie może przemieścić się z pokoju do toalety czy kuchni. Samodzielnie także spożywa posiłki, które są mu przygotowywane, posługuje się przy tym sprawną prawą ręką. W tym zakresie można też przyjąć, że i samodzielnie spożywa leki. Wymaga natomiast pomocy córki przy wykonywaniu codziennej toalety - higieny osobistej, w tym kąpieli oraz przy ubieraniu się. Córka pomaga ojcu także przy rehabilitacji domowej. Poza tym organizuje wizyty lekarskie ojca, realizuje recepty.

Dokonane ustalenia oparte o stwierdzenia strony, w tym złożone w obecności pracownika socjalnego, stanowią zgodny i spójny materiał dowodowy, natomiast są one zaprzeczeniem stwierdzeń pełnomocnika, który w złożonym w dniu 16 kwietnia 2021 r. piśmie oświadczył, że ojciec strony jest leżący, a w związku z jego paraliżem wnioskodawczyni pomaga mu w przemieszczaniu się po mieszkaniu i poza nim. Strona postępowania nie wskazywała na powyższe okoliczności przy żadnym ze złożonych przez siebie dowodów. Nie powoływała się na paraliż ojca, które to słowo, należy odróżnić od zakresu znaczeniowego pojęcia "niedowładu", stanowi ono bowiem synonim porażenia (łac. plegia), inaczej bezwładu, który oznacza stan charakteryzujący się całkowitą niemożnością wykonywania ruchów określoną grupą mięśni, na skutek braku dopływu bodźców nerwowych do mięśni.

Kolegium uznało, że podane i realizowane wobec osoby ojca czynności nie zajmują stale czasu wnioskodawczyni, a odpowiednio zaplanowane i zorganizowane nie uniemożliwiają jej podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, o czym świadczy ich charakter i intensywność. Tymczasem świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki i nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu.

Organ podkreślił, że aktywność zawodowa skarżącej była realizowana i zintensyfikowana czasowo w okresie, kiedy jej ojciec miał już orzeczony znaczny stopnień niepełnosprawności, zatem godziła wtedy opiekę nad ojcem i prowadzenie gospodarstwa domowego, co także oznacza, ze zakres tej opieki nie wymagał jej stałej, ciągłej dyspozycyjności.

Poza tym, jak zauważyło Kolegium, skarżąca ma dwie siostry, które zamieszkują na terenie Niemiec, i one także mają obowiązek alimentacyjny wobec E. C., który może być realizowany poprzez np. środki finansowe przeznaczone na opiekuna dla osoby potrzebującej pomocy tak, by wspomóc drugą stronę w jej aktywności zawodowej i rodzinnej.

A. C. w skardze na powyższą decyzję wniosła o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej zarzucając:

1. – dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych,
2. – zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nad ojcem, podczas gdy taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje,
3. – zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu tego przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej,

Zarzucono również naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad ojcem.

W uzasadnieniu skargi, powołując się na liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdzono, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy, co w niniejszej sprawie zachodzi. Według skarżących, o istnieniu związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza w istocie to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki, jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. Z zakresu opieki nie można wykluczyć czynności życia codziennego, których osoba ograniczona w zdolności do samodzielnej egzystencji nie może wykonywać bez pomocy innej osoby.

Skarżąca podkreśliła, że już z samego faktu orzeczenia względem ojca znacznego stopnia niepełnosprawności wynika potrzeba zapewnienia mu stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Podkreślono również bezzasadność argumentów co do pozostałych dzieci podopiecznego w sytuacji, w której ciężar sprawowani opieki wzięła na siebie skarżąca.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie wskazując, że dyspozycyjność jest ściśle związana z zakresem opieki, która musi być stała i długotrwała czasowo, a z taką w sprawie, zdaniem Kolegium, nie mamy do czynienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.

Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej.

Sąd dokonując kontroli legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 14 lutego 2022 r., utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta Malborka z 9 czerwca 2021 r. odmawiającą przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem E. C. stwierdził, że nie jest ona zgodna z prawem.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 poz.615), zwaną dalej u.ś.r.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Natomiast przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Podkreślić należy, na co zasadnie zwróciło uwagę Kolegium, że przepis powyższy winien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W niniejszej sprawie bezspornym jest zarówno okoliczność posiadania przez E. C. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności o charakterze stałym, jak i zaliczenie skarżącej do kręgu podmiotów zobowiązanych do opieki i uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.

Istota sporu pomiędzy skarżącą a organami koncentrowała się natomiast na istnieniu związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy koniecznością rezygnacji (niepodejmowania) zatrudnienia przez skarżącą a potrzebą sprawowania stałej opieki nad ojcem niepełnosprawnym w stopniu znacznym, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Oznacza to, że w każdej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia, oraz czy istnieje opisany wyżej związek przyczynowo - skutkowego.

Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez organy obu instancji dotycząca sprawowanej przez skarżącą opieki i braku związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a zakresem niezbędnej opieki i pomocy niepełnosprawnemu w stopniu znacznym ojcu jest nieprawidłowa.

Z akt sprawy wynika, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony przez skarżącą z uwagi na niepełnosprawność ojca potwierdzoną stosownym orzeczeniem, w którym wskazano na jej znaczny i trwały stopnień, a okoliczność ta została uznana za niepodważalną. Ocena stanu zdrowia i sprawności ojca skarżącej nastąpiła na parę lat przed złożeniem wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia, co nie wyklucza ziszczenia się przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia w dacie złożenia wniosku przez skarżącą. Ustawodawca na potrzeby przepisów u.ś.r. stworzył wykaz definicji ustawowych, który w art. 3 pkt 21 u.ś.r. wskazuje wprost, iż znaczny stopień niepełnosprawności oznacza:

1. a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,
2. b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
3. c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach,
4. d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów,
5. e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Przywołany wyżej przepis odsyła do definicji określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U z 2021 r. poz. 573), zwanej dalej ustawą o rehabilitacji. W art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji określono, iż do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

Jednocześnie wydane na podstawie art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 2027) w § 29 ust. 1 określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące:

1. 1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu;
2. 2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem;
3. 3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.

W ust. 2 § 29 powołanego wyżej rozporządzenia prawodawca jednocześnie wskazał, że przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3. Przy dokonywaniu ustaleń orzeczniczych uwzględniono więc m.in. sprawność psychofizyczną organizmu w zakresie zdolności do samodzielnego zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych, konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspakajaniu podstawowych potrzeb życiowych.

Należy więc uznać, że z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., w przypadku osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, negując wymagania dotyczące sposobu i intensywności opieki nad niepełnosprawną osobą, określone w orzeczeniu o niepełnosprawności właściwego organu (tak wyrok WSA w Gdańsku z 24 marca 2022 r., III SA/Gd 1045/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarówno organy, jak i Sąd, nie są uprawnieni w niniejszym postępowaniu do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności a to jego treść w zasadniczy sposób określa potrzeby opiekuńcze osoby niepełnosprawnej. Przy czym, należy zaznaczyć, że samo posiadanie orzeczenia nie przesądza, że każdy, zajmujący się osobą legitymującą się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidulanej sprawie.

Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości lub długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak stricte opieki całodobowej (por. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Równie istotnym czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w niniejszej sprawie ze skarżącą wynika, że sprawuje ona całodobową opiekę na chorym ojcem, który został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym i w codziennym życiu wymaga pomocy innych osób. Skarżąca wyjaśniła, że pomaga ojcu w przygotowywaniu posiłków, dbaniu o higienę osobistą, załatwianiu wizyt lekarskich i rehabilitacji. Jest do dyspozycji chorego ojca w każdej chwili. Skarżąca zamieszkuje z ojcem i prowadzi z nim wspólne gospodarstwo domowe. Ojciec porusza się po domu przy pomocy kul oraz na wózku inwalidzkim.

Z wyjaśnień złożonych w piśmie procesowym z 16 kwietnia 2021 r. przez pełnomocnika skarżącej, działającego w jej imieniu wynika, że E. C. przeszedł udar, wskutek którego doszło do paraliżu lewej strony ciała. Podopieczny leczy się na zaawansowaną cukrzycę, miażdżycę i podejrzenie raka jelita. Jest osobą leżącą, schorowaną i wymagającą stałej opieki. W związku z paraliżem skarżąca pomaga ojcu w przemieszczaniu się po mieszkaniu i poza nim. Sprawuje opiekę całodobowo, pomagając mu we wszelkich czynnościach życia codziennego, czynnościach higienicznych, samoobsługowych, toalecie i kąpieli oraz w przygotowywaniu posiłków. Skarżąca umawia wizyty lekarskie, jeździ z ojcem na wizyty lekarskie, kupuje leki i podaje je ojcu, wspomaga go w procesie rehabilitacji. Skarżąca dba o dom, robi zakupy i załatwia sprawy urzędowe.

Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego pomiędzy wyjaśnieniami skarżącej i jej pełnomocnika nie ma sprzeczności, która uzasadniałby twierdzenie, że zakres potrzeb E. C. wynikający z jego schorzeń, stanu zdrowia i stopnia niepełnosprawności, nie wymaga opieki niedającej pogodzić się z jakąkolwiek aktywnością zawodową. Informacje wskazane przez pełnomocnika są uzupełnieniem oświadczenia skarżącej. Sąd stwierdził, że brak jest powodów, ażeby zdyskwalifikować ocenę okoliczności sprawy dokonaną przez profesjonalnego pełnomocnika z jakiegokolwiek powodu i uznać ją za niewiarygodną. Opis okoliczności faktycznych sprawy dokonany przez pełnomocnika ma dodatkowy walor dowodowy, albowiem jego oceny dokonywane są przy uwzględnieniu znajomości przepisów prawa określających okoliczności relewantne z punktu widzenia dochodzonych uprawnień. To pełnomocnik profesjonalny dysponuje wiedzą pozwalającą na wskazanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, co nie oznacza, że nie odzwierciedlają on stanu rzeczywistego.

Przy tym zwrócić należy uwagę na zaniedbania procesowe, które miały wpływ na pogorszenie sytuacji procesowej strony w postępowaniu. Pomimo istnienia, w ocenie organu, rozbieżności w wyjaśnieniach skarżącej i jej pełnomocnika, organ stosując art. 79a § 1 k.p.a. przed wydaniem decyzji w I instancji, nie wezwał skarżącej do ich usunięcia. Skarżąca została wezwania wyłącznie do przedstawienia dodatkowych wyjaśnień i dowodów pod rygorem odmowy przyznania świadczenia, bez wyjaśnienia, w jakim zakresie dostarczone dotychczas informacje są niewystarczające.

Nie może też budzić wątpliwości, że zakres opieki wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby, która tej opieki wymaga, a także jej potrzebami, wynikającymi z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń i ułomności. Podkreślić należy, że czynności opiekuńcze wymagają większej intensyfikacji i systematyczności w przypadku, gdy ich podmiotem jest osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym, cierpiąca na wiele przewlekłych schorzeń wymagających specjalistycznego leczenia i odpowiedniej pielęgnacji (stan po udarze, cukrzyca).

Nie można również pomijać okoliczności, że poza czynnościami stricte pielęgnacyjnymi skarżąca poświęca również czas na towarzyszenie niepełnosprawnemu ojcu, stanowiąc dla niego oparcie emocjonalne i psychiczne. Nadto, pielęgnacja w sensie medycznym i higienicznym nie wyczerpuje pojęcia opieki. Wyręczanie osoby bliskiej od jej normalnych, codziennych obowiązków rodzinnych i życiowych, którym nie może sprostać z uwagi na swą niepełnosprawność, stanowi przejaw opieki nad nią. Ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą tą jest bowiem udzielenie wsparcia osobom, które poświęcając się w pełnym wymiarze opiece nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie mogą pracować zarobkowo, by zaspokoić potrzeby życiowe swoje i swojej rodziny (por. wyrok WSA w Gdańsku z 10 czerwca 2021 r., III SA/Gd 319/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konfrontacja potwierdzonego w orzeczeniu znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe E. C. wymagającego stałej lub długotrwałej opieki innej osoby w związku ze stwierdzoną znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji ze wskazanymi czynnościami opiekuńczymi świadczonymi ojcu całodobowo przez skarżącą, nie pozostawia, w ocenie Sądu, wątpliwości, że zakres tej opieki i pomocy uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia. Przy tym, organ nie przedstawił żadnych przekonywujących argumentów przemawiających za możliwością pogodzenia niezbędnej opieki nad ojcem z określonym zajęciem zarobkowym. Już tylko fakt znacznie ograniczonej, potwierdzonej przez właściwy organ, możliwości E. C. do samodzielnej egzystencji, wyznacza zakres niezbędnej pomocy innej osoby, którą wypełniają czynności opiekuńcze i inne czynności życia codziennego wykonywane przez skarżącą, których niezbędności nie zdołały poważyć organy.

Wszystkie wskazane czynności są konieczne, aby zapewnić osobie ograniczonej w możliwościach samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do wieku i orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. Z zakresu tych czynności nie można wykluczyć zwykłych czynności życia codziennego, takich jak sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów, którym osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może sprostać ze względu na swoje ograniczenia zdrowotne.

Warto zwrócić uwagę, że przy wielu schorzeniach o znacznym stopniu zaawansowania osoba sprawująca opiekę przez większość czasu zobligowana jest do czuwania nad chorym, by móc nieść mu niezbędną i niezwłoczną pomoc w razie nagłej potrzeby. Z tego względu skarżąca, mimo tego, że jej ojciec jest samodzielny przy wykonywaniu niektórych czynności, nie jest w stanie zostawić go w domu samego. Opuszczając mieszkanie pozostawia ojca pod opieką sąsiadki.

Sąd doszedł do wniosku, że opieka sprawowana przez skarżącą jest codzienna i ciągła, a materiał dowodowy nie potwierdza stanowiska organu odwoławczego, że ogranicza się do wykonywania kilku czynności życia codziennego w określonych porach dnia. Ponadto, zakres opieki uniemożliwia skarżącej skuteczne podjęcie pracy zarobkowej w jakimkolwiek wymiarze z uwagi na potrzeby ojca związane z jego stopniem niepełnosprawności i stanem zdrowia, który nie rokuje poprawy w przyszłości.

Art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazuje wyraźnie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 21 lipca 2021 r., II SA/Gl 504/21, LEX nr 3209641, WSA w Rzeszowie z 6 kwietnia 2022 r. III SA/Rz 1781/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy zobligowane były wyłącznie do zbadania okoliczności odnoszące się do rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą oraz związku tej okoliczności z potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem w takim zakresie, w jakim świadczy ją skarżąca. Nie było przy tym podstaw do badania alternatywnych sposobów zapewnienia ojcu niezbędnej opieki poprzez weryfikację sytuacji rodzinnej i finansowej pozostałych osób zobowiązanych względem niego do alimentacji, tj. dwóch córek zamieszkałych w Niemczech, w sytuacji, gdy do sprawowania opieki zobowiązała się skarżąca.

W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki. Jeżeli zatem skarżąca, jako córka osoby wymagającej opieki znajduje się wraz z rodzeństwem wśród osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., którym w razie spełnienia pozostałych warunków ustawowych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, to do niej należy wybór, czy wypełni swój obowiązek alimentacyjny względem ojca poprzez sprawowanie osobistej opieki (nie podejmując bądź rezygnując z zatrudnienia), czy też zapewni mu opiekę w inny sposób, np. podejmując zatrudnienie, dzieląc się obowiązkami opiekuńczymi z rodzeństwem (por. wyrok WSA w Gliwicach z 27 sierpnia 2021 r. II SA/Gl 737/21, LEX nr 3221221, wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2022 r., II SA/Po 834/21, LEX nr 3339198). Organ nie jest upoważniony, by decydować tu za stronę.

Podsumowując powyższe rozważania, Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy dokonały wadliwej oceny materiału dowodowego w świetle nieprawidłowo interpretowanych przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r. wydając decyzje naruszające w konsekwencji zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania administracyjnego. Uchybienie organów polega przede wszystkim na niewłaściwej ocenie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy zatrudnieniem a opieką stanowioną przez skarżącą. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające pozwoliło na zgromadzenie materiałów, których analiza umożliwia dokonanie właściwego rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 480 zł, stanowiących w istocie wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, zgodnie z treścią art.119 pkt 2 p.p.s.a., wobec zgłoszenia wniosku o rozpoznanie sprawy w tym trybie przez skarżącą i organ.