Uzasadnienie
W dniu 19 lipca 2023 r. B. K., reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem L. K. Do wniosku strona załączyła m.in. dokumentację medyczną, opis sprawowanej opieki oraz orzeczenie z dnia 21 czerwca 2023 r. zaliczającego L. K. do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do dnia 30 czerwca 2025 r.
Decyzją z dnia 11 sierpnia 2023 r. Wójt Gminy Bobowo (dalej w skrócie zwany Wójtem lub organem pierwszej instancji) odmówił przyznania B. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że wykonywane przez stronę czynności opiekuńcze i ich zakres nie uniemożliwiają podjęcia pracy np. wykonywanej w domu za pośrednictwem komputera czy w niepełnym wymiarze czasu pracy. Organ wskazał dalej, że B. K. nigdy nie pracowała zawodowo (nie była zatrudniona w ramach umowy o pracę, zlecenia ani żadnej innej umowy), dlatego też nie można mówić o rezygnacji z pracy lub innego zatrudnienia, ani niepodejmowania zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.
Po rozpatrzeniu złożonego przez stronę odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej w skrócie zwane Kolegium lub organem odwoławczym) decyzją z dnia 24 stycznia 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawczyni zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz pracy w tym gospodarstwie w grudniu 1995 roku. Ponadto z informacji przesłanej przez KRUS wynika, że B. K. podlega ubezpieczeniu rolników w okresach 05.02.1996 r. do 31.03.2008 r. i od 13.08.2008 r. do chwili obecnej oraz, że nie złożyła do KRUS oświadczenia o zaprzestaniu pracy w gospodarstwie rolnym. W związku z tym Kolegium stwierdziło, że zaprzestanie przez wnioskodawczynię jej aktywności zawodowej miało miejsce 28 lat przed przyznaniem L. K. znacznego stopnia niepełnosprawności.
Tym samym, zdaniem organu, nie sposób mówić, że rezygnacji z aktywności zawodowej nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Kolegium stanęło ponadto na stanowisku, że wykonywane przez stronę czynności opiekuńcze są realizowane z zasady rano i w godzinach posiłków. Zdaniem organu, właściwa organizacja dnia dokonana przez stronę z uwzględnieniem konieczności oraz czasu wykonywania czynności opiekuńczych, nie uniemożliwia stronie podjęcia aktywności zawodowej.
W ocenie Kolegium, za czynności opiekuńcze nie można uznać czynności polegających na załatwianiu spraw urzędowych, opłacaniu rachunków, sprzątaniu, praniu, czy robieniu zakupów. Są to bowiem czynności wykonywane w każdym gospodarstwie domowym i łączone także z aktywnością zawodową członków gospodarstwa domowego.
Mając na uwadze poczynione ustalenia organ odwoławczy uznał, że zakresu sprawowanej przez stronę opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, nie sposób uznać za opiekę stałą lub długotrwałą w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.) – dalej w skrócie zwanej Ustawą, uniemożliwiającą stronie aktywność zawodową. Tym samym brak jest związku przyczynowego, wskazanego w art. 17 ust. 1 pkt 4 Ustawy, jako warunku przyznania wnioskowanego przez stronę prawa.
Od powyższego rozstrzygnięcia B. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 Ustawy poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie ustalony stan faktyczny nie jest kwestionowany natomiast sporna jest ocena tego, czy w ramach poczynionych ustaleń istniały przesłanki do odmowy przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego. Organ stwierdził bowiem, że brak było związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej a koniecznością sprawowania opieki nad mężem a ponadto opieka realizowana przez żonę nie ma charakteru opieki stałej i całodobowej.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, która w art. 17 szczegółowo określa przesłanki, od których spełnienia uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 Ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce lub ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1a Ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wtedy, gdy osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowym zatem wymogiem uzyskania omawianego świadczenia jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Należy zwrócić uwagę, że w Ustawie nie zawarto definicji "sprawowania opieki", zaś z treści art. 17 ust. 1 tej Ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długotrwała.
Zdaniem Sądu użyte w tej regulacji określenia "stała" lub "długotrwała" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 23 listopada 2021 r., I OSK 786/21, cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 Ustawy chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy.
Należy również wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 Ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 17 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 Ustawy pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby można było mówić o spełnieniu przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 Ustawy opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej.
Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (zob. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19). W każdym postępowaniu właściwy organ musi zatem dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować (zob. wyrok NSA z 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2820/13).
Oceniając prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w sprawie bezsporna jest okoliczność dysponowania przez L. K. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym 21 czerwca 2023 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Starogardzie Gdańskim. Z orzeczenia tego wynika, że L. K. jest osobą wymagającą w celu pełnienia ról społecznych stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób.
Nie ulega wątpliwości, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane w trybie ustawy o rehabilitacji jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", a więc dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. przepis § 1 nie wyłącza jednak możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Co do zasady nie jest zatem wykluczone ustalenie, że w rzeczywistości, mimo stwierdzonych dolegliwości osoby niepełnosprawnej, opieka nad nią nie musi być sprawowana w sposób ciągły lub długotrwały. Organ może jednak dokonać takiej oceny jedynie po przeprowadzeniu w tym zakresie rzetelnego postępowania dowodowego, którego wyniki dadzą podstawę do dokonania takich ustaleń.
W rozpoznawanej sprawie ustalono - na podstawie wywiadu środowiskowego, udokumentowanego protokołem, sporządzonym przez uprawnionego pracownika socjalnego, w wymaganej formie, a więc również stanowiącym dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. - że pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem nie wystąpił związek przyczynowy, którą to ocenę Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał za prawidłową.
Należy powtórzyć, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 Ustawy jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Świadczenie pielęgnacyjne jest zatem niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 4 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 1141/20).
Zdaniem Sądu stan faktyczny sprawy ustalony przez organy m.in. na podstawie wywiadu środowiskowego z 25 lipca 2023 r. nie budzi wątpliwości. Zebrane informacje dotyczące zarówno stanu zdrowia L. K., jak i zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą nad mężem są wyczerpujące i zostały prawidłowo ocenione przez organy.
Z zebranej w aktach dokumentacji, m.in. z wywiadu środowiskowego wynika, że L. K. nie jest osobą leżącą, porusza się przy pomocy kul i samodzielnie wykonuje czynności fizjologiczne. Natomiast skarżąca B. K. wspomaga swojego męża przy czynnościach higienicznych (kąpieli), ubieraniu, czesaniu, czasami udziela pomocy przy prowadzeniu do toalety, przy wstawaniu z sedesu lub łóżka. Z uwagi na częste skurcze nóg w porze nocnej, L. K. wymaga pomocy żony przy przekręcaniu ciała na drugą stronę, masowaniu oraz przynoszeniu żelowych okładów.
Należy zatem zauważyć, że pomimo stwierdzonej znacznej niepełnosprawności oraz chorób mających wpływ na obecny stan zdrowia, mąż skarżącej wykazuje się samodzielnością, a z wywiadu środowiskowego nie wynika, aby był on osobą leżącą i wymagającą nieprzerwanej opieki. Sprawowana przez skarżącą opieka nad L.K., z uwagi na rodzaj i czasokres czynności wspomagających męża w jego funkcjonowaniu, nie spełnia wymogów opieki o jakiej mowa we wskazanym przepisie art. 17 Ustawy, co wynika z przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z poczynionych ustaleń nie wynika, aby zachodziła konieczność sprawowania stałej, nieprzerwanej pieczy nad mężem z uwagi na to, że nie jest on w stanie sprostać wymaganiom codziennego funkcjonowania. Jak wskazują na to zebrane informacje, pomoc jaka jest udzielana mężowi przez skarżącą polega na wspieraniu go w bieżącym funkcjonowaniu, a nie wykonywaniu za niego czynności, bez których L. K. nie byłby w stanie samodzielnie realizować podstawowych czynności dnia codziennego.
Należy zwrócić także uwagę, że z załączonego do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego formularza czynności wykonywanych podczas opieki wynika, iż część z nich składa się na szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego (przygotowywanie posiłków, sprzątanie, pranie, prasowanie, opłacanie rachunków, zakupy itp.) i nie można ich uznać za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności strony, gdyż są to typowe czynności wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu (zob. wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 351/21). W judykaturze wskazuje się, że czynności polegające na podawaniu leków, czy umawianiu wizyt lekarskich nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 Ustawy uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu (wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2859/20).
Wskazane przez skarżącą czynności, które wykonuje jako czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, przy właściwej organizacji dają możliwość pogodzenia ich z wykonywaniem aktywności zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze czasowym (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 858/21).
Sąd nie kwestionuje złego stanu zdrowia męża skarżącej i konieczności jego wsparcia, do czego strona jest zobowiązana zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r., poz. 2809), jednakże sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 Ustawy samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Takiej podstawy nie stanowi również deklarowana gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych.
Biorąc pod uwagę zgromadzone w aktach dokumenty i okoliczności z nich wynikające Sąd podziela stanowisko organów, że pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem nie zachodzi związek przyczynowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 Ustawy.
W judykaturze podkreśla się, że zaprzestanie aktywności zawodowej (lub jej niepodejmowaniu) przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd właśnie w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (zob. wyroki NSA: z 18 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 275/21, z 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19, z 14 września 2017 r. sygn. akt I OSK 695/17, czy z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się również, że prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 Ustawy obejmuje konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia) a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną (zob. wyrok NSA z 18 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 275/21).
Z akt sprawy wynika, że ustalenie stopnia niepełnosprawności L. K. jest datowane na dzień 17 maja 2023 r. Tymczasem strona wnosząca skargę zakończyła swoją aktywność zawodową poprzez zaprzestanie prac w prowadzonym gospodarstwie rolnym już w 1995 r. Aktywność zawodowa strony skarżącej ustała zatem znacznie wcześniej, niż zaistniał stan niepełnosprawności męża, wymagający udzielania mu wsparcia i pomocy. Nie można zatem przyjąć, że rezygnacja z dotychczas wykonywanej pracy nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Zważywszy także na opisywany wcześniej zakres pomocy udzielanej mężowi zgodzić należy się z organem co do tego, że brak jest związku pomiędzy koniecznością sprawowania opieki przez skarżącą, a rezygnacją z podjęcia zatrudniania, choćby w niepełnym wymiarze godzin, bądź w formie pracy zdalnej, wykonywanej w miejscu zamieszkania. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że to w związku z opieką nad mężem strona zrezygnowała z zatrudnienia, czy też nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 Ustawy.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) – skargę oddalił.