Uzasadnienie
Skarga K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 lutego 2022 r., nr [...], w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Skarżąca wystąpiła w dniu 30 czerwca 2021 r. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem.
Decyzją z dnia 3 sierpnia 2021 r. Wójt Gminy S. odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na niespełnienie przesłanek art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.). Organ uznał jednocześnie, że skarżąca należycie i starannie wykonuje stałą opiekę nad niepełnosprawnym mężem oraz zaprzestała pracy na gospodarstwie rolnym i nie podejmuje zatrudnienia oraz innej pracy zarobkowej z uwagi na sprawowaną opiekę, wskazując na złożone przez skarżącą oświadczenia a także przeprowadzony 7 czerwca 2021 r. rodzinny wywiad środowiskowy.
Skarżąca wniosła odwołanie od tak wydanej decyzji, wskazując na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją przepisu prawa stanowiącego podstawę do odmowy świadczenia. Równocześnie na potwierdzenie stanu zdrowia męża załączyła zaświadczenia lekarskie i karty informacyjne leczenia szpitalnego.
Zaskarżoną decyzją z dnia 7 lutego 2022 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do odmowy prawa do świadczenia ze wskazaniem na art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednakże odmiennie od organu I instancji ocenił związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy sprawowaną opieką a rezygnacją przez skarżącą z pracy w gospodarstwie rolnym. Uznał bowiem, że mąż skarżącej nie wymaga całodobowej, permanentnej opieki i nadzoru a podane przez skarżącą czynności stanowią w przeważającej mierze zwykłe czynności dnia codziennego. Nadto, stwierdził, że czynności związane z poranną i wieczorną toaletą, podawanie leków oraz mierzenie poziomu cukru nie oznaczają stałej i długotrwałej opieki. Poza tym, z materiału dowodowego nie wynika, że mąż skarżącej jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji.
We wniesionej do Sądu skardze skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia ustawowej przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Zgodnie przy tym z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – zwanej dalej jako p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji są przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Natomiast przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Podkreślić należy, że przepis powyższy winien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego powinny zatem procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że mąż skarżącej orzeczeniem lekarza rzeczoznawcy KRUS Oddział Regionalny w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2014 r. został uznany za trwale całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym od 13 maja 2014 r., jednocześnie nie stwierdzono niezdolności do samodzielnej egzystencji. Z kolei, orzeczeniem z dnia 25 maja 2021 r. stwierdzono trwałą niezdolność męża skarżącej do samodzielnej egzystencji od dnia 13 kwietnia 2021 r. Bezsporne jest również, że skarżąca należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do opieki i uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.
Nadto, bezsporne jest, że skarżąca złożyła, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie, że zaprzestała wykonywania pracy na gospodarstwie rolnym. Zgodnie zaś z treścią art. 17b ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio: 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego;
2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. Stosownie przy tym do treści art. 17b ust. 2 tej ustawy zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.
Spór w sprawie dotyczy związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy koniecznością rezygnacji (niepodejmowania) zatrudnienia przez skarżącą a potrzebą sprawowania stałej opieki nad mężem.
Z przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Oznacza to, że w każdej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego świadczenia, oraz czy istnieje opisany wyżej związek przyczynowo-skutkowy.
Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez Kolegium w zaskarżonej decyzji dotycząca sprawowanej przez skarżącą opieki i braku związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a zakresem niezbędnej sprawowanej przez nią opieki i pomocy mężowi jest prawidłowa.
Z akt sprawy wynika, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony przez skarżącą z uwagi na niepełnosprawność męża, potwierdzoną stosownym orzeczeniem a okoliczność ta nie była kwestionowana.
Stosownie przy tym do treści przepisu art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych znaczny stopień niepełnosprawności oznacza:
- a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,
- b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
- c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach,
- d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów,
- e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Przywołany wyżej przepis odsyła do definicji określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U z 2021 r., poz. 573), zwanej dalej ustawą o rehabilitacji. W art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji określono, iż do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
Jednocześnie wydane na podstawie art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 2027) w § 29 ust. 1 określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące:
- 1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu;
- 2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem;
- 3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.
W ust. 2 § 29 powołanego wyżej rozporządzenia prawodawca jednocześnie wskazał, że przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3. Przy dokonywaniu ustaleń orzeczniczych uwzględniono więc m.in. sprawność psychofizyczną organizmu w zakresie zdolności do samodzielnego zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych, konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspakajaniu podstawowych potrzeb życiowych.
Zarówno organy, jak i Sąd, nie są uprawnieni w niniejszym postępowaniu do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności.
Z dokonanych przez organ odwoławczy ustalań, na podstawie zgromadzonych dokumentów, wynika, że mąż skarżącej choruje na: niewydolność serca, migotanie przedsionków, nadciśnienie tętnicze, cukrzycę typu 2, duszności wysiłkowe i czasami spoczynkowe, obrzęki, chorobę uchyłkową jelit, nadżerkowe zapalenie żołądka oraz dyskopatię. Porusza się przy pomocy kul. Leczony jest w poradniach specjalistycznych i wiele razy był hospitalizowany.
W tym miejscu, należy zaznaczyć, że samo posiadanie orzeczenia nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie.
Treść orzeczenia o niepełnosprawności determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 tej ustawy, zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. zob. wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1334/21 oraz z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości lub długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak stricte opieki całodobowej (por. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Równie istotnym czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W trakcie prowadzonego postępowania skarżąca składała oświadczenia dotyczące zakresu opieki sprawowanej nad mężem.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca: częściowo pomaga mężowi przy porannej toalecie, pomaga mu ubrać spodnie i skarpety, przygotowuje śniadanie i lekarstwa, sprząta i wietrzy pomieszczenia, przygotowuje i podaje obiad, po obiedzie wychodzi na krótki spacer, robi masaż nóg i kręgosłupa a także ćwiczenia, następnie przygotowuje kolację i podaje lekarstwa, pomaga przy wieczornej toaleta, w nocy podaje środki przeciwbólowe, pomaga mu również przy wizytach u lekarza i dwa razy dziennie wykonuje pomiar cukru.
Konfrontacja niepełnosprawności męża skarżącej ze wskazanymi czynnościami wykonywanymi przez skarżącą nie wykazała, zdaniem Sądu, aby zakres wykonywanej przez skarżącą opieki i pomocy uniemożliwiał jej podjęcie zatrudnienia w jakimkolwiek wymiarze.
W konsekwencji Sąd uznał, że organ dokonał właściwej oceny materiału dowodowego w świetle prawidłowo interpretowanych przepisów art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wydając decyzję, która nie narusza ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego.
Zdaniem Sądu, wykonywane przez skarżącą czynności, rozpatrywane kompleksowo, nie są - jak zasadnie uznał organ odwoławczy - czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uniemożliwiającą podjęcie przez skarżącą jakiejkolwiek pracy. Nie można bowiem uznać wykonywanych przez skarżącą czynności za wymagające takiej dyspozycyjności skarżącej, która stanowiłaby przeszkodę wykonywania pracy, choćby w niepełnym wymiarze czasowym. Zakres oraz rozmiar czasowy opieki w świetle zasad doświadczenia życiowego, jest jak najbardziej do pogodzenia z możliwością równoczesnego podjęcia pracy, co najmniej w niepełnym wymiarze czasowym, co wyklucza przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Nie kwestionując złego stanu zdrowia męża skarżącej i konieczności jego wsparcia, do czego skarżąca jest zobowiązana zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinno-opiekuńczego, należy wskazać, że sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Takiej podstawy nie stanowi również deklarowana gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych.
W tej sytuacji, nie można zatem skutecznie zarzucić Kolegium naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 p.p.s.a., z uwagi na wniosek skarżącej i brak sprzeciwu organu.