Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 stycznia 2022 r. nr SKO Gd/5100/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej też: Kolegium, organ odwoławczy), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 20 sierpnia 2021 r. nr GCŚ.DŚA/25110/P/FA/08/2021 odmawiające A. M. udostępnienia dokumentów i decyzji wydanych w trakcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny.
Zawiadomieniem z dnia 21 grudnia 2020 r. Prezydent Miasta Gdańska powiadomił A.M. (dalej: skarżący) o wydaniu decyzji nr GCŚ/DŚA/001698/FA/12/2020 przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla A. M., D. M. i D.M. na okres od 1 listopada 2020 r. do 30 września 2021 r.
Wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2021 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta Gdańska o doręczenie wszystkich dokumentów i decyzji dotyczących przyznania jego dzieciom świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
Prezydent Miasta Gdańska działając na podstawie art. 74 § 2 i art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a." w zw. z art. 2 pkt 10, pkt 11, art. 12, art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 877 ze zm.) odmówił skarżącemu udostępnienia wskazanych dokumentów stwierdzając że skarżący jako dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący wyjaśniając, iż wszelkie dokumenty i decyzje wydane w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla jego dzieci w istotny sposób go dotyczą, bowiem ponosi on związane z tym konsekwencje materialne, a zatem powinien mieć uprawnienie do uzyskania pełnej wiedzy i możliwości skarżenia rozstrzygnięć.
Kolegium opisanym na wstępie postanowieniem utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Wskazało, że skarżącemu bezspornie nie przysługiwał status strony w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego jego dzieciom, co jasno wynika z przepisów ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji oraz art. 28 k.p.a. Już z tych zapisów wynika, że zobowiązany do alimentacji jak i dłużnik alimentacyjny w zastępstwie którego alimenty są regulowane w tym postępowaniu nie jest stroną. Obowiązkiem organu pomocowego prowadzącego postępowanie o ustalenie prawa do alimentów jest jedynie poinformowanie dłużnika alimentacyjnego o ustaleniu tego prawa na rzecz osoby uprawnionej jak i wydanie decyzji o nałożeniu obowiązku zwrotu wypłaconych osobie uprawnionej świadczeń. W katalogu informacyjnym brak jest zaś statuowania dłużnika jako strony postępowania. W konsekwencji obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek było wydanie postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. o odmowie udostępnienia akt.
A. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, wskazując, że w sprawie w której wymaga się od niego spłaty wierzytelności alimentacyjnych posiada status dłużnika, a więc jest stroną postępowania. Inna ocena jego statusu powodowałaby pozbawienie go możliwości wnoszenia środków odwoławczych i tym samym pozbawienie prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach, co gwarantują przepisy art. 78 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
Skarżący A. M. domagał się udostępnienia mu dokumentów i decyzji dotyczących przyznania jego dzieciom, wobec których jest zobowiązany do alimentacji, świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
Powyższe żądanie skarżącego prawidłowo rozpatrzone zostało przez organy pod kątem regulacji przewidzianej w art. 73 i art. 74 k.p.a., który reguluje kwestie dostępności (przeglądania) akt sprawy i uzyskiwania odpisów dokumentów w nich się znajdujących.
Kwestia nieprzysługiwania dłużnikowi alimentacyjnemu prawa do przeglądania akt sprawy dotyczącej przyznania osobom uprawnionym do alimentacji świadczeń z funduszu alimentacyjnego i uzyskiwania odpisów dokumentów z tych akt była już wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi sąd administracyjnych, przykładowo w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 994/21, którego argumentację Sąd przyjmuje za własną.
Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Wgląd w akta sprawy w przypadku, o którym mowa w art. 236 § 2, następuje z pominięciem danych osobowych osoby składającej skargę (§ 1b). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 3).
Jak wynika z cytowanych przepisów, uprawnienie do przeglądania akt sprawy i uzyskiwania z nich odpisów zastrzeżone zostało wyłącznie dla strony postępowania. Dostęp do akt sprawy posiadają zatem wyłącznie podmioty będące stronami w postępowaniu głównym, czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od postępowania głównego. To w postępowaniu głównym organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego albo po jego zakończeniu ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania głównego, to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego.
Tym samym organ rozpoznając wniosek o udostępnienie akt sprawy obowiązany jest dokonać oceny, czy podmiot żądający udzielenia dostępu do akt sprawy ma status strony w postępowaniu głównym.
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny w rozumieniu tego przepisu oznacza konieczność ustalenia powszechnie obowiązującego przepisu prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 2226/12).
Tym samym stwierdzenie istnienia interesu prawnego to nic innego, jak ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, a więc sytuację, w której podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok NSA z 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98).
W tym miejscu podkreślić należy, iż istnienie interesu prawnego musi być rozpatrywane z uwzględnieniem regulacji prawnych związanych z konkretnym postępowaniem administracyjnym.
Wobec powyższego rozstrzygając czy dłużnikowi alimentacyjnemu przysługuje status strony w postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego należy brać pod uwagę specyfikę szeroko pojętego postępowania w sprawie świadczeń alimentacyjnych oraz regulację ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.
Analiza omawianej ustawy, a przede wszystkim przepisów rozdziału 3 "Warunki nabywania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego", a także rozdziału 4 "Zasady i tryb postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń z funduszu alimentacyjnego" pozwalają na stwierdzenie, że ustawa ta nie przewiduje aktywnej roli dłużnika alimentacyjnego w toczącym się postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego organ administracji nie orzeka o prawach i obowiązkach dłużnika alimentacyjnego i nie nakłada na niego obowiązków (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1824/20). Istotne jest w szczególności to, że przepis art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nakazuje organowi właściwemu wierzyciela jedynie przekazanie dłużnikowi alimentacyjnemu, a także organowi właściwemu dłużnika informacji o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz o obowiązku zwrotu wraz z odsetkami należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłacanych osobie uprawnionej.
Takie sformułowanie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów potwierdza, że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w przedmiocie przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Gdyby ustawodawca uważał dłużnika alimentacyjnego za stronę postępowania, to przepis art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów byłby zbędny. Wszak stronie postępowania są doręczane wszystkie rozstrzygnięcia zapadające w sprawie, w związku z czym nie ma potrzeby przekazywania jej odrębnej informacji o wydanym orzeczeniu (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2027/16).
Ponadto należy zauważyć, że rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie mają wpływu na sytuację prawną dłużnika alimentacyjnego, co najwyżej mogą mieć wpływ na jego sytuację faktyczną. Jednakże, jak już była mowa, interes prawny dający legitymację w postępowaniu administracyjnym nie jest oparty na okolicznościach i interesach faktycznych.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się także, że powyższe zapatrywanie nie pozbawia dłużnika alimentacyjnego należnej ochrony prawnej wyrażającej się w możliwości kwestionowania podstawowej okoliczności umożliwiającej wszczęcie i kontynuowanie postępowania w sprawie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, tj. stanu bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych. Stan bezskuteczności egzekucji poświadczany jest przez organ uprawniony do egzekucji alimentów, a jego weryfikacja nie może być dokonana przed organami administracji, bowiem zaświadczenie o bezskuteczności egzekucji nie jest przedmiotem kontroli organu administracyjnego prowadzącego postępowanie w sprawie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Zaświadczenie komornika o bezskuteczności egzekucji, jako czynność organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne, podlega kontroli sądu powszechnego w trybie skargi na czynności komornika, o której mowa w art. 767 Kodeksu postępowania cywilnego.
W ramach tego postępowania istnieje możliwość kwestionowania ustaleń organu egzekucyjnego stanowiących podstawę zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji zobowiązań alimentacyjnych (por. wyroki NSA z 29 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1725/16 i sygn. akt 1726/16, czy wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2027/16).
Podsumowując wskazać należy, iż dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a co za tym idzie nie ma uprawnień do dostępu do akt tej sprawy.
Wobec powyższego organu zasadnie uznały, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do udostępnienia skarżącemu jako dłużnikowi alimentacyjnemu jakichkolwiek dokumentów z akt sprawy dotyczących przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).