Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga F. R. na decyzję Wojewody z 13 lutego 2020 r., nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Starosty z 15 lipca 2019 r., nr [..] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za pozbawienie prawa własności działki.
Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z 9 kwietnia 2018 r. F. R. wystąpił do Starosty o ustalenie odszkodowania za prawo własności działki nr [..], położonej w K., gmina L. Poinformowano, że 13 marca 2018 r. skierowano do Wójta Gminy L. zaproszenie do negocjacji, jednak nie przyniosło ono rezultatu w postaci rokowań.
Wójt Gminy przedłożył dokumenty, w tym decyzję z 9 listopada 1994 r., nr [..], w sprawie zatwierdzenia projektu podziału zaopatrzoną w pieczęć ostateczności, z której wynika, że podział działki nr [..] nastąpił na wniosek właściciela a w jego wyniku wydzielono działkę nr [..] z przeznaczeniem pod projektowaną drogę. Ponadto Wójt przedłożył oświadczenie z F. R. z 9 listopada 1994 r. o rezygnacji z odszkodowania za przejętą na rzecz Gminy działkę nr [..]. Wobec tego Starosta wydał postanowienie z 10 lipca 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania, które następnie zostało uchylone postanowieniem Wojewody z 28 lutego 2019 r.
Pismem z 13 marca 2019 r., doręczonym Wójtowi Gminy, wnioskodawca oświadczył, że nigdy nie było jego wolą zrzeczenie się prawa do odszkodowania za wywłaszczoną działkę drogową. Mając na uwadze twierdzenia Starosty zawarte w postanowieniu z 10 lipca 2018 r. o rzekomym złożeniu oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania wnioskodawca wyjaśnił, iż oświadczenie zawarte w piśmie z 9 listopada 1994 r. zostało na nim podstępnie wymuszone, cofnął deklarację o rezygnacji z odszkodowania za wywłaszczenie na rzecz Gminy działki drogowej nr [..] powstałej z podziału działki nr [..] zawartą w piśmie z 9 listopada 1994 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z 15 lipca 2019 r. Starosta umorzył postępowanie wskazując, że w sprawie doszło do uzgodnienia odszkodowania w trybie cywilnoprawnym, ponieważ właściciel zrezygnował z odszkodowania, co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie wnioskodawcy z 9 listopada 1994 r., w którym wprost stwierdza, że "rezygnuje z odszkodowania za przyjętą na rzecz Gminy drogę dojazdowej dz. nr [..] o pow. 4.117 m2". Powołując się na orzecznictwo Starosta zauważył, że nie ma przeszkód by uzgodnienia dotyczące odszkodowania za nieruchomość, która dopiero ma zostać wywłaszczona, odbywały się jeszcze przed wydaniem decyzji, dlatego też należy uznać, że F. R. dał wyraz swojej woli w podpisanym oświadczeniu i skutecznie zrzekł się odszkodowania.
Zatem wobec niespełnienia przesłanek z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej jako u.g.n.) postępowanie należało umorzyć.
Po rozpoznaniu odwołania F. R. decyzją z 13 lutego 2020 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że podział nieruchomości doprowadził do wydzielenia działki nr [..] pod ulicę, która stanowi obecnie ogólnodostępny ciąg komunikacyjny — ul. [..], a tym samym zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t. j. Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), uprawniające do stwierdzenia, że zaistniał skutek w postaci przejścia prawa własności działki nr [..] na rzecz Gminy, co zostało następnie wpisane do ksiąg wieczystych. Organ odwoławczy przypomniał także, że wnioskodawca złożył oświadczenie, z którego jednoznacznie wynika, że zrezygnował z odszkodowania za przyjętą na rzecz Gminy działkę nr [..] przeznaczoną pod drogę. Wojewoda zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że doszło do uzgodnienia pomiędzy F. R. a Gminą odnośnie do odszkodowania, czego dowodem jest oświadczenie wnioskodawcy.
W związku z tym organ odwoławczy zauważył, że skoro ważność tej czynności prawnej (zrzeczenia się odszkodowania) nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu przed sądem powszechnym to Wojewoda był zobligowany do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z tego oświadczenia. Organ podkreślił również, że były właściciel, po zapoznaniu się z treścią decyzji podziałowej, oświadczył w dniu 14 listopada 1994 r., że nie będzie odwoływać się od przedmiotowej decyzji (odręczna adnotacja na decyzji), zatem przedmiot zrzeczenia się został jednoznacznie określony i nie budzi wątpliwości.
Ponadto, w ocenie Wojewody, zawarcie umowy w przedmiocie odszkodowania, która będzie miała miejsce przed wydaniem decyzji podziałowej jest możliwe i dopuszczalne w orzecznictwie. W związku z powyższym wobec braku podstaw do ustalenia odszkodowania za działkę nr [..] postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.
Natomiast w odniesieniu do zawartego w odwołaniu wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z oryginałów dokumentów, Wojewoda przypomniał, że w aktach sprawy organu I instancji, znajdują się kserokopie przedmiotowych dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem przez Urząd Gminy a jak wynika z orzecznictwa kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego. Organ wyjaśnił także, że rozstrzygnięcie w zakresie czynności dowodowych nie przybrało formy postanowienia z uwagi na fakt, że wydanie przez organ odwoławczy postanowienia o odmowie przeprowadzenia wnioskowanych przez strony dowodów (zamiast ustosunkowania się do wniosków dowodowych odwołujących się) w niniejszej decyzji nie wpłynęłoby w żaden sposób na prowadzone postępowanie.
Skargę na powyższą decyzję złożył F. R. zarzucając:
- 1. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.:
- 1.1. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą podstawy do umorzenia postępowania,
- 1.2. art. 104 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie mimo istnienia podstaw ku temu,
- 1.3. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na pominięciu złożonych przez skarżącego w piśmie z 4 czerwca 2019 r., a powtórzonych w odwołaniu z 5 sierpnia 2019 r. wniosków dowodowych i nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego wyjaśniającego kwestie o zasadniczym znaczeniu dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych,
- 1.4. art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z przesłuchania skarżącego, który to dowód miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż to właśnie skarżący ma największą wiedzę na temat okoliczności w jakich doszło do sporządzenia oświadczenia z 9 listopada 1994 r. oraz jego cofnięcia,
- 1.5. art. 76a § 4 k.p.a. poprzez jego pominięcie, i niewezwanie Wójta Gminy do przedłożenia oryginałów dokumentów wskazanych w piśmie z 4 czerwca 2019 r. oraz w dowołaniu z 5 sierpnia 2019 r., mimo iż było to uzasadnione okolicznościami sprawy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało wydanie błędnego orzeczenia w oparciu o złożone do akt sprawy dokumenty, których wiarygodności nie zweryfikowano.
- 2. błąd w ustaleniach faktycznych polegających na:
- 2.1. przyjęciu, że w niniejszej sprawie miały miejsce uzgodnienia skutkujące definitywną i nieodwołalną utratą przez skarżącego prawa do odszkodowania należnego mu z tytułu dokonanego wywłaszczenia działki nr [..], mimo iż owych rzekomych uzgodnień nie potwierdzają żadne dowody zebrane w sprawie, a w szczególności treść wniosku o podział z 9 listopada 1994 r. nie zawiera żadnych oświadczeń dotyczących należnego skarżącemu odszkodowania,
- 2.2. przyjęciu że w niniejszej sprawie doszło do "zrzeczenia się odszkodowania’’ przez skarżącego, a ważność tej czynności nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron, mimo, iż oświadczenie z 9 listopada 1994 r. zostało na skarżącym wymuszone, a oświadczeniem z 13 marca 2019 r., doręczonym Wójtowi Gminy wraz z pismem z 15 kwietnia 2019 r., skarżący cofnął oświadczenie zawarte w piśmie z 9 listopada 1994 r., a czynność ta wywołuje skutek ex tunc,
- 2.3. nie ustaleniu daty ostateczności decyzji Wójta Gminy z 9 listopada 1994 r., nr [..], mimo, że fakt ten ma ogromne znaczenia dla niniejszej sprawy, gdyż oczywistym jest, iż w przypadku gdyby okazało się, że w/w decyzja nie jest ostateczna to wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania za działkę wywłaszczoną na podstawie tej decyzji było niedopuszczalne,
- 3. rażące naruszenie prawa materialnego tj.:
- 3.1. art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przepis ten znajdzie zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy,
- 3.2. art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa stanie się ostateczna,
- 3.3. art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz gminy z przeznaczeniem pod drogi w drodze jednostronnego oświadczenia woli,
- 3.4. art. 10 ust. 5 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez ich niezastosowanie, czego wyrazem jest błędne uznanie, że oświadczenie zawarte w piśmie z 9 listopada 1994 r. spowodowało utratę przysługującego skarżącemu prawa do odszkodowania, mimo iż obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy nie przewidywały możliwości zrzeczenia się tego prawa, ani nawet negocjowania jego wysokości,
- 3.5. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 58 § 1 k.c. poprzez ich niezastosowanie, czego wyrazem jest błędne uznanie, że oświadczenie zawarte w piśmie z 9 listopada 1994 r. spowodowało utratę przysługującego skarżącemu prawa do odszkodowania, mimo iż czynność taka nosiłaby znamiona czynności prawnej mającej na celu obejście prawa tj. cytowanych art. 10 ust. 5, art. 55 ust.1 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, art. 128 ust. 1 u.g.n. a także art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, dopuszczających wywłaszczenie, ale wyłącznie za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości i ustalanym w drodze decyzji administracyjnej,
- 3.6. art. 56 k.c., art. 60 k.c. oraz art. 88 § 1 k.c. poprzez ich niezastosowanie, czego wyrazem jest błędne uznanie, iż oświadczenie zawarte w piśmie z 9 listopada 1994 r. spowodowało utratę przysługującego skarżącemu prawa do odszkodowania, mimo że oświadczenie to zostało na skarżącym wymuszone a następnie oświadczeniem z 13 marca 2019 r. zostało skutecznie cofnięte, a czynność ta wywołuje skutek ex tunc,
- 3.7. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej odszkodowanie mimo, iż niewątpliwym jest, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości (działka nr [..] została wywłaszczona na rzecz Gminy) bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (por. art. 10 ust. 5, art. 55 ust.1 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, art. 128 ust. 1 u.g.n. a także art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej),
- 3.8. art. 508 k.c. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy między skarżącym a Gminą doszło do zawarcia umowy o zwolnienie z długu przyszłego, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje ku temu podstaw.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, z uwzględnieniem opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego w wysokości trzykrotności stawki minimalnej, co uzasadnione jest nakładem pracy pełnomocnika skarżącego. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentów tj.:
- - oświadczenia skarżącego z 13 marca 2019 r. wraz z dowodem jego doręczenia Wójtowi Gminy na okoliczność skutecznego cofnięcia przez skarżącego oświadczenia z 9 listopada 1994 r.,
- - protokołu z rozpraw, które odbyły się przed Sądem Rejonowym dnia 12 lutego 2020 roku w sprawie o sygn. akt: [..] oraz dnia 27 lutego 2020 roku w sprawie o sygn. akt [..], na okoliczność iż Gmina stosowała praktykę polegającą na nie informowaniu osób występujących z wnioskiem o podział nieruchomości o przysługującym im prawie do odszkodowania za grunty wywłaszczone pod drogi, albo nakłaniała te osoby do złożenia oświadczenia o nieodpłatnym przekazaniu takich gruntów na rzecz Gminy albo do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania, przy czym oświadczenia te były wymuszane na właścicielach nieruchomości dzielonych przed doręczeniem im decyzji zatwierdzających projekt podziału.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Pismem z 15 maja 2020 r. Gmina złożyła stanowisko w sprawie skargi, wnosząc o jej oddalenie, a także o nieuwzględnienie dowodów zgłoszonych przez skarżącego w postaci protokołów z rozpraw: w sprawach o sygn. [..] - protokół z 12 lutego 2020 r. oraz sygn. [..] - protokół z 27 lutego 2020 r., jako dowodów na okoliczności mające znaczenie dla postępowania cywilnego, a nadto niewiarygodnych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że F. R. wyraził wolę zrzeczenia się roszczenia o odszkodowanie w sposób nie budzący wątpliwości, a w ocenie strony, nie było przeszkód prawnych, aby prowadzić negocjacje w trakcie trwania sprawy administracyjnej lub nawet przed wystąpieniem z wnioskiem o podział nieruchomości przez właściciela. Gmina stoi na stanowisku, że ani ustawa o gospodarce nieruchomościami, ani poprzednia ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie regulowały ani trybu, ani warunków prowadzenia negocjacji przez strony, co oznacza, że należy do nich stosować wszystkie reguły przewidziane prawem cywilnym dla umów cywilnoprawnych.
Zawarcie umowy dotyczącej odszkodowania wywołało skutek na przyszłość i spowodowało, że skarżący nie ma obecnie możliwości dochodzenia tego roszczenia i nie jest uprawniony do uzyskania odszkodowania, nie ma zatem podstaw do jego ustalenia i wypłaty w trybie przewidzianym w art. 98 ust. 3 u.g.n., zatem organy obu instancji słusznie uznały, iż postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Na gruncie niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że w świetle przytoczonych powyżej przepisów do kognicji sądów administracyjnych nie należy badanie prawdziwości oświadczeń woli składanych w jakimkolwiek postępowaniu, a jedynie kontrola pozostających w obrocie prawnym form działania administracji publicznej wskazanych w przytoczonym art. 3 § 2 p.p.s.a. Zatem dopóki dana decyzja administracyjna nie zostanie skutecznie wzruszona w prawem przewidzianych okolicznościach, dopóty sąd administracyjny uznaje, że pozostaje ona w obiegu. Natomiast jeżeli w toku postępowania przed sądem powszechnym doszłoby do prawomocnego orzeczenia o błędzie lub przymusie przy składaniu oświadczenia woli, wówczas na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego można żądać wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Starosty w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania za pozbawienie prawa własności działki. Bezsporne jest, że zgodnie z decyzją Wójta z 9 listopada 1994 r. doszło do przejścia działki nr [..] położonej w K. na rzecz gminy. Sporne natomiast jest to, czy skarżący skutecznie zrzekł się odszkodowania za pozbawienie własności jego nieruchomości, czy też odszkodowanie to dopiero należy ustalić i wypłacić w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W ocenie sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jest bezzasadna, a postępowanie przeprowadzone przez organ odwoławczy oraz organ I instancji jest prawidłowe.
Podstawę rozstrzygnięcia organów stanowił art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie orzekania: t.j. Dz. U. 2019, poz. 2196 ze zm.), zwany dalej: k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.
W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, gdyż brak jest materialnego elementu stosunku administracyjnoprawnego.
Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2020, poz. 65), zwanej dalej: u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, ale materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 1 zd. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.
Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3).
Wyjaśnić w tym miejscu jednocześnie należy, że tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym, a obie formy ustalenia odszkodowania, pozostając pełnoprawnymi trybami, wykluczają się wzajemnie, w tym sensie, że ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania. Tylko niepowodzenie trybu cywilnoprawnego umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, gdyż w takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 596/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji, żądanie odszkodowania zgłoszone przez skarżącego może być przedmiotem postępowania administracyjnego, tylko w wypadku, gdy kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej. O ile jednak dopuszczenie ustalenia między stronami kwoty odszkodowania za wywłaszczone grunty nie budzi wątpliwości, to kwestią sporną jest możliwość dokonania takich wiążących ustaleń jeszcze przed wydaniem i uprawomocnieniem się decyzji podziałowej.
Zauważyć w tym miejscu należy ponadto, że orzecznictwo w sprawach cywilnych dopuszcza co do zasady możliwość zwolnienia z długu przyszłego, przy czym nie ulega wątpliwości, że w tym celu konieczna jest możliwość określenia tej przyszłej wierzytelności, a więc dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia. Innymi słowy, jeśli istnieje możliwość określenia długu na podstawie stanowiącego jego źródło stosunku prawnego, do którego zwolnienie z długu się odwołuje, dług ten nie musi być określony kwotowo, jeśli z tego stosunku zobowiązaniowego jednoznacznie wynika jego przedmiot.
Natomiast w świetle tego podkreślić należy, że w orzecznictwie administracyjnym dopuszcza się możliwość zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, dopuszczając możliwość tego zrzeczenia także przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji, pod warunkiem wszakże odpowiedniego skonkretyzowania sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać.
W tym zakresie sąd w składzie orzekającym podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, wypracowane na gruncie wyroku Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r., w sprawie o sygn. akt V CSK 261/17 i zaakceptowane także w wyroku NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Orzeczenie Sądu Najwyższego doprowadziło do zmiany dotychczasowego stanowiska w omawianej kwestii, prezentowanego m.in. w orzeczeniach przytoczonych przez skarżących w skardze, i obecnie nie budzi wątpliwości, że były właściciel jest uprawniony do uzgodnienia wysokości odszkodowania z organem, przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.
W konsekwencji przyjęto też, że w ramach tych uzgodnień możliwe jest również zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania za wywłaszczony grunt, także przed dokonaniem podziału. Przy czym, dla prawnej możliwości takich działań przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji, konieczne jest odpowiednie skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać.
Z akt sprawy wynika, że właściciel wywłaszczonej pod drogę nieruchomości zrzekł się odszkodowania za przejecie należącej do niego nieruchomości na rzecz Gminy, a swoją wolę przedstawił w oświadczeniu z 9 listopada 1994 r. załączonym do akt administracyjnych sprawy. Oświadczenie zawiera oznaczenie jego autora z imienia i nazwiska, numer i powierzchnię działki, osnowę oświadczenia oraz datę i własnoręczny podpis skarżącego. W ocenie sądu, precyzyjna treść oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania świadczy o tym, że skarżący miał wiedzę co do tego, jaki skutek będzie miało jego oświadczenie. Zatem do takiego zrzeczenia się odszkodowania za konkretną działkę doszło w niniejszej sprawie, co Wojewoda, a wcześniej Starosta, prawidłowo uwzględnili.
Wobec uznania, że w takich okolicznościach możliwe byłoby uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę, niekonsekwencją byłoby wykluczenie możliwości zrzeczenia się prawa do odszkodowania, które powstanie w przyszłości, gdy w systemie prawa, na zasadzie art. 508 k.c., akceptuje się zwolnienie się z długu przyszłego. Natomiast ewentualne ustalanie istnienia wad oświadczenia woli, o którym mowa w Kodeksie cywilnym, nie może odbywać się przed sądami administracyjnymi, czy organami administracji, gdyż są one niewłaściwe w tym zakresie.
Zasadnie zatem orzekające w sprawie organy przyjęły, że do ustalenia odszkodowania za konkretną działkę skarżącego doszło w drodze cywilnoprawnej. Jednocześnie skuteczności tej czynności prawnej (zrzeczenia się odszkodowania) nie podważano w taki sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego o odszkodowanie. W szczególności, nie ma takiego waloru złożone przez skarżącego oświadczenie z 15 kwietnia 2019 r. o cofnięciu oświadczenia dotyczącego zamiaru nieodpłatnego przekazania działki nr [...] na rzecz Gminy. Podobnie, fakt zainicjowania postępowania przed sądem powszechnym w sprawie o zapłatę, w toku którego skarżący wskazuje w swoich zeznaniach w charakterze świadka na przymus w toku składania oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania za nieruchomość będącą przedmiotem postępowania, nie może zniweczyć wiążącego waloru oświadczenia złożonego przez niego na piśmie 9 listopada 1999 r., bowiem wymaga stosownego orzeczenia sądu powszechnego, którym skarżący się aktualnie nie legitymuje.
Bez znaczenia prawnego dla ustalonych okoliczności na obecnym etapie postepowania są zatem przedłożone przez skarżącego protokoły rozpraw przed Sądem Rejonowym w sprawie o sygn. [..]. Do kompetencji sądu administracyjnego czy organu administracji nie należy też ocena skuteczności oświadczenia o uchylenie się od skutków wad. Wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 k.c. nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1292/13, LEX nr 1956408).
Również sąd administracyjny nie jest właściwy do badania ewentualnego naruszenia przepisów prawa cywilnego, w tym do ustalania istnienia wad oświadczenia woli, gdyż sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości stanowi sądową kontrolę zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej.
Zatem zarzut nieuwzględnienia okoliczności złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania za przedmiotowe działki nie może mieć znaczenia w kontrolowanej sprawie, w której ocenie podlega wyłącznie fakt ustalenia odszkodowania między stronami w trybie cywilnym, a nie prawidłowość złożenia oświadczenia woli w tym zakresie przez właściciela. Skoro zaś zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi dopuszczalną formę "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym, to doszło do porozumienia w tej sprawie pomiędzy stroną a uprawnionym organem, co z kolei przesądza o wyłączeniu możliwości załatwienia kwestii odszkodowania w postępowaniu administracyjnym.
Reasumując, jeżeli zgodnie z trafnymi ustaleniami organów, do ustalenia odszkodowania za działkę, poprzez jego zrzeczenie się, doszło w niniejszej sprawie (vide: oświadczenie pisemne skarżącego z 9 listopada 1999 r.), to nie ma podstaw prawnych do żądania ustalenia odszkodowania w drodze administracyjnej. W związku z tym, zainicjowane wnioskiem skarżącego postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i jako takie podlegało umorzeniu.
Jako niezasadne sąd ocenił także zarzuty naruszenia art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodów zawnioskowanych przez skarżących, co miało skutkować naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności. Wskazać bowiem trzeba, że dowody, których przeprowadzenia domagali się nie miały znaczenia dla sprawy (przesłuchanie strony) lub były organowi znane (treść protokołu uzgodnień, decyzja podziałowa). Celem przeprowadzenia tych dowodów było zaś wykazanie okoliczności, jakie miały miejsce w czasie składania przez właścicieli nieruchomości oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania, natomiast kwestie te nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wobec dopuszczenia możliwości zrzeczenia się roszczenia odszkodowawczego także przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej.
Ponadto już wskazano, że sąd administracyjny, a wcześniej organ administracji publicznej, nie dokonują oceny skuteczności zawartych czynności cywilnoprawnych, jak również nie bada okoliczności ich zawarcia, gdyż kwestie te pozostają w wyłącznej kognicji sądu powszechnego.
Co więcej brak było podstaw do zastosowania art. 76a § 4 k.p.a., bowiem przedłożone do akt kopie dokumentów zostały uwierzytelnione przez stronę postępowania – Gminę, która jest organem administracji w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i zgodnie z art. 76a § 1 tej ustawy może uwierzytelniać kopie dokumentów znajdujących się w jego aktach, które to poświadczenie ma charakter dokumentu urzędowego podlegającego ocenie w toku postępowania administracyjnego. Natomiast przeprowadzenie dowodów z poświadczonych za zgodność z oryginałem kopi - decyzji podziałowej oraz protokołu uzgodnień - okazało się wystarczające do prawidłowego ustalenia przez organ administracji publicznej ich treści i mocy dowodowej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nie było też konieczne przeprowadzanie dowodu z oryginału decyzji podziałowej i dokumentu jej doręczenia stronom na okoliczność daty uprawomocnienia się tego aktu, bowiem jak już wskazano poświadczona za zgodność z oryginałem kopia decyzji była wystarczająca do ustalenia powyższej kwestii, zaś strona na żadnym etapie postępowania nie kwestionowała prawidłowości doręczenia jej decyzji Wójta, ani nie przedstawiła przeciwdowodu pozwalającego obalić domniemania wynikające z dokumentów urzędowych. W związku z tym wnioskowane dowody nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a brak ich przeprowadzenia nie stanowi naruszenia prawa.
W tych okolicznościach sąd uznał, że zarzuty skargi nie zdołały podważyć legalności zaskarżonej decyzji. Nie znajdują uzasadnienia zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, co wynika z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu wyroku, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, to zaś umożliwiło organom ustalić nie budzący wątpliwości stan faktyczny. Te działania doprowadziły natomiast do prawidłowych wniosków - opartych na aktualnych poglądach orzecznictwa, które zweryfikowały dotychczasowe stanowisko prezentowane także przez skarżących w kwestii możliwości zrzeczenia się odszkodowania przed uprawomocnieniem decyzji podziałowej - że w sprawie doszło do porozumienia w sprawie odszkodowania mającego postać zrzeczenia się roszczenia.
W tym stanie rzeczy wykluczona była możliwość ustalenia odszkodowania za wywłaszczony grunt w trybie administracyjnym, jak domagał się tego skarżący. Organy administracji zobowiązane były więc do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co też prawidłowo uczyniły.
Z tych powodów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, do czego uprawniony był dyspozycją art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wniosek w tej sprawie złożyły wszystkie występujące w sprawie strony.