Uzasadnienie
E. K., Państwo B. i G. D., Państwo J. i A. C., Państwo W. i U. S., Państwo B. i G. B. oraz S. T. zwrócili się do o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i udzielenie bonifikaty, nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w G., gmina W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...]o pow. 0.2195 ha, zapisanej w KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W. Decyzją z dnia 21 stycznia 2011 r., Nr [...], działając na podstawie przepisów art. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, 2, 8, 13 i 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), a także art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), Starosta orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej opisanej powyżej na rzecz jej współużytkowników wieczystych: E. K, w udziale 195/1000 ustalając opłatę w wys. 863,85 zł, S. T. w udziale 105/1000 ustalając opłatę w wys. 4.651,50 zł, B. i G. D. w udziale 172/1000 ustalając opłatę w wys. 761,96 zł, J. i A. C. w udziale 126/1000 ustalając opłatę w wys. 558,18 zł, W. i U. S. w udziale 151/1000 ustalając opłatę w wys. 668,93 zł, B. i G. B. w udziale 251/1000 ustalając opłatę w wys. 1.111,93 zł. W stosunku do S. T. organ I instancji nie znalazł podstaw do zastosowania bonifikaty w wysokości 90%.
Rzeczoznawca majątkowy – Z. K. w operacie szacunkowym sporządzonym dla potrzeb przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z dnia 4.10.2010 r. ustalił wartość nieruchomości na 194.500,00 zł, natomiast wartość prawa użytkowania wieczystego ustalił na 150.200,00 zł. Należna opłata stanowiąc różnicę pomiędzy wartością nieruchomości a wartością prawa użytkowania wieczystego wyniosła 44.300,00 zł. W toku postępowania ustalono, że miesięczny dochód na jednego członka rodziny w gospodarstwach domowych wszystkich stron oprócz S. T. nie przekracza przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatnie półrocze roku poprzedzającego rok, w którym wystąpiono z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Stąd zastosowano 90% bonifikatę od opłaty za przekształcenie przedmiotowej nieruchomości.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. T. zarzucając w/w decyzji naruszenie przepisów art. 7, 10 § 1 k.p.a. i wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołujący wyjaśnił, że od 5 lat mieszka i pracuje w N. Jego pełnomocnik poinformował Starostwo, że jest w trakcie załatwiania dokumentów potwierdzających okoliczności uzasadniające przyznanie bonifikaty w opłacie za przekształcenie prawa. Organ pomimo tego wydał decyzję nie poinformowawszy odwołującego o możliwości rozłożenia należności na raty.
Starosta przesyłając odwołanie ustosunkował się do niego stwierdzając m.in.: że do dnia wydania decyzji, pomimo zapewnień o złożeniu wniosku o udzielenie bonifikaty, S. T., jak i jego pełnomocnik J. T. nie zwrócili się ze stosownym wnioskiem.
Wojewoda decyzją z dnia 4 kwietnia 2011 r., Nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że bonifikatę zastosowano w stosunku do: E. K., Państwa B. i G. D., Państwa J. i A. C., Państwa W. i U. S., Państwa B. i G. B., albowiem wymienieni zawnioskowali o bonifikatę, a postępowanie dowodowe potwierdziło spełnienie warunków do jej udzielenia z art. 4 ust. 8 ustawy. Natomiast S. T. nie złożył do dnia wydania decyzji wniosku o udzielenie bonifikaty oraz dokumentów uprawniających do jej przyznania. Organ wstrzymał się z wydaniem decyzji, jak to wynika z notatki służbowej sporządzonej przez pracownika Starostwa, ale wobec braku podjęcia działania przez S. T., organ I instancji wydał decyzję nie uwzględniając przy udzieleniu bonifikaty jego osoby. Według Wojewody rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wszyscy wnioskodawcy poza S. T., pismem z dnia 22 czerwca 2010 r. przesłali dokumenty uprawniające do zastosowania 90% bonifikaty.
S. T. oświadczył jedynie, że przyłącza się do w/w wnioskodawców. W przedmiotowym piśmie nie zwrócił się z wnioskiem o udzielenie bonifikaty i nie przesłał stosownych dokumentów uprawniających do jej zastosowania. Pismem z dnia 25 października 2010 r. został on poinformowany o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zebranym materiałem dowodowym oraz o możliwości złożenia oświadczeń i wniosków w terminie 7 dni od daty otrzymania przedmiotowego pisma. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący miał możliwość uzupełnienia wniosku o prośbę o udzielenie bonifikaty oraz dostarczenie dokumentów uprawniających do jej uzyskania. Starosta wykazał się w przedmiotowej sprawie daleko posuniętą dobrą wolą przychylając się do wniosku telefonicznego S. T. o wstrzymanie wydania decyzji do czasu dostarczenia przez niego stosownego wniosku, czego nie powinien uczynić ze względu na ważny interes pozostałych wnioskodawców oraz ze względu na obowiązek organu I instancji załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki.
Podkreślono, że przepis art. 4 ust. 8 i 9 w/w ustawy w zakresie, w jakim wskazuje, że udzielenie bonifikaty jest obowiązkiem organu jednostki samorządu terytorialnego właściwego do wydania decyzji przekształceniowej, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji i traci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku z dnia 26 stycznia 2010 r., Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw (Dz. U. Nr 21, poz. 109), tj. z dniem 8 sierpnia 2011 r. S. T. od dnia 1 lipca 2010 r. do daty wydania decyzji przez Starostę tj. do dnia 21 stycznia 2011 r., nie przedstawił wniosku o udzielenie bonifikaty i dokumentów do niej uprawniających. W tym okresie również nie złożył wniosku do organu o rozłożenie opłaty na raty zgodnie z postanowieniami art. 4 ust. 3 ustawy.
Skargę na decyzję Wojewody wniósł S. T. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 8 k.p.a. Skarżący wyjaśnił, że brak dostarczenia stosownej dokumentacji nie był spowodowany jego zaniedbaniem, ale oczekiwaniem na dokumentację od pracodawcy norweskiego, o czym informował organy administracji obu instancji. Starosta pomimo zapewnień swoich pracowników o wstrzymaniu się z wydaniem decyzji, wydał decyzję w przedmiocie przekształcenia nie dysponując dokumentami od skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że niedostarczenie przez skarżącego dokumentów uprawniających do zastosowania bonifikaty jest zaniedbaniem skarżącego, gdyż załatwienie zaświadczenia o zarobkach w N. nie może trwać pół roku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.
Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi:
- 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.
Kierując się powyższymi przesłankami Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), dalej zwanej ustawą.
Zgodnie z art. 1 ustawy osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Z kolei w świetle art. 4 ust. 1 i 2 ustawy osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia. W decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Ustawa, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji przez organy obu instancji w niniejszej sprawie, w art. 4 ust. 8 przewidywała prawo do 90% bonifikaty przysługujące osobie fizycznej, której dochód miesięczny na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym nie przekracza przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatnie półrocze roku poprzedzającego rok, w którym wystąpiono z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Z kolei według art. 4 ust. 9 ustawy osobom fizycznym, które prawo użytkowania wieczystego uzyskały przed dniem 5 grudnia 1990 r. oraz ich następcom prawnym, organ właściwy do wydania decyzji udziela, na ich wniosek, 50 % bonifikaty od opłaty. W świetle dyspozycji wskazanych przepisów udzielenie 90% bonifikaty w opłacie z tytułu tego przekształcenia uzależnione było od:
- 1. złożenia wniosku o bonifikatę przez wnioskującego o przekształcenie,
- 2. spełnienie kryterium dochodowego,
- 3. zabudowania nieruchomości na cele mieszkaniowe albo przeznaczenia jej pod tego rodzaju zabudowę.
Orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły, że wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości położonej w G., gmina W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...], w tym skarżącemu S. T., przysługuje prawo do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Organy prawidłowo również zastosowały przy ustalaniu opłat z tytułu przekształcenia w stosunku do E. K., Państwa B. i G. D., Państwa J. i A. C., Państwa W. i U. S., Państwa B. i G. B. 90% bonifikaty.
Sąd uznał jednak, że w sposób bezpodstawny organy administracji nie rozważyły spełnienia przesłanek warunkujących udzielenie 90 % bonifikaty przez skarżącego S. T. Z akt sprawy wynika, że w oświadczeniu złożonym w piśmie, które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w dniu 1 lipca 2010 r., S. T. przyłączył się do wcześniej złożonego przez pozostałych współużytkowników wieczystych wniosku o przekształcenie prawa użytkowania we własność działki nr [...]. We wniosku z dnia 22 czerwca 2010 r. pozostali współużytkownicy poza wnioskiem o przekształcenie wystąpili również z prośbą o udzielenie 90% bonifikaty w opłacie z tytułu przekształcenia. W tej sytuacji organ administracji winien był dążyć do sprecyzowania oświadczenia S. T. poprzez wyjaśnienie, czy podtrzymanie wniosku pozostałych współużytkowników dotyczy również wniosku o udzielenie bonifikaty. Takie działania organu wydają się być właściwe tym bardziej, że z rozmów telefonicznych, które organ pierwszej instancji prowadził ze skarżącym wynikało, że jest on w trakcie gromadzenia dokumentacji potwierdzającej spełnianie kryterium dochodowego z art. 4 ust. 8 ustawy i wnosił o powstrzymanie się od wydania rozstrzygnięcia do czasu jej przedłożenia organowi.
Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdził, że wyszedł naprzeciw wnioskowi skarżącego i zadeklarował mu telefonicznie wstrzymanie się z rozstrzygnięciem sprawy do czasu przedstawienia zaświadczenia o dochodach. Taka postawa skarżącego świadczyła o tym, że oczekiwał on od organu rozpoznania prośby o bonifikatę. Organ winien w tej sytuacji zakreślić skarżącemu termin na złożenie oświadczenia w tym przedmiocie oraz stosownej dokumentacji. Zakreślenie przez organ I instancji stronom terminu przewidzianego w art. 10 § 1 k.p.a. nie spełnia tego wymogu. Dotyczy ono bowiem umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W niniejszej sprawie organ winien natomiast zakreślić stronie termin na dokonanie konkretnej czynności i zgodnie z art. 9 k.p.a. pouczyć stronę o konsekwencjach jej niewykonania.
Niezależnie od powyższej oceny, niewątpliwym jest, że wniosek skarżącego o udzielenie 90 % bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności został złożony wraz z odwołaniem z dnia 12 lutego 2011 r. i z uwagi na pozytywne rozstrzygnięcie przez organ pierwszej instancji kwestii przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości i nie było żadnych przeszkód, by rozpatrując sprawę merytorycznie w drugiej instancji, organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie w sprawie tego wniosku.
Zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją wydaną w pierwszej instancji podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji w wyniku odwołania, skutecznie wniesionego przez legitymowany podmiot. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej w jej całokształcie, zatem również z uwzględnieniem okoliczności i dowodów przedstawionych w odwołaniu oraz w postępowaniu odwoławczym.
Wobec tego obowiązkiem organu II instancji jest rozpatrzenie odwołania i rozstrzygnięcie sprawy poprzez wydanie decyzji zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. Organ ten nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej zakończenia.
W sytuacji gdy skarżący złożył wniosek o udzielenie bonifikaty w postępowaniu odwoławczym organ odwoławczy winien był przede wszystkim zbadać, czy wniosek ten jest kompletny i zawiera dane niezbędne do ustalenia miesięcznego dochodu przypadającego na członka rodziny skarżącego, a w konsekwencji czy skarżący spełnia warunki do udzielenia mu bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W niniejszej sprawie organ odwoławczy natomiast wykazał bierność wobec wniosków skarżącego, podczas gdy nie było żadnych przeszkód, by go rozpoznać merytorycznie w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Kwestia udzielenia bonifikaty nie stanowi w tej sprawie oddzielnego przedmiotu, stanowi jedynie akcesoryjny element sprawy głównej. W rozpatrywanej sprawie nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego na okoliczność sformułowanego w odwołaniu wniosku skarżącego o udzielenie bonifikaty, co jest sprzeczne z regułami postępowania administracyjnego tj. zasadą dążenia do wyjawienia prawdy obiektywnej z poszanowaniem słusznego interesu obywatela, a także zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 7 i 8 k.p.a.).
Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270), uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia 21 stycznia 2011 r. ustalającej S. T. opłatę z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności bez zastosowania bonifikaty.
Ponownie rozpoznając sprawę w odniesieniu do S. T. organy administracji zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w powyższych rozważaniach, a także uwzględnić zmianę stanu prawnego będącego wynikiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r., K 9/08 (OTK-A 2010/1/4, Dz.U. 2010 Nr 21, poz. 109). Trybunał orzekł bowiem o niekonstytucyjności przepisu art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, które w następstwie powyższego utraciły swoją moc z dniem 9 sierpnia 2011 r. Art. 4 ust. 8 został uchylony przez art. 2 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz.1110) z dniem 9 października 2011 r. W myśl przepisu art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
Niemniej jednak przyznanie prawa do bonifikaty wynikać może z art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa - na podstawie zarządzenia wojewody, bądź cytowanego art. 4 ust. 9 ustawy. Organ winien zatem rozważyć czy w sprawie zachodzą przesłanki do udzielenia bonifikaty na podstawie powyższych przepisów. Nadto winien on rozpoznać złożony przez skarżącego na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy wniosek o rozłożenia należności z tytułu opłaty na raty.
Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że decyzja w uchylonej nie może być wykonana.
Na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o zwrocie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na rzecz skarżącego kwoty 187 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania obejmujących uiszczony w sprawie wpis sądowy.