Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 kwietnia 2016 r.
Z akt sprawy wynika, że skarga ta została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Postanowieniem z dnia 6 października 2015 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 i 2 Kpa w związku z art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), Marszałek Województwa odmówił wszczęcia, na wniosek A. J., postępowania administracyjnego dotyczącego wykonania przeglądu ekologicznego dla oceny skumulowanych oddziaływań lotniska w G., A., ul. N. (odcinek [...]) oraz stacji bazowej przy ul. R. W uzasadnieniu organ stwierdził, że skarżący nie wykazał interesu prawnego. W sprawach dotyczących przeglądu ekologicznego interes prawny ma tylko podmiot korzystający ze środowiska. Poza tym postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego wszczynane jest wyłącznie z urzędu. Nie ma zatem podstawy do wszczęcia takiego postępowania na wniosek.
Pismem z dnia 20 października 2015 r. A. J. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie przepisów postepowania – art. 7 Kpa, art. 77 Kpa, art. 10 i art. 61 a § 1 Kpa, a także prawa materialnego – art. 237 i 238 Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 28 Kpa i art. 140 Kc.
Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 7 kwietnia 2016 r. utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa z dnia 6 października 2015 r.
W skardze do Sądu na powyższe postanowienie A. J. powtórzył zarzuty zawarte w zażaleniu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
W piśmie procesowym z dnia 24 maja 2016 r. skarżący podtrzymał wniesioną w niniejszej sprawie skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść.
Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności.
Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 19 Kpa organy administracji publicznej obligowane są do przestrzegania swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organów w naszym systemie prawnym regulują przepisy ustaw materialnoprawnych oraz te przepisy ustaw ustrojowych, które dotyczą kompetencji organów administracji publicznej.
Stosownie do art. 156 § 1 pkt 1 Kpa wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości powoduje jej nieważność. Art. 156 § 1 pkt 1 Kpa nie tylko stanowi prawny instrument eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przez organ, który nie jest właściwy w sprawie, ale również spełnia funkcję gwarancyjną w odniesieniu do spoczywającego na organie administracyjnym obowiązku przestrzegania swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. Stosownie zaś do treści art. 126 Kpa do postanowień, od których przysługuje zażalenie, stosuje się odpowiednio przepisy art. 145-152.
Z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) wynika, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.
Nadto stosownie do treści art. 17 pkt 1 Kpa organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.
Zgodnie z treścią art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672) w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego.
Artykuł 378 tej ustawy stanowi, co następuje:
- 1. Organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa w art. 115a ust. 1, art. 149 ust. 1, art. 150, art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 178, art. 183, art. 237 i art. 362 ust. 1-3, jest starosta.
- 2. Regionalny dyrektor ochrony środowiska jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych.
2a. Marszałek województwa jest właściwy w sprawach:
- 1) przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
- 2) przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1;
- 3) pozwolenia na wytwarzanie odpadów i pozwolenia zintegrowanego dla regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych i dla instalacji określonych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych.
2aa. Organem ochrony środowiska właściwym w sprawie:
- 1) pozwolenia na wytwarzanie odpadów dla odpadów innych niż wydobywcze wytworzonych w miejscu poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania kopalin ze złóż oraz ich magazynowania i przeróbki,
- 2) pozwolenia zintegrowanego dla odpadów, o których mowa w pkt 1
- - jest organ właściwy do wydania decyzji zatwierdzającej program gospodarowania odpadami wydobywczymi, o której mowa w art. 11 ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1136 oraz z 2014 r. poz. 1101).
2b. Przy ustalaniu właściwości organów ochrony środowiska instalacje powiązane technologicznie, eksploatowane przez różne podmioty, kwalifikuje się jako jedną instalację.
- 3. W przypadku zwykłego korzystania ze środowiska przez osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest właściwy w sprawach:
- 1) wydawania decyzji, o których mowa w art. 150 ust. 1 i art. 154 ust. 1;
- 2) przyjmowania wyników pomiarów, o których mowa w art. 149 i 150;
- 3) przyjmowania zgłoszeń, o których mowa w art. 152 ust. 1.
- 4. Zadania samorządu województwa, o których mowa w ust. 2a i 2aa, art. 91 ust. 1, 3, 3a i 5, art. 92 ust. 1, art. 94 ust. 2, art. 95 ust. 1, art. 96, art. 119 ust. 2, art. 135 ust. 2 oraz art. 162 ust. 3, 6 i 7, są zadaniami z zakresu administracji rządowej.
Z art. 377a tej ustawy wynika natomiast, że minister właściwy do spraw środowiska jest organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa w sprawach, o których mowa w art. 95 ust. 1, oraz w art. 378 ust. 2a i 2aa.
Skoro zatem w pierwszej instancji w niniejszej sprawie orzekał Marszałek Województwa, to w sprawie miał zastosowanie art. 377a ustawy Prawo ochrony środowiska, jako przepis szczególny w stosunku przepisów art. 17 pkt 1 Kpa i art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, wskazujący organ wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa.
Oznacza to, że organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o odmowie wszczęcia przez Marszałka, na wniosek skarżącego, postępowania w sprawie przeglądu ekologicznego jest Minister Środowiska. Skutkiem zaś tego postanowienie z dnia 7 kwietnia 2016 r. wydane zostało przez Samorządowego Kolegium Odwoławczego z naruszeniem przepisów o właściwości, co powoduje jego nieważność w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 126 Kpa.
Z kolei art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzje lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś na podstawie art. 200 i 205 § 1 tej ustawy orzekł o kosztach postępowania.
Wykazane naruszenie przepisów prawa procesowego, dające podstawę do stwierdzenia nieważności, uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonego postanowienia. Przedwczesne byłoby odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi, jako że sprawa w pierwszej kolejności podlega ponownemu rozpatrzeniu przez właściwy organ administracji.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.