Uzasadnienie
Decyzją z dnia 20 lutego 2002 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 414, ze zm.) oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., nakazał K. i J. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej o wymiarach 4,90 m x 10,40 m wraz z tarasem zlokalizowanego na działce nr w J. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie w sprawie samowolnej zabudowy działki nr w J. wszczęto z urzędu w 2002 r. W dniu 12 lutego 2002 r. przeprowadzono dowód z oględzin o terminie których powiadomiono strony postępowania. Podczas oględzin stwierdzono, że znajdujący się na działce obiekt pełni funkcję letniskową. Jest to domek o konstrukcji drewnianej, z dachem spadzistym krytym płytami falistymi (eternit) i posadowiony jest na fundamentach punktowych z bloczków betonowych nietrwale związany z gruntem.
Wyposażony jest w instalacje wodno-kanalizacyjną i elektryczną. Według oświadczenia właścicieli przedmiotowy obiekt został wybudowany w 1984 r. bez pozwolenia na budowę. Inwestorzy wskazywali również, iż od 1984 r. płacą podatek od domku rekreacyjnego.
Organ administracji wskazał, iż zgodnie z wypisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kościerzyny zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia 27 kwietnia 1990 r. nr [...] (Dz. Urz. Gd. Nr 16, poz. 118 z dnia 15 czerwca 1993 r.) obszar działki nr w J. przeznaczony jest pod uprawy leśne.
W odwołaniu od decyzji inwestorzy – K. i J. S. wywodzili, że teren działki był w powszechnym odczuciu uznawany za przeznaczony pod budownictwo. Ich zdaniem nakaz rozbiórki domku nie leży w interesie społecznym i jest naruszeniem zasad współżycia społecznego.
Nie uwzględniając zarzutów odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 września 2002 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając w całości jego uzasadnienie faktyczne i prawne.
Ponadto organ wskazał, że skoro obiekt został wybudowany w 1984 r., zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, należało zastosować przepisy obowiązujące przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy terenowy organ administracji państwowej stwierdzi, że znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.
Zgodnie z planem miejscowym ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy nr [...] z dnia 27 kwietnia 1990 r. (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 16, poz. 118 z późn. zm.), działka nr, na której posadowiony został przedmiotowy obiekt budowlany, przeznaczona jest pod uprawy leśne i na taki cel powinna być wykorzystywana. Zatem powyższa lokalizacja jest niezgodna z planem, co uzasadnia podjęcie nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane 1974 r.
Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu organ wyjaśnił, że przeznaczenie terenu wynika z zacytowanego powyżej planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy stanowiącą obowiązujący przepis gminny. Natomiast argumenty dotyczące płatności oraz wniosków o zmianę przeznaczenia działki składanych do Urzędu Gminy nie mogą być uwzględniane przy rozpatrywaniu spraw w oparciu o przepisy Prawa budowlanego.
W skardze do Sądu K. i J. S. zarzucili naruszenie art. 7, 10 K.p.a. oraz art. 3 i 103 Prawa budowlanego i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazali między innymi, że zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale z gruntem związany, wydzielony z przestrzeni oraz posiada fundamenty i dach. Przedmiotowy domek letniskowy tym wymaganiom nie odpowiada.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 3 października 2005 r., ustanowiony przez skarżących pełnomocnik zakwestionował ustalenia organów dotyczące daty wybudowania obiektu podnosząc, że w aktach sprawy znajduje się protokół z kontroli nieruchomości z dnia 24 lipca 1984 r., w którym zapisano, że przedmiotowy domek powstał około 1964 r. Z uwagi na powyższe, w ocenie strony skarżącej, w przedmiotowej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 6, poz. 47 ze zm.). Ponadto strona skarżąca wskazała, że organy administracji dopuściły się naruszenia art. 10 K.p.a., gdyż nie pouczyły strony o możliwości zapoznania się z aktami postępowania oraz złożenia końcowego oświadczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Wbrew zarzutom skargi organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego.
Wskazać należy, że prawidłowo w niniejszej sprawie zastosowano przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). W obowiązującej w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) przyjęto jako zasadę stosowanie przepisów aktualnie obowiązującej ustawy z jednym wyjątkiem. Mianowicie przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy, czyli przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 103 ust. 1 i 2 cyt. ustawy). Przepisy dotychczasowe to przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż ta ustawa bezpośrednio poprzedzała Prawo budowlane z 1994 r. Zresztą wybór pomiędzy zastosowaniem tej ustawy albo ustawy jeszcze wcześniejszej, czyli ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.), nie miał istotnego wpływu na sytuację prawną skarżących, gdyż ta ostatnia zawierała w swych przepisach art. 51 ust. 1 pkt 1, którego treść odpowiada treści zastosowanego w niniejszej sprawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.
Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy organ administracji publicznej stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Z przepisu tego wynika, że nakaz rozbiórki jest uzależniony od naruszenia przepisów obowiązujących w okresie budowy i usytuowania obiektu budowlanego na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę.
Różnica w określeniu czasu zajścia wskazanych dwóch przesłanek – przy pierwszej mowa jest o przepisach obowiązujących w okresie budowy, przy drugim mowa jest o znajdywaniu się obiektu budowlanego na odpowiednim terenie – wskazuje na to, że ta druga przesłanka winna być oceniana według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w chwili wydawania decyzji o nakazie rozbiórki. W ocenie Sądu gramatyczna wykładnia wskazanego przepisu w tym zakresie nie nasuwa wątpliwości. Ponadto do takiego samego wniosku prowadzą inne metody wykładni. Nie jest słuszne, aby organy administracji publicznej właściwe do ustalania sposobu zagospodarowania przestrzennego dostosowywały się do faktów stworzonych z naruszeniem prawa. Taka sytuacja miałaby zaś miejsce, gdyby przyjąć, że rozbiórka samowolnie postawionego obiektu budowlanego nie jest możliwa, gdy wprawdzie obecny plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje zabudowy, ale przewidywał ją taki plan obowiązujący w okresie budowy.
Ryzyko działania niezgodnego z prawem winien ponosić ten, kto prawo narusza, czyli samowolny inwestor. Nie sposób też mówić o naruszeniu zasady ochrony praw słusznie nabytych. W przypadku samowolnego inwestora budującego na terenie, który jest przeznaczony pod zabudowę, można jedynie mówić o nabyciu ekspektatywy uprawnienia do legalizacji samowolnie postawionego obiektu budowlanego pod warunkiem, że plan zagospodarowania przestrzennego nadal będzie dopuszczał taką samą zabudowę. Tak samo nie można się w tej sytuacji dopatrzyć działania prawa wstecz. Nowe, mniej korzystne dla samowolnego inwestora prawo miejscowe, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nieprzewidujący zabudowy, nie jest stosowane. Stosowany jest art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., który przez cały czas trwania istotnego prawnie stanu faktycznego, a więc od samowolnej budowy do wydania decyzji o nakazie rozbiórki, niezmiennie stanowił, że rozbiórka nastąpi, jeżeli obiekt budowlany będzie się znajdował na terenie, który według przepisów o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub tego rodzaju zabudowę.
W końcu można też podnieść argument związany z aktualnie obowiązującym stanem prawnym, w którym przewidziano możliwość legalizacji samowolnie postawionych obiektów budowlanych, ale też tylko wówczas, gdy budowa ta jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r.).
W związku z tym dla oceny zasadności stosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. istotne są przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w chwili podejmowania decyzji o nakazie rozbiórki, czyli obowiązujące w tym czasie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego błędnego ustalenia przez organy daty wybudowania przedmiotowego obiektu, stwierdzić należy, że w toku postępowania administracyjnego strona skarżąca nie kwestionowała poczynionych w sprawie ustaleń, wskazując w czasie oględzin, że obiekt powstał w 1984 r.
Ponadto w protokole z kontroli nieruchomości z dnia 24 lipca 1984 r. stwierdzono posadowienie na działce domku letniskowego o pow. 24 m², zaś nakaz rozbiórki orzeczono w stosunku do obiektu o pow. 4,90 m x 10,40 m.
W ocenie Sądu nawet gdyby przedmiotowy obiekt powstał w podanym w piśmie skarżących z dnia 3 października 2005 r. okresie, to okoliczność ta nie miała wpływu na wynik rozstrzygnięcia, albowiem obiekt ten zrealizowany byłby niezgodnie również z przepisami ustawy Prawo budowlane z 1961 r.
Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz. 197) nie wymagała zgłoszenia ani pozwolenia organów państwowego nadzoru budowlanego budowa i rozbiórka na terenach położonych poza granicami administracyjnymi miast i osiedli oraz na terenach ogródków działkowych i ośrodków ogrodniczo-warzywnych w miastach i osiedlach podrzędnych budynków gospodarczych, jak kurniki, altany, szopy, składziki, budki, komórki itp. budynki bez palenisk o powierzchni zabudowania nie przekraczającej 12 metrów kwadratowych i nie wyższych od 3 metrów oraz położonych w odległości większej o 15 metrów od linii rozgraniczającej ulicy.
Przedmiotowy obiekt budowlany ma powierzchnię zabudowy znacznie przewyższającą 12 m² i brak jest jakichkolwiek przesłanek, by przyjmować, że we wskazywanej przez skarżących dacie budowy był on zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie obowiązujących w tym okresie przepisów prawa.
Również na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. ciążył na inwestorach obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem przepisy § 44 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) nie przewidywały zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obiektu budowlanego w postaci domku letniskowego.
Reasumując stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, że spełnione zostały wszystkie przesłanki art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. warunkujące wydanie decyzji o nakazie rozbiórki tj. obiekt wybudowany został niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jego budowy oraz zrealizowany został na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, gdyż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia 27 kwietnia 1990 r. nr [...] (Dz. Urz. Gd. Nr 16, poz. 118 z dnia 15 czerwca 1993 r.) obszar działki nr w J. przeznaczony jest pod uprawy leśne.
Ponadto z informacji udzielonej przez Wójta Gminy wynika, że teren działki skarżących w okresie obowiązywania poprzedniego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalonego w 1979 r. również przeznaczony był pod tereny leśne.
Sąd w rozpoznawanej sprawie nie stwierdził również mających wpływ na wynik sprawy naruszeń prawa procesowego. W szczególności odnosi się do postanowień art. 10 § 1 K.p.a. i art. 7 i 8 K.p.a. Wszystkie te przepisy statuują zasady ogólne postępowania administracyjnego, których realizację gwarantują konkretne przepisy procesowe mające na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego, zapewnienie stronie lub jej przedstawicielowi czynnego udziału we wszystkich podejmowanych czynnościach procesowych, udzielanie informacji o obowiązujących przepisach prawa oraz dokonanych w postępowaniu ustaleniach.
W ocenie Sądu chybiony jest zarzut pozbawienia skarżących czynnego udziału w toku postępowania przez nie wyznaczenie im terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego przez organ materiału dowodowego. W rozpatrywanym przypadku strony były zawiadomione o wszczęciu postępowania, uczestniczyły w przeprowadzonych oględzinach oraz miały możliwość składania wniosków dowodowych.
W odwołaniu strony nie podnosiły zarzutu ograniczenia jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu.
W postępowaniu odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził postępowania uzupełniającego, opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w I instancji. Ugruntowany jest w orzecznictwie pogląd, iż "jeżeli organ odwoławczy przeprowadza w sprawie uzupełniające postępowanie, to zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. przed wydaniem decyzji obowiązany jest umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dodatkowo dowodów (por. wyrok NSA z dnia 3 października 1988 r. sygn. akt II SA 165/88, niepublikowany). A contrario uznać należy, że w sytuacji, gdy organ ten postępowania uzupełniającego nie przeprowadza, to nie ma takiego obowiązku, chyba że strona wniesie o udzielenie jej terminu dla ustosunkowania się co do treści przeprowadzonych dowodów.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja zgodna jest z prawem i na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.