Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 20 lipca 2022 r. H. C. (dalej: "Wnioskodawczyni", "Strona", "Skarżąca") wystąpiła do Wójta Gminy L. (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką S. S. Decyzją z 26 sierpnia 2022 r. Wójt, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.) - dalej: "u.ś.r.", odmówił Stronie przyznania wnioskowanego świadczenia.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że S. S. jest wdową, prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z Wnioskodawczynią i jej mężem. Strona nie pracuje zawodowo, od lipca 2013 r. pobiera zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad chorą matką. Odwołując się do ustaleń wywiadu środowiskowego Wójt wskazał, że Wnioskodawczyni sprawuje opieki nad matką, której pomaga we wszystkich obowiązkach domowych i samoobsługowych, podaje matce leki i posiłki, w ciągu dnia prowadzi do toalety, ubiera, kąpie, mierzy ciśnienie i poziom cukru, umawia na wizyty lekarskiej, robi zakupy, sprząta, załatwia wszystkie sprawy urzędowe. Organ pierwszej instancji podał, że S. S. jest osobą głównie leżącą, porusza się jedynie przy pomocy osób drugich lub balkonika, jest "pampersowana" głównie w nocy, choruje na demencję starczą, nadciśnienie tętnicze, niedoczynność tarczycy, problemy ze stawami kolanowymi, cukrzycę, przeszła operację bajpasów, posiada stymulator serca.
Z uwagi na bardzo zły stan zdrowia matka Strony wymaga stałej opieki, w opiece tej pomaga Wnioskodawczyni jej mąż (w ramach możliwości, gdyż pracuje zawodowo). Wskazano, że Strona ma brata, który nie pomaga w opiece nad matką.
Wójt zwrócił uwagę, że Wnioskodawczyni nie pracuje zawodowo, pobiera zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad matką od 1 lipca 2013 r. do chwili obecnej, od 6 października 2011 r. do 30 czerwca 2013 r. Strona pobierała świadczenie pielęgnacyjne na matkę, ma ponadto 20-letni staż pracy, jednak ostatnią aktywnością zawodową była praca jako opiekunka nad dzieckiem (w okresie od 1 września 1995 r. do 29 lutego 1996 r., stosunek pracy ustał w wyniku zakończenia opieki nad dzieckiem), zaś niepełnosprawność S. S. datuje się od marca 2011 r., co oznacza, że sytuacja zawodowa Wnioskodawczyni nie miała bezpośredniego związku z koniecznością opieki nad matką. Zdaniem Wójta brak aktywności zawodowej Strony do czasu sprawowania opieki nad matką jest wieloletni, nie chwilowy.
Podsumowując organ pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie nie zaistniał związek przyczynowy pomiędzy sprawowaniem opieki nad matką a rezygnacją bądź też niepodejmowaniem przez Wnioskodawczynię zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Odwołując się do orzecznictwa sądowego Wójt podniósł, że wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, iż zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głownie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te decydując się na sprawowanie opieki pozbawiają się możliwości uzyskania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zawodową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa.
W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 27 lutego 2023 r. utrzymało ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 17 ust. 1, 1a, 1b i 4 u.ś.r. wskazując, że dotychczas przywoływany przez Stronę wyrok Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 dotyczący art. 17 ust. 1b u.ś.r. rozumiano tak, że przepis ten w zakresie, jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, jest niezgodny z art. 32 Konstytucji RP, tzn. orzekł o niekonstytucyjności tego przepisu. Jednakże TK nie uchylił tego przepisu, w jego uzasadnieniu wskazał, że można odmiennie ukształtować reguły wypłacania świadczenia dla tych osób, które sprawują opiekę nad niepełnosprawnymi dziećmi, z tego powodu przesłanka wymieniona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. była interpretowana jako nie naruszająca zasady równości w takim zakresie, w jakim stanowi podstawę zróżnicowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego według uprzedniego podziału na dwie kategorie.
Kolegium wskazało, że przychylając się do utrwalonego już kierunku orzecznictwa sądów administracyjnych zmienia dotychczasową interpretację art. 17 ust. 1b u.ś.r. z jej literalnej (gramatycznej) interpretacji na interpretację celowościową (funkcjonalną) i systemową. Wskutek tej zmiany przesłanka negatywna zawarta w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. nie może mieć zastosowania.
Organ odwoławczy podał następnie, że po zapoznaniu się z przedstawionymi przez organ pierwszej instancji aktami sprawy postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję jako zgodną z prawem. Kolegium podzieliło stanowisko Wójta, że w sprawie nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy sprawowaniem opieki i zaniechaniem przez Stronę aktywności zarobkowej, co wyrażone jest długim okresem nieaktywności zawodowej.
Organ odwoławczy podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za rzeczywisty, faktyczny i obiektywnie sprawdzalny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Odwołując się do judykatury Kolegium podniosło, że zaniechanie podjęcia lub rezygnacja z pracy zarobkowej musi wynikać wyłącznie z konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma w ten sposób zrekompensować utratę uzyskiwanego lub potencjalnego dochodu osobie, która podejmuje się opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Natomiast rozmiar opieki musi być na tyle duży, aby obiektywnie i całkowicie uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę na utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że jeżeli sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, a także w sytuacji, gdy rezygnacja z zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki, bądź osoba sprawująca opiekę nie podejmowała zatrudnienia z innych przyczyn, takich jak np. brak pracy, woli jej podjęcia, kwalifikacji, czy swój stan zdrowia, to świadczenie takie nie będzie przysługiwało. Tym samym, nie każda rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy będzie podstawą do przyznania świadczenia, a jedynie takie, których celem jest sprawowanie opieki.
Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy Kolegium oceniło, że zgromadzony przez Wójta materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że Strona zrezygnowała z zarobkowania w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. W tym zakresie wskazano, że ostatnie zatrudnienie Wnioskodawczyni ustało w 1996 r., a więc na długo przed datą, od której powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki i datuje się ustalony stopień niepełnosprawności (od 17 czerwca 2011 r.). Podkreślono, że Strona już wówczas nie pracowała i jej rezygnacja z zatrudnienia nie miała związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Świadczy o tym również data ustalenia stopnia niepełnosprawności S. S. (17 czerwca 2011 r.).
W ocenie organu odwoławczego w świetle logiki i doświadczenia życiowego nie można przyjąć, że Strona nie podejmuje zatrudnienia jedynie z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym rodzicem.
W skardze na decyzję organu odwoławczego H. C., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzuciła jej:
- 1. błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez błędne ustalenie, że konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką nie pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z niepodejmowanie zatrudnienia przez Skarżącą;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", poprzez błędną, sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne uznanie, że konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką nie pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z niepodejmowanie zatrudnienia przez Skarżącą;
- 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 2 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie dowodów załączonych do odwołania od decyzji organu pierwszej instancji w postaci certyfikatów i zaświadczeń Skarżącej, a w konsekwencji błędne uznanie, że konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką nie pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z niepodejmowaniem zatrudnienia przez Stronę, która poczyniła starania do pozyskania nowych kwalifikacji zawodowych i podjęcia zatrudnienia, co zostało uniemożliwione przez konieczność opieki nad niepełnosprawną matką;
- 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że wskutek wyroku TK z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co determinuje naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i przyznanie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie uchylenie tych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi, tj. certyfikatów i zaświadczeń Skarżącej na okoliczność jej dodatkowych kwalifikacji zawodowych, rezygnacji z pracy zawodowej pozostającej w bezpośrednim związku z obowiązkiem opieki nad matką.
W uzasadnieniu skargi zarzucono, że decyzja Kolegium jest w całości błędna. Co więcej, została ona wydana w widoczny sposób standardowo, bez skupienia się na indywidualnej sytuacji Skarżącej, o czym świadczy chociażby błędne użycie danych (prawdopodobnie efekt klasycznego kopiowania treści z innej decyzji), w decyzji bowiem mowa o M. K. - osobie całkowicie obcej dla Strony.
Wskazano następnie, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny stanu zdrowia matki Skarżącej, która jest osobą wymagającą całodobowej opieki. Zwrócono uwagę, że S. S. jest osobą głównie leżącą, porusza się przy pomocy balkonika lub osób trzecich (obowiązek pomocy w poruszaniu się ciąży na Stronie), jest "pampersowana", choruje na demencję starczą, nadciśnienie tętnicze, niedoczynność tarczycy, ma problemy ze stawami kolanowymi, przeszła operację bajpasów, posiada stymulator serca. Jak prawidłowo wskazał w decyzji Wójt: "z uwagi na bardzo zły stan zdrowia Pani S. wymaga stałej opieki".
W ocenie strony skarżącej organ pierwszej instancji dokonał także prawidłowej oceny zakresu prac wykonywanych przez Skarżącą, wynikających z konieczności sprawowania całodobowej opieki nad matką. Jednakże pomimo przyznania tych okoliczności Wójt błędnie i całkowicie samowolnie ustalił, że niepodejmowanie zatrudnienia przez Skarżącą nie pozostaje w związku z koniecznością sprawowania osobistej opieki nad matką. Podkreślono, że realizację ustawowej przesłanki niepodejmowanie zatrudnienia należy oceniać według stanu na dzień złożenia wniosku (w niniejszej sprawie 20 lipca 2022 r.), czego zaniechały organy obu instancji.
Zwrócono uwagę, że w swojej poprzedniej decyzji (z 17 października 2011 r.) Wójt wprost wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne przyznano z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z konieczności opieki nad matką, tym samym obecna decyzja tego organu pozostaje w sprzeczności z decyzją z 2011 r., przy niezmienionych okolicznościach faktycznych (stan niepełnosprawności S. S. od 2005 r.).
Dodano, że Strona w 2010 r. ukończyła szereg kursów podnoszących jej kwalifikacje zawodowe, jednak z uwagi na stan zdrowia matki była zmuszona do rezygnacji ze swoich planów zawodowych i niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania osobistej opieki nad matką. Gdyby nie opieka nad matką zdobyte dodatkowe umiejętności umożliwiłyby Skarżącej podjęcie zatrudnienia (związek przyczynowy jest zatem wyraźnie widoczny i oczywisty).
Na potwierdzenie słuszności prezentowanego stanowiska strona skarżąca odwołała się do orzecznictwa TK i sądów administracyjnych oraz poglądów doktryny podkreślając, że skoro zakres czynności podejmowanych przez Stronę nad niepełnosprawną matką wymaga opieki całodobowej, tym samym niewątpliwie Skarżąca nie może podjąć pracy zawodowej, a jej niepodejmowanie pozostaje w bezpośrednim i ścisłym związku przyczynowym ze sprawowaniem tej opieki.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 27 lutego 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy L. z 26 sierpnia 2022 r. odmawiającą H. C. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką S.S.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), która w art. 17 szczegółowo określa przesłanki, od których spełnienia uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce lub ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z kolei art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wtedy, gdy osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowym zatem wymogiem uzyskania omawianego świadczenia jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy.
Należy również wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 17 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Aby można było mówić o spełnieniu przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (zob. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19). W każdym postępowaniu właściwy organ musi zatem dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować (zob. wyrok NSA z 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2820/13).
W niniejszej sprawie organy odmówiły przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego oceniając, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez Stronę zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką (niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).
Oceniając powyższe stanowisko w pierwszej kolejności należy wskazać, że w sprawie bezsporna jest okoliczność posiadania przez S. S. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego 17 czerwca 2011 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Starogardzie Gdańskim. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 100 ze zm.) - dalej: "ustawa o rehabilitacji", z którego to orzeczenia wynika wyraźnie, że właściwy organ stwierdził konieczność zapewnienia matce Skarżącej stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7). W orzeczeniu tym potwierdzono również uzasadnioną potrzebę korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki (pkt 6).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
Zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne nie są uprawnione w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do kwestionowania wskazanego powyżej orzeczenia. Treść orzeczenia o niepełnosprawności była zatem dla orzekających w sprawie organów wiążąca. Rolą tych organów było natomiast ustalenie, czy osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do jego przyznania i czy faktycznie sprawuje nad niepełnosprawnym opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności.
Zdaniem Sądu analiza całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do odmiennych od przyjętych przez organy wniosków co do niepodejmowania przez Skarżącą zatrudnienia w celu realizacji niezbędnej potrzeby sprawowania opieki nad matką.
Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (w tym wywiadu środowiskowego z 3 sierpnia 2022 r.) wynika, że posiadająca orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności S. S. (ur. w 1934 r.) choruje przewlekle na demencję starczą, nadciśnienie tętnicze, niedoczynność tarczycy, cukrzycę, ma problemy ze stawami kolanowymi, przeszła operację bajpasów, ma wszczepiony stymulator serca. H. C.(ur. w 1968 r.) mieszka z matką i pracującym zawodowo mężem, prowadząc z nią wspólne gospodarstwo domowe. Z ustaleń przeprowadzającego wywiad pracownika socjalnego wynika, że matka Skarżącej porusza się wyłącznie przy pomocy drugiej osoby oraz balkonika, jednak większość czasu spędza w łóżku. Pracownik socjalny wskazał, że w ramach wykonywanej opieki Strona wykonuje czynności pielęgnacyjno-opiekuńcze, m.in. kąpiel, prowadzenie do toalety, wymiana pieluchomajtek, ubieranie, mierzenie ciśnienia tętniczego, pomiar cukru, podawanie leków, przygotowywanie posiłków, karmienie.
Oprócz tego Skarżąca umawia wizyty lekarskie, realizuje recepty, robi zakupy, załatwia sprawy urzędowe, opłaca rachunki, sprząta, pierze. Zaznaczono, że mąż Strony pracuje zawodowo, jest jedynym żywicielem rodziny. Odnotowano również, że S. S. ma syna, ale nie mieszka on z matką, a ze względu na swoją pracę zawodową i obowiązki rodzinne nie jest w stanie się nią opiekować. Podsumowując pracownik socjalny wskazał, że pomoc świadczona przez Stronę matce jest niezbędna, ponieważ stan zdrowia S. S. nie pozwala na samodzielną egzystencję życiową - matka Skarżącej wymaga opieki całodobowej.
Sąd nie podziela argumentacji organów, że w sprawie nie wystąpił związek czasowy w zakresie "powiązania" momentu rezygnacji przez Skarżącą z zatrudnienia z podjęciem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. W tym zakresie organ odwoławczy wskazywał, że ostatnie zatrudnienie Strony ustało w 1996 r., a więc na długo przed datą, od której wg orzeczenia powstała niepełnosprawność S. S. i datuje się ustalony stopień niepełnosprawności (od 17 czerwca 2011 r.). Odnosząc się do tej argumentacji należy wskazać, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym wnioskodawca wystąpił o przyznanie świadczenia (w niniejszej sprawie H. C. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia 20 lipca 2022 r.).
Należy również zaznaczyć, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia (czy też jego niepodejmowania) z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi on o to świadczenie. Nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (wyrok WSA w Łodzi z 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 218/20).
Lektura uzasadnień wydanych w sprawie decyzji prowadzi do wniosku, że organy w swoich rozważaniach pominęły zarówno wiek S. S. (w chwili składania przez Skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ona 88 lat), jak i specyfikę głównej choroby, na jaką cierpi, która wymaga od Skarżącej sprawowania stałego nadzoru nad matką, w celu zapewnienia jej bezpieczeństwa. Z ogólnodostępnych danych zamieszczonych w sieci Internet wynika, że demencja starcza (zwana również otępieniem starczym) to choroba, w której przebiegu u pacjenta dochodzi do postępującego upośledzenia funkcji intelektualnych: problemów z pamięcią, spowolnienia myślenia oraz różnego rodzaju zaburzeń zachowania. Najbardziej powszechnym objawem demencji jest zanik pamięci. Inne objawy demencji to problemy z orientacją w czasie i przestrzeni, zanik umiejętności rozpoznawania rzeczy i osób, zanik umiejętności właściwej oceny sytuacji i podejmowania decyzji, trudności w mówieniu, apatia i wahania nastroju, drażliwość, agresja, lęk.
Poszczególne etapy demencji starczej różnią się między sobą objawami oraz ich nasileniem. Demencja jest nieuleczalna - współczesna medycyna nie potrafi jeszcze odwracać zmian strukturalnych zachodzących w mózgu. Leczenie demencji polega więc na łagodzeniu objawów i poprawie jakości życia chorego.
W farmakoterapii zastosowanie znajdują leki, których zadaniem jest zwiększanie poziomu acetylocholiny - substancji przekaźnikowej układu nerwowego, odpowiedzialnej za procesy pamięciowe i zdolność uczenia się. Drugi element terapii to ćwiczenia mózgu. Należą do nich rozwiązywanie krzyżówek, sudoku i łamigłówek, gra w gry planszowe, szachy, warcaby i karty. Demencja starcza u każdego rozwija się w sposób indywidualny - u niektórych pacjentów jest to kilka, a nawet kilkanaście lat, u innych objawy postępują bardzo szybko. Ważne jest szybkie rozpoznanie schorzenia, wprowadzenie leczenia i rehabilitacji oraz odpowiedniej opieki (https://bip.brpo.gov.pl/sites/default/files/Broszura _Alzheimer.pdf).
Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzający go pracownik socjalny potwierdził, że z uwagi na wiek i postępującą demencję starczą pomoc świadczona przez Stronę matce jest niezbędna, ponieważ stan zdrowia S. S. nie pozwala na samodzielną egzystencję życiową - matka Skarżącej wymaga opieki całodobowej.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności jako błędne należy ocenić stanowisko Kolegium, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką a niemożnością podjęcia zatrudnienia przez Skarżącą. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, na podstawie zebranych w sprawie dowodów nie sposób przyjąć, aby stan zdrowia S. S. był na tyle dobry, a wykonywane przy niej przez opiekuna czynności na tyle zwykłe, aby mogła ona przez większość czasu funkcjonować bez opieki drugiej osoby w wymiarze, który pozwalałby opiekunowi, choć w części, na równoległe podjęcie pracy.
Biorąc pod uwagę treść przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego oraz treść orzeczenia o ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności nie można przyjąć, że zakres sprawowanej nad matką opieki pozwala Skarżącej na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze. Należy zauważyć, że Strona mieszka w niewielkiej miejscowości, w której - w odróżnieniu od dużych metropolii - znalezienie pracy dorywczej, na kilka godzin dziennie jest trudne.
Należy podkreślić, że S. S. jest osobą głównie leżącą (co potwierdzono podczas wywiadu środowiskowego), zaś Skarżąca sprawuje przy niej czynności opiekuńcze, które dostosowane są do przebiegu i rodzaju jej choroby. Orzekające w sprawie organy zdają się nie dostrzegać, że matka Strony cierpi na specyficzną chorobę (która wymaga od Skarżącej stałej obserwacji matki i reagowania w sytuacjach niebezpiecznych dla jej zdrowia i życia), musi przyjmować odpowiednie leki, które pozwalają jej na codzienne funkcjonowanie i redukcję objawów choroby.
Należy również wskazać, że dla przyjęcia, że opieka wyklucza możliwość zatrudnienia nie jest konieczne wykonywanie w jej ramach innych czynności niż te związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej. Prawdą jest, że przygotowywanie posiłków, sprzątanie domu, czy zakupy są czynnościami dnia codziennego. Pomoc przy czynnościach higienicznych, spożywaniu posiłków, zażywaniu leków można zaś traktować jako czynność dnia codziennego, ale dotyczącą codzienności opiekunów osób niepełnosprawnych, które to czynności w połączeniu z czynnościami dotyczącymi zajmowania się domem mogą wypełniać cały dzień. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca opiekuje się matką w zasadzie przez większość dnia, czasami musi czuwać również w nocy. Zdaniem Sądu już z uwagi na sam charakter schorzenia, na które cierpi S. S., nie można uznać, aby opieka ta mogła być tak radykalnie skrócona, aby Strona mogła wygospodarować dodatkowe godziny na świadczenie pracy zawodowej (choćby w niepełnym wymiarze) bez uszczerbku dla zapewnienia osobie niepełnosprawnej należytej opieki.
Podsumowując Sąd stwierdza, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bezspornie, iż opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności sprawuje córka niepełnosprawnej w stopniu znacznym S. S., czyli Skarżąca. Zgromadzony materiał dowodowy w sposób właściwy opisuje, na czym polega opieka Strony nad matką, która jest znacznie ograniczona w samodzielnej egzystencji. Wszystkie wskazane wyżej czynności są konieczne, aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do wieku i orzeczonej niepełnosprawności.
W związku z tym przyjęcie w sprawie stanowiska, zgodnie z którym Strona, która sprawuje opiekę zgodnie z wymogami i w rozmiarze określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności, czyli opiekę o charakterze stałym i długoterminowym, może ponadto podjąć zatrudnienie lub pracę na innej podstawie, pozostaje w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.
Należy wskazać, że opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę (zob. wyrok NSA z 7 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 3946/18), sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki i wskazań zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Przepis ten wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności sprawowana była zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z tego orzeczenia, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała. Warunku "stałej" opieki nie można przy tym rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez całą dobę, lecz ma to być stała w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 359/22). W ocenie Sądu zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez Skarżącą jest zgodny z wymogami i w rozmiarze określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności.
Podsumowując należy stwierdzić, że Skarżąca spełnia wszystkie przesłanki pozytywne z art. 17 ust. 1 u.ś.r., albowiem jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki i która nie podejmuje zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie nie wystąpiła również żadna z przesłanek negatywnych wymienionych w art. 17 ust. 5 u.ś.r., która pozbawiałaby Skarżącą wnioskowanego świadczenia.
Końcowo należy wskazać, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie powołanej normy. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest bowiem obowiązkowym elementem decyzji. Nie budzi wątpliwości, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.
Mocą tej zasady to organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 1995 r. sygn. akt SA/Lu 2479/94).
Odnosząc powyższe uwagi do zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Kolegium z 27 lutego 2023 r. należy stwierdzić, że nie spełnia ona wymogów stawianych przez art. 107 § 3 k.p.a. Pomijając dostrzeżoną przez stronę skarżącą okoliczność, że na s. 1 decyzji organ odwoławczy pisze o M. K., czyli osobie w żaden sposób nie związanej z niniejszą sprawą, należy zwrócić uwagę, że decyzja Kolegium ma siedem stron, z czego trzy pierwsze organ odwoławczy poświęca na zreferowanie dotychczasowego przebiegu postępowania, zaś na kolejnych dwóch przytacza treść przepisów art. 17 ust. 1, 1a i 1b u.ś.r. nawiązując do wyroku TK z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Dopiero na dwóch ostatnich stronach organ odwoławczy skupia się na zasadniczym problemie, jakim w niniejszej sprawie jest przesądzenie o istnieniu związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, przy czym większość rozważań Kolegium to odwołanie się do orzeczeń sądów administracyjnych z przytoczeniem obszernych ich fragmentów.
Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do ustaleń wynikających z wywiadu środowiskowego z 3 sierpnia 2022 r. (a w szczególności specyfiki choroby, z którą zmaga się S. S.), nie ocenił wartości dowodowej załączonych do odwołania dokumentów (zaświadczeń i certyfikatów potwierdzających podnoszenie kwalifikacji zawodowych przez Stronę), skupiając się wyłącznie na braku związku czasowego pomiędzy rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką, co - jak już wyżej wskazano - było niewystarczające.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą interpretacji przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), zasądzając od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca w skardze (k. 4 akt sądowych), a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.[pic]