Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 286/20

Uzasadnienie

I. Ś., W. Ś., A. Ś. i B. Ś. – spadkobiercy R. Ś. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewody z dnia 6 marca 2020 r., nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, z 16 września 2019 r., nr [..], stwierdzającą, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 9 grudnia 2011 r., nr [..], została wydana z naruszeniem prawa procesowego poprzez niezapewnienie spadkobiercom R. Ś. możliwości udziału w postępowaniu.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta decyzją z 6 lipca 1982 r., nr [..], orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części działki nr [..] o pow. 27 000 m2, z całej nieruchomości o pow. 36 599 m2, położonej w G., zapisanej w księdze wieczystej KW [..]. W decyzji wskazano, że właścicielem nieruchomości była F. M. oraz jej nieustaleni spadkobiercy.

Zgodnie z wykazem zmian gruntowych z 2009 r., działka nr [..] podzieliła się na działki nr [..]-[.]. Następnie działka nr [..] uległa podziałowi na działki nr [..] i [..]. W wyniku podziału ostatniej z tych działek powstały działki nr [..]-[..].

Decyzją z 9 grudnia 2011 r., nr [..], Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł o zwrocie na rzecz spadkobierców F. M., tj. Z. M. – F., K. A., M. M. i T. M., każdemu po 1/4 części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [..] o pow. 27 000 m2, w części dotyczącej obecnych działek nr: [..] o pow. 130 m2, [..] o pow. 125 m2 i [..] o pow. 1981 m2, położonej w G., obręb [..].

Spadkobiercy R. Ś.pismem z dnia 24 czerwca 2013 r. wnieśli o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z 9 grudnia 2011 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnieśli o uznanie ich za strony z uwagi na fakt, iż w toku prowadzonego postępowania, a także samego postępowania wywłaszczeniowego, pominięto osobę R. Ś., będącego w dacie wywłaszczenia – tj. w dniu 6 lipca 1982 r., w opinii wnioskodawców, rzeczywistym właścicielem przejętej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [..]. Spadkobranie po R. Ś. potwierdzono postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 26 czerwca 1991 r., sygn. akt [..], z którego wynika, że spadek po R. Ś. nabyli: I. Ś., B. Ś., W. Ś. oraz A. Ś., w 1/4 części spadku każde z nich.

Postanowieniem z dnia 11 września 2013 r. Prezydent Miasta wznowił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z dnia 27 lutego 2014 r. Prezydent Miasta orzekł o odmowie uchylenia decyzji z dnia 9 grudnia 2011 r. Wojewoda decyzją z 14 lipca 2014 r., nr [..], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpoznając skargę Z. M. – F., M. M., T. M. i K. A. od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 17 grudnia 2014 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 600/14, oddalił ją.

Postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2015 r. Prezydent Miasta zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne jednocześnie zobowiązując spadkobierców R. Ś., tj. I. Ś., A.Ś., B. Ś. i W. Ś., do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie sporu o własność w zakresie wywłaszczonej działki nr [..] w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Wojewoda postanowieniem z 7 lipca 2015 r., nr [..], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Następnie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 481/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody oraz postanowienie Prezydenta Miasta, natomiast wyrokiem z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 983/16, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 29 października 2018 r. Prezydent Miasta zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 6 lipca 1982 r. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Wojewoda postanowieniem z dnia 6 maja 2019 r., nr [..], uchylił w całości zaskarżone postanowienie.

W równolegle prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 6 lipca 1982 r., decyzją z dnia 30 stycznia 2015 r., nr [..], Wojewoda odmówił stwierdzenia jej nieważności, a następnie Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia 22 października 2015 r., nr [..], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W wyroku z dnia 13 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3759/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 539/17, uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę.

W toku postępowania Prezydent Miasta ustalił, że aktem nadania z dnia 30 grudnia 1955 r., nr [..], Powiatowa Komisja Ziemska nadała M.M. gospodarstwo rolne w G. o pow. około 3 ha. Sąd Powiatowy postanowieniem z dnia 2 października 1957 r., sygn. akt [..], stwierdził, że spadek po M. M. nabyli: F. M. – żona, w 1/4 części spadku i J.M. - syn, w 3/4 części spadku.

F. M. i J. M. wydzierżawili R. Ś. nieruchomość rolną wraz z siedliskiem gospodarczym, o obszarze około 3 ha, położoną w G., przy ul. P. na mocy aktu notarialnego z dnia 5 listopada 1957 r. na okres 10 lat, począwszy od 1 listopada 1957 r. do 1 listopada 1967 r. Zgodnie z § 5 umowy F. M. i J. M. zastrzegli dla R. Ś. prawo pierwokupu przedmiotowej nieruchomości oraz prawo pierwszeństwa do dalszej dzierżawy i zezwolili na ujawnienie tego aktu w przyszłej księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości. F. M. zmarła w dniu 20 maja 1966 r.

Decyzją z dnia 2 stycznia 1973 r., nr [..], Prezydium Miejskiej Rady Narodowej orzekło o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia warunków nabycia gospodarstwa, a następnie na wniosek Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Państwowe Biuro Notarialne postanowieniem z dnia 8 lutego 1973 r., sygn. akt nr [..], założyło księgę wieczystą KW [..] dla nieruchomości położonej w G. W dziale I księgi wieczystej wpisano działkę nr [..] o pow. 2,70 ha oraz działkę [..] o pow. 2,28 ha. W dziale II wpisano jako właściciela F. M. W dniu 17 stycznia 1976 r. zmarł J.M., syn F. M. Równolegle toczyło się postępowanie o nadanie własności nieruchomości położonej w G., zapisanej w rejestrze gruntów pod numerem [..], R. Ś. W ramach tego postępowania w dniu 29 stycznia 1973 r. przesłuchano R. Ś., który wyjaśnił, że gospodarstwo rolne składające się z działek nr: [..] i [..] znajduje się w jego posiadaniu od 1957 r. Ponadto, nabycie nieruchomości nastąpiło na podstawie nieformalnej ustnej umowy kupna - sprzedaży pomiędzy F. M. a R. Ś. Aktem własności ziemi z dnia 19 lutego 1973 r., nr [..], Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu stwierdził, że R. Ś. stał się z mocy prawa właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działki nr [..] i [..] o pow. 4,98 ha, położonej w G., dla której założona została księga wieczysta KW [..].

Pismem z 22 października 1974 r. Wydział ten przesłał do Państwowego Biura Notarialnego akty własności ziemi wystawione na R. Ś.i jednocześnie poinformował o konieczności uregulowania stanu prawnego m.in. księgi wieczystej KW [..].

W 1982 r. w Wydziale Gospodarki Komunalnej i Inżynierii Miejskiej Urzędu Miejskiego toczyło się postępowanie wywłaszczeniowe na rzecz Skarbu Państwa działki nr [..] zapisanej w KW [..]. W toku postępowania wskazano, że właścicielem wpisanym w księdze wieczystej jest F. M., a zgodnie z aktem własności ziemi z dnia 19 lutego 1973 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest R. Ś., który nie ujawnił swojego prawa w księdze wieczystej. Wskazano również, że R. Ś. pomimo prawidłowego doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania i zawiadomienia o rozprawie administracyjnej nie stawiał się. Decyzją z dnia 6 lipca 1982 r. Prezydent Miasta orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części działki nr [..], o pow. 27 000 m2, z całej nieruchomości o pow. 36 599 m2, położonej w G., zapisanej w księdze wieczystej KW [..], będącej własnością F. M. oraz jej nieustalonych spadkobierców.

Podaniami z dnia 1 lutego 1988 r. i z dnia 15 marca 1988 r. R. Ś. wystąpił do Państwowego Biura Notarialnego o wpisanie R.i I., małżonków Ś. m.in. do księgi wieczystej KW [..] jako właścicieli działek nr: [..]-[..] w miejsce F. M. Jako podstawę wpisu w księdze wieczystej przedłożono akt własności ziemi z dnia 19 lutego 1973 r., w którym stwierdzono, że R.Ś. stał się z mocy prawa właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [..]-[..] (wpisano je do dokumentu odręcznie w miejsce skreślonych działek nr [..] i [..]). Zawiadomieniem z dnia 15 marca 1988 r. Państwowe Biuro Notarialne stwierdziło, że w księdze wieczystej nr KW [..] w miejsce dotychczasowej właścicielki F.M.wpisano R. Ś. W Dziale I księgi papierowej KW [..] znajdował się wpis o odłączeniu działki nr [..] i przeniesieniu jej do księgi wieczystej KW [..] w dniu 19 października 1982 r.

Biorąc pod uwagę powyższy stan faktyczny decyzją z dnia 16 września 2019 r. Prezydent Miasta, wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej, stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 9 grudnia 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa procesowego poprzez niezapewnienie spadkobiercom R.Ś. możliwości udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji m.in. w wypadku, jeśli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ zaznaczył, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez niezapewnienie spadkobiercom R. Ś.udziału w postępowaniu o zwrot nieruchomości, lecz jednocześnie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, a wydana decyzja nie odbiegałaby w swej istocie od rozstrzygnięcia z dnia 9 grudnia 2011 r. Organ wyjaśnił, że w dacie wywłaszczenia zarówno decyzja o wywłaszczeniu, jak i wpis w księdze wieczystej jako właściciela nieruchomości wskazywały F. M. a zatem organ nie miał podstaw ani kompetencji do podważania ustaleń wynikających zarówno z decyzji wywłaszczeniowej, jak i wpisu w księdze wieczystej, szczególnie w sytuacji, gdy te zapisy były zbieżne.

Według Prezydenta Miasta organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie jest uprawniony do kwestionowania wpisów w księgach wieczystych. Organ podkreślił, że w 1988 r. R. Ś. wystąpił o ujawnienie w księdze wieczystej przysługującego mu prawa własności działek nr [..]-[..] - nie zaś działek nr [..] i [..]. Wpisu dokonano zgodnie z wnioskiem R. Ś. i zgodnie z treścią skorygowanego odręcznie aktu nadania ziemi, nie kwestionując ani formy, ani treści przedłożonego dokumentu. Natomiast w odniesieniu do działki nr [..] ujawnionym w księdze wieczystej właścicielem była wyłącznie F. M. Organ wskazał ponadto na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 25/11, którym zobowiązano ten organ do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zainicjowanej wnioskiem skarżących z dnia 17 kwietnia 2009 r. w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Prezydent Miasta stwierdził, że na mocy art. 153 p.p.s.a. obowiązuje ocena prawna sądu, a ten we wskazanym wyroku nie powziął wątpliwości co do prawidłowości poczynionych ustaleń w kwestii właściciela nieruchomości wywłaszczonej i jego spadkobierców. Przeciwnie, sąd uznał stan faktyczny i prawny sprawy za należycie wyjaśniony.

Prezydent Miasta wskazał ponadto, że mimo przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu rozstrzygnięcie to nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a zatem nadal wywołuje skutek prawny. Nie został również skorygowany wpis w księdze wieczystej wskazujący F. M. jako właściciela wywłaszczonej nieruchomości.

Rozpoznając odwołanie I.Ś., A. Ś., B. Ś. i W. Ś. decyzją z dnia 6 marca 2020 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej spawie niewątpliwie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem w postępowaniu w sprawie zwrotu przedmiotowych działek spadkobiercy R. Ś. nie brali udziału. Wojewoda wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie i doktrynie decyzja o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości wydana na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1971 r., nr 27, poz. 253) miała charakter deklaratoryjny, tj. stwierdzała jedynie, że nastąpił skutek prawny zdarzeń opisanych w ustawie. Powołując się na art. 136 ust. 3 u.g.n. organ odwoławczy wyjaśnił, że z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części może występować poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, tj. – w myśl art. 4 pkt 4 tej ustawy – osobę, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów.

Ustawowe kryterium wyróżniające podmiot uprawniony do zwrotu odnosi się wprost do prawa własności i do rzeczowego skutku decyzji wywłaszczeniowej a nie do kręgu uczestników postępowania wywłaszczeniowego. Skoro więc odwołujący się wnosząc o wznowienie postępowania przedłożyli dokument aktu własności ziemi będący ostateczną decyzją administracyjną (co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy, z którego wynika, że akt ten nie został zaskarżony), jedynym ustaleniem organu I instancji znajdującym oparcie w tym dokumencie powinno być stwierdzenie, że osoba tam wymieniona była właścicielem wymienionej w nim nieruchomości.

Wojewoda powołał się na wyroki sądów administracyjnych w niniejszej sprawie, tj. wyroki w sprawach o sygn. akt II SA/Gd 600/14, II SA/Gd 481/15 i I OSK 983/16, w których potwierdzono, że w niniejszej sprawie brak jest sporu co do prawa własności. W ostatnim ze wskazanych wyroków wskazano, że sąd wojewódzki w sposób wiążący wypowiedział się o prawie własności działek nr [..] i [..], co winno zakończyć spory w tym zakresie.

W ocenie organu odwoławczego, skoro sądy administracyjne orzekające na gruncie niniejszej sprawy w sposób wiążący stwierdziły, że za właściciela wywłaszczonej nieruchomości należy uznać R. Ś., to organ I instancji naruszył art. 153 p.p.s.a., stwierdzając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, lecz jednocześnie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Dlatego też Wojewoda uznał, że Prezydent Miasta błędnie wskazał jako podstawę zaskarżonej decyzji art. 146 § 2 k.p.a., gdyż gdyby nie minął termin 5 lat, wskazany w art. 146 § 1 k.p.a., należałoby uchylić decyzję z dnia 9 grudnia 2011 r., w której orzeczono o zwrocie przedmiotowych działek na rzecz osób, które nie były następcami prawnym byłego właściciela – R. Ś. W konsekwencji Wojewoda uznał, że rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta jest co do swej istoty prawidłowe, mimo stwierdzenia, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 9 grudnia 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa w oparciu o art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, albowiem stwierdził, że wystąpiła w sprawie negatywna przesłanka uchylenia decyzji w postaci upływu pięciu lat od dnia jej doręczenia, przewidziana w art. 146 § 1 k.p.a. Z ustaleń organu odwoławczego wynika bowiem, że upływ pięciu lat od ostatniego dokonanego w sprawie doręczenia decyzji o zwrocie, co miało miejsce w dniu 14 grudnia 2011 r., nastąpił w dniu 14 grudnia 2016 r. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że pomimo niezgodnego z prawem pozbawienia spadkobierców R. Ś. udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o zwrocie to i tak nie było podstaw do jej uchylenia ze względu na przeszkodę w postaci upływu czasu i w konsekwencji rozstrzygnięcie organu II instancji w swej istocie byłoby takie samo jak organu I instancji.

W skardze spadkobiercy R. Ś. zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na niezasadnym utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy przy jednoczesnej zmianie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i zmianie decyzji co do istoty, w sytuacji gdy prawidłowe było uchylenie decyzji Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej i orzeczenie co do istoty sprawy,
2. - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie na czyją rzecz powinien nastąpić zwrot wywłaszczonych nieruchomości, jakich uchybień dopuścił się organ I instancji w postępowaniu, którego dotyczył wniosek o wznowienie poza uchybieniem proceduralnym (brakiem udziału w postępowaniu spadkobierców R. Ś.), czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja, jakie naruszenie prawa materialnego miało miejsce w postępowaniu przed organem I instancji zakończonym decyzją Prezydenta Miasta z 9 grudnia 2011 r.,
3. - art. 146 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu iż:
4. a) w treści rozstrzygnięcia prawidłowe było wskazanie, iż "decyzja Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 9 grudnia 2011 r. nr [..] została wydana z naruszeniem prawa procesowego poprzez niezapewnienie spadkobiercom R. Ś. możliwości udziału w postępowaniu", podczas gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie art. 146 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. powinno być takie, iż w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (bez podawania w treści rozstrzygnięcia jakie uchybienia miały miejsce) oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia,
5. b) wystarczające było ustalenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że decyzja została wydana w wadliwym postępowaniu (bez udziału strony postępowania), podczas gdy organ powinien dokonać oceny wszystkich wad ostatecznej decyzji, a więc nie tylko tego, że została ona wydana w wadliwym postępowaniu (bez udziału strony postępowaniu), ale także to, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja, a zatem rozstrzygnąć również o naruszeniu prawa materialnego, w szczególności art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. poprzez zwrot nieruchomości na rzecz osób nie będących spadkobiercami właściciela i pozbawieniu rzeczywistych spadkobierców właściciela wywłaszczonej nieruchomości uzyskania zwrotu tych nieruchomości. Ocenie tej należało dać wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Skarżący wnieśli o uchylenie skarżonych decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wskazano, że Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podczas gdy jednocześnie stwierdził, że gdyby nie minął termin 5 lat wskazany w art. 146 § 1 k.p.a., należałoby uchylić decyzję z 9 grudnia 2011 r., w której orzeczono o zwrocie działek na rzecz osób, które nie były następcami prawnymi byłego właściciela – R. Ś. Dodatkowo organ odwoławczy nie uchylił decyzji Prezydenta Miasta i nie orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, ponieważ uznał, że jego rozstrzygnięcie byłoby co do istoty takie samo jak organu I instancji, czyli stwierdzenie wydania decyzji z dnia 9 grudnia 2011 r. z naruszeniem prawa procesowego poprzez niezapewnienie spadkobiercom R. Ś. możliwości udziału w postępowaniu. Wojewoda stwierdził, że skoro rozstrzygnięcie co do istoty sprawy jest prawidłowe, a jedynie podstawa prawna tego rozstrzygnięcia została wadliwie wskazana, jako organ odwoławczy jest on uprawniony do skorygowania wady prawnej decyzji bez jej uchylania.

Z takim stanowiskiem nie zgodzili się skarżący, ponieważ w ich ocenie z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że decyzja z dnia 9 grudnia 2011 r. była nieprawidłowa merytorycznie, jednakże w związku z przedawnieniem nie można już jej uchylić. Organ I instancji orzekł zupełnie odmiennie, tj. uznał, że decyzja z dnia 9 grudnia 2011 r. jest prawidłowa pod względem merytorycznym a postępowanie zawierało jedynie wadę procesową. Wbrew stanowisku Wojewody poczyniona przez niego zmiana podstawy i uzasadnienia nie stanowiła jedynie skorygowania błędnej podstawy prawnej, ale wiązała się również z dokonaniem odmiennych ustaleń stanu faktycznego i prawnego. A zatem nieprawidłowym było utrzymanie decyzji Prezydenta Miasta w mocy i jedynie skorygowanie podstawy prawnej, skoro decyzja Wojewody rozstrzygnęła sprawę co do istoty w sposób zupełnie odmienny.

Niezależnie skarżący zarzucili, że zarówno decyzja organu I, jak i II instancji są nieprawidłowe, gdyż naruszają art. 146 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. w ten sposób, że poza stwierdzeniem że decyzja, której dotyczyło postępowanie wznowieniowe, została wydana z naruszeniem prawa, uzupełniająco decyzja organu I instancji wskazywała, iż powyższe dotyczyło naruszenia prawa procesowego poprzez niezapewnienie spadkobiercom R. Ś. możliwości udziału w postępowaniu. Zauważono, że takiego rozstrzygnięcia nie przewiduje art. 146 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a., a ponadto takie rozstrzygnięcie sugeruje, iż jedyna wadliwość postępowania polegała na niezapewnieniu skarżącym udziału w tym postępowaniu, podczas gdy de facto w postępowaniu zostały naruszone również przepisy prawa materialnego – w szczególności art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dokonanie zwrotu nieruchomości na rzecz osób nie będących spadkobiercami wywłaszczonego właściciela, przy jednoczesnym pozbawieniu skarżących możliwości uzyskania zwrotu nieruchomości.

Powołując się na orzecznictwo skarżący podnieśli, iż wystąpienie przesłanki przedawnienia z upływem 5 lat od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, nie wyłącza obowiązku rozstrzygnięcia co do zgodności z przepisami prawa materialnego. Za powyższym rozumieniem art. 146 k.p.a. przemawia słuszny interes podmiotu wnoszącego o wznowienie postępowania. Pomimo wystąpienia przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. podmiot taki może oczekiwać, że organ nie poprzestanie na stwierdzeniu niezgodności z prawem decyzji ostatecznej ze zdawkowym jedynie powołaniem się na okoliczność naruszenia prawa proceduralnego, które samo w sobie nie będzie podstawą dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przez skarżących. Tym bardziej, że w tym szczególnym przypadku skarżący już od wielu dochodzą swoich praw i rzeczą organów jest takie zakończenie postępowania, które w sposób jednoznaczny wykaże, czy gdyby brali udział w postępowaniu od samego początku, to wydana zostałaby decyzja o takiej samej treści, czy też nie, a jeżeli nie to jaka decyzja zostałaby wydana, gdyż to te okoliczności stanowić będą podstawę dochodzenia odszkodowania przez skarżących.

Organ ma zatem obowiązek ponownie rozpatrzyć sprawę i rozstrzygnąć co do zgodności decyzji ostatecznej z przepisami prawa materialnego, oceniając finalnie, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja. Zauważono, że z uzasadnienia decyzji Wojewody nie wynika, wprost czy poza naruszeniem przepisów postępowania decyzja Prezydenta Miasta z 9 grudnia 2011 r. narusza przepisy prawa materialnego i jakie przepisy prawa materialnego zostały naruszone.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego aktu i zasadniczo na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Sądowa kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, przeprowadzona w wyżej określonych granicach, doprowadziła do wniosku, że nie narusza ona prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy i wymagał jej eliminacji z obrotu prawnego.

Przedmiotem zaskarżenia objęto decyzję Wojewody z dnia 6 marca 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 16 września 2019 r., którą na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., stwierdzono, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 9 grudnia 2011 r., została wydana z naruszeniem prawa procesowego poprzez niezapewnienie spadkobiercom R. Ś. możliwości udziału w postępowaniu. Zaskarżoną decyzją Wojewoda ostatecznie rozstrzygnął sprawę z wniosku I. Ś., A. Ś., B. Ś. i W. Ś. – spadkobierców R. Ś. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 9 grudnia 2011 r. orzekającą o zwrocie na rzecz spadkobierców F. M., tj. Z. M. – F., K. A., M. M. i T. M., części wywłaszczonej decyzją z dnia 6 lipca 1982 r. nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [..], w części dotyczącej obecnych działek nr [..]-[.], położonych w G. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta z dnia 16 września 2019 r. wydane zostały po ponownym rozpoznaniu sprawy we wznowionym postępowaniu dotyczącym decyzji z dnia 9 grudnia 2011 r., na skutek decyzji Wojewody z dnia 14 lipca 2014 r. uchylającej decyzję Prezydenta Miasta z dnia 27 lutego 2014 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania.

Kasacyjna decyzja Wojewody została zaakceptowana przez tutejszy Sąd, który wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 600/14, oddalił skargę. Sąd we wskazanym wyroku potwierdził legitymację prawną spadkobierców R. Ś. do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostatecznie decyzją z dnia 9 grudnia 2011 r. orzekającą zwrot działek o aktualnych nr [..]-[..], w którym zostali oni pozbawieniu udziału pomimo przysługującego im, jako spadkobiercom wywłaszczonego właściciela wskazanych nieruchomości, interesu prawnego wywodzonego z aktu własności ziemi z dnia 19 lutego 1973 r., który potwierdził nabycie przez R. Ś. własności działek nr [..] i [..] z mocy prawa z dniem 4 listopada 1971 r. Sąd stanął na stanowisku, że wobec przedłożenia przez spadkobierców R.Ś. aktu własności ziemi z dnia 19 lutego 1973 r., potwierdzającego deklaratoryjnie nabycie przez ich poprzednika prawnego przedmiotowych nieruchomości z mocy prawa z dniem 4 listopada 1971 r., organy winny jedynie stwierdzić na jego podstawie, że osoba w nim wymieniona w dniu 4 listopada 1971 r. była właścicielem określonych w nim nieruchomości.

Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 481/15, kontrolując postanowienia organów I i II instancji o zawieszeniu wznowionego postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości z powodu zagadnienia prejudycjalnego polegającego na konieczności rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sporu o własność wywłaszczonej nieruchomości w dacie wywłaszczenia, uchylił je. Sąd uznał, że kluczową dla orzeczenia o zwrocie kwestią jest ustalenie uprawnionego właściciela w dniu wywłaszczenia. Z rozważenia tych konsekwencji organy rozstrzygające w sprawie wznowienia nie mogły się zwolnić, przekazując sądowi powszechnemu rozstrzygnięcie kwestii własności wywłaszczonych działek, gdyż leży to w zakresie ich uprawnień do władczego stosowania prawa administracyjnego.

Sąd wskazał, że zmiana właściciela działek nr [..] i [..] stwierdzona aktem własności z dnia 19 lutego 1973 r. potwierdziła nabycie z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), własności wskazanych działek przez R. Ś. Sąd wyjaśnił, że zmiana ta była kolejną w całej sekwencji zdarzeń prawnych wywołujących skutki rzeczowe dla nieruchomości, wśród których pierwszym był akt nadania tych nieruchomości M. M. w dniu 30 grudnia 1955 r., następnie spadkobranie ich przez żonę M. M. – F. M. wraz z pozostałymi spadkobiercami, aż w końcu wydzierżawienie tej nieruchomości R. Ś. w 1957 r. Gdyby nie wydanie w dniu 30 grudnia 1955 r. aktu nadania nieruchomości M. M. nie mogłoby nastąpić ich późniejsze wydzierżawienie R. Ś., objęcie ich przez R. Ś. w samoistne posiadanie i ostatecznie nabycie ex lege w warunkach ustawy z 1971 r. Na tej podstawie Sąd uznał, że akty nadania z 1955 r. i z 1973 r. nie są względem siebie konkurencyjne, ale komplementarne, albowiem tworzą logiczny ciąg zdarzeń następujących chronologicznie po sobie, potwierdzających następstwo prawne kolejnych właścicieli.

Sąd stwierdził, że w sytuacji braku sporu co do prawa własności, zadaniem organów ponownie rozpoznających sprawę zwrotu nieruchomości we wznowionym postępowaniu było tylko sprawdzenie i ustalenie, czy po dniu 4 listopada 1971 r. nastąpiły jakiekolwiek zmiany własnościowe w odniesieniu do działek nr [..] i [..], to znaczy czy stan prawny stwierdzony aktem nadania z dnia 19 lutego 1973 r. uległ zmianie. To na organie rozpoznającym sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości spoczywa obowiązek ustalenia właścicieli nieruchomości w dniu jej wywłaszczenia, gdyż tylko oni są uprawnieni do jej zwrotu. Obowiązek ustalenia tych okoliczności obciąża organ rozstrzygający, który winien realizować go na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, co jest możliwe na tym etapie postępowania w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 marca 2018 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 983/16, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Z powyższego wynika, że podejmując zaskarżoną decyzję Wojewoda, a przed nim Prezydent Miasta, działali w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi we wskazanych wyżej wyrokach, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. i winni byli podjąć rozstrzygnięcie z nimi zgodne.

Ponownie rozpoznając sprawę po wznowieniu postępowania organy, stosownie do jej etapu procesowego, zobowiązane były ponownie rozstrzygnąć merytorycznie o żądaniu zwrotu działek o aktualnych nr [..]-[..], biorąc pod uwagę stanowisko wyrażone przez sądy administracyjne w niniejszej sprawie odnośnie podmiotu, któremu przysługiwało prawo własności w dacie wywłaszczenia. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. 2020 r., poz. 65), zwanej dalej u.g.n., zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części może żądać poprzedni właściciel lub jego spadkobierca jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Efektem powtórnie przeprowadzonego postępowania co do istoty sprawy było stwierdzenie przez Prezydenta Miasta, że decyzja tego organu z dnia 9 grudnia 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa procesowego poprzez niezapewnienie spadkobiercom R. Ś. możliwości udziału w postępowaniu. Natomiast z uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia wynika, że w ocenie organu brak było podstaw do uchylenia decyzji z dnia 9 grudnia 2011 r. z uwagi na przepis art. 146 § 2 k.p.a., albowiem stwierdzono, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Prezydent Miasta uznał bowiem, że zarówno z decyzji o wywłaszczeniu z 1982 r. oraz z wpisu w księdze wieczystej nieruchomości wynikało, że jej właścicielem w dacie wywłaszczenia była F. M., a zatem orzeczony na rzecz jej spadkobierców zwrot wskazanych nieruchomości był prawidłowy. W przekonaniu Prezydenta Miasta organ nie miał podstaw ani kompetencji do podważania powyższych ustaleń tym bardziej, że w razie wątpliwości należy kierować się treścią księgi wieczystej jako rozstrzygającym źródle wiedzy o osobie właściciela nieruchomości.

O ile jednak treść powyższego rozstrzygnięcia odpowiada prawu, o tyle jego uzasadnienie i wskazana podstawa prawna były wadliwe, co prawidłowo dostrzegł Wojewoda i w administracyjnym toku instancji, jako organ merytoryczny, naprawił w sposób dopuszczalny procesowo i prawidłowo merytorycznie, bez szkody dla interesów prawnych skarżących, wbrew ich zastrzeżeniom sformułowanym w skardze. Uzasadnienie decyzji organu I instancji stało bowiem w całkowitej sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym przez tutejszy Sąd w powołanych wyżej wyrokach wydanych w sprawach o sygn. akt II SA/Gd 600/14 i II SA/Gd 481/115, zaakceptowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W ocenie Sądu, Wojewoda prawidłowo utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W razie bowiem ewentualnego uchylenia decyzji organu I instancji jako wydanego na błędnej podstawie prawnej i podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o właściwie przytoczoną podstawę prawną wynikającą z art. 151 § 2 k.p.a. w zw. art. 146 § 1 k.p.a. jego treść byłaby taka sama, a jedynie uzasadnienie musiałoby być inne, czemu Wojewoda dał wyraz w zaskarżonej decyzji w sposób wystarczający i czyniący zadość wymogom art. 146 § 1 i 2 k.p.a.

Wojewoda stwierdził bowiem, że zasadniczą przeszkodą uchylenia decyzji o zwrocie nieruchomości z dnia 9 grudnia 2011 r. jest upływ 5 lat od dnia jej doręczenia. Przepis art. 146 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Ze względu na to, że zgodnie z danymi ujawnionymi w toku postępowania ostatnie doręczenie decyzji z dnia 9 grudnia 2011 r. musiało nastąpić w dniu 14 grudnia 2011 r., to upływ pięciu lat nastąpił w dniu 14 grudnia 2016 r. Upływ tego terminu, bez względu na okoliczności, które to spowodowały, stanowi bezwarunkową negatywną przesłankę do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji. Z tego powodu brak było podstaw, ażeby uchylić decyzję Prezydenta Miasta z dnia 16 września 2019 r., gdyż w zasadzie treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego musiałaby być tożsama, co znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji.

Wystąpienie przesłanki negatywnej upływu terminu do zastosowania sankcji wzruszalności nie zwalniało jednak organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w toku wznowienia postepowania. Tylko po przeprowadzeniu tego rozpoznania można wywieść niezgodność decyzji z przepisami prawa. Za takim sposobem rozumienia art. 146 k.p.a. przemawia słuszny interes podmiotu wnoszącego o wznowienie postępowania administracyjnego. Decyzja wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. może być podstawą dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z tytułu szkody spowodowanej przez wydanie ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa, przy czym koniecznym warunkiem dochodzenia takiego odszkodowania jest stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem decyzji (art. 4171 k.c.). Konieczne jest więc we wznowionym postępowaniu rozstrzygnięcie o wszystkich wadach ostatecznej decyzji, a więc nie tylko o tym, że została ona wydana w wadliwym postępowaniu (np. bez udziału strony postępowaniu), ale także o tym, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja.

W tym miejscu zauważyć należy, że w art. 151 § 2 k.p.a. mowa jest o tym, że w przypadku ustalenia wystąpienia każdej z sytuacji wskazanej w art. 146 k.p.a., organ administracji stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, przy czym ustawodawca nie wyjaśnia, czy chodzi tylko o stwierdzenie, że zaszła jedna z przesłanek wznowienia, czy także o to, że należy wyjaśnić, czy merytorycznie decyzja jest wadliwa. Natomiast w doktrynie prawa wskazuje się, że " tylko rozstrzygnięcie istoty sprawy pozwala na pełne stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, otwierając drogę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie. Tak więc wystąpienie przesłanki negatywnej przedawnienia dopuszczalności uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania nie daje podstaw do uchylenia się przez organ od rozstrzygnięcia sprawy." (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2019).

W ocenie Sądu, Wojewoda przeprowadził weryfikację decyzji o zwrocie nieruchomości pod kątem zastosowania przepisów materialnoprawnych i, zgodnie z przytoczonymi wyżej wytycznymi sądów administracyjnych, uznał w oparciu o skutki prawnorzeczowe związane z wydanym R.Ś. w dniu 19 lutego 1973 r. aktem własności ziemi, że w dacie wywłaszczenia właścicielem działek o aktualnych nr [..]-[..] był R. Ś. Treść aktu własności potwierdza bowiem, że z dniem 4 listopada 1971 r. właścicielem tych działek stał się R. Ś. Deklaratoryjny w swym charakterze akt nadania stwierdzał, że z dniem 4 listopada 1971 r. nastąpił skutek prawny zdarzeń opisanych w ustawie o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Skutek ten znalazł swoje odzwierciadlenie w treści księgi wieczystej dopiero 1988 r., co pozostaje jednak bez wpływu na stan własności z daty wywłaszczenia. Przepis art. 1 ust. 1 tej ustawy stanowił, że nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych, zwane dalej "nieruchomościami", i znajdujące się w dniu wejścia w życie ustawy w samoistnym posiadaniu rolników stają się z mocy samego prawa (podkreślenie sądu) własnością tych rolników, jeżeli oni sami lub ich poprzednicy objęli te nieruchomości w posiadanie na podstawie zawartej bez prawem przewidzianej formy umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, umowy o dożywocie lub innej umowy o przeniesienie własności, o zniesienie współwłasności albo umowy o dział spadku.

Ustawa z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych miała za zadanie uregulowanie utrwalonych w rzeczywistości stosunków własnościowych w odniesieniu do nieruchomości rolnych. Uwłaszczać miała samoistnego posiadacza, czyli osobę władającą gruntem jak właściciel w oparciu o nieformalną umowę sprzedaży. Z tego wynika, że przedmiotowym aktem własności z dnia 19 lutego 1973 r. takiego uregulowania stanu istniejącego dokonano na rzecz R. Ś., co wobec wyłączenia możliwości administracyjnej i sądowej kontroli prawidłowości tych aktów nadania należało respektować i traktować jako niewzruszalne.

W tej sytuacji istniejące w dacie wywłaszczenia wpisy w księdze wieczystej ujawniające jako właściciela F. M. nie mogły podważać rzeczywiście istniejącego prawa własności po stronie R. Ś. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, podobnie jak tutejszy Sąd we wcześniejszych wyrokach oraz Naczelny Sąd Administracyjny, podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 28 stycznia 2008 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1164/07, w którym stwierdzono, że: "Choć wpis w księdze wieczystej łączy się z domniemaniem jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, to jednak zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego. Jeśli wpisy do ksiąg, które uznał za miarodajne organ wywłaszczeniowy, dokonane zostały przed 4 listopada 1971 r. i oparte zostały na zdarzeniach sprzed tej daty, to wskazanie osoby "poprzedniego właściciela" nie może nasuwać żadnych wątpliwości. W takim wypadku decydujące znaczenie mieć musi potwierdzający nabycie własności z mocy prawa akt własności ziemi".

Konsekwentnie do poczynionych ustaleń Wojewoda stwierdził, że jeśli w dacie wywłaszczenia właścicielem był R. Ś., to organ I instancji naruszył art. 153 p.p.s.a. stwierdzając, w oparciu o art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., że pomimo naruszenia prawa z powodu pozbawienia R. Ś. udziału w postępowaniu o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które dawałoby podstawę do stwierdzenia nieprawidłowości decyzji o zwrocie. W tych okolicznościach Wojewoda wyjaśnił, że Prezydent Miasta błędnie wskazał jako podstawę rozstrzygnięcia art. 146 § 2 k.p.a., albowiem gdyby nie minął termin przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a., to decyzję z dnia 9 grudnia 2011 r. orzekającą o zwrocie przedmiotowych działek na rzecz osób, które nie były następcami prawnymi byłego właściciela – R. Ś., należałoby uchylić.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżących, całokształt zaskarżonej decyzji, jej sentencja i uzasadnienie sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. w sposób kompletny i wyczerpujący wyjaśnia naturę uchybień, do których doszło przy wydawaniu decyzji z dnia 9 grudnia 2011 r. orzekającej błędnie o zwrocie wskazanych nieruchomości na rzecz spadkobierców F. M., której w dacie wywłaszczenia w 1982 r. nie przysługiwał tytuł własności i która nie została wskutek wywłaszczenia tej własności rzeczywiście pozbawiona. Przy tym podkreślić należy, że fakt związania Wojewody prawomocnymi wyrokami tutejszego Sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wydawanymi w niniejszej sprawie, które w zasadniczy sposób wyznaczyły jedyny prawidłowy kierunek zakończenia sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, współkształtuje jej stan prawny.

Zdaniem Sądu, treść sentencji decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy nie odbiega od wymogów art. 152 § 2 k.p.a., który stanowi, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z tego wynika, że w sytuacji opisanej w hipotezie powołanego przepisu organ administracji ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, wyczerpującym enumeratywnie wskazane w art. 145, art. 145a i art. 145b k.p.a. przesłanki wznowienia. W niniejszej sprawie utrzymana w mocy decyzja organu I instancji takie rozstrzygnięcie zawierała, albowiem stwierdzając wydanie decyzji z naruszeniem prawa odwołano się do przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. To, w ocenie Sądu, pozostaje w zgodzie z art. 151 § 2 k.p.a. Druga część przepisu art. 151 § 2 k.p.a. nakłada na organ orzekający obowiązek wskazania okoliczności, z powodu których nie uchyla decyzji.

Przy tym podkreślić należy, że przepis ten nie konkretyzuje, w której części decyzji ten element winien zostać zamieszczony, czy w sentencji rozstrzygnięcia czy w uzasadnieniu. Z przepisu art. 107 § 1 k.p.a. wynika natomiast, że równoprawnymi, integralnymi elementami decyzji jest zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie faktyczne i prawne. Nie doszło zatem do naruszenia prawa, które miałaby wpływ na wynik sprawy, jeśli w sentencji rozstrzygnięcia organ nie wskazał okoliczności z powodu których nie uchylił ostatecznej decyzji, a odniósł się do nich w uzasadnieniu decyzji.

Wobec powyższego decyzja z dnia 9 grudnia 2011 r. ze względu na bezwzględną przeszkodę jej uchylenia w postaci upływu czasu, musi pozostać w obrocie prawnym, pozostawiając poszkodowanym następcom prawnym faktycznie wywłaszczonego właściciela – R. Ś. wyłącznie możliwość realizacji roszczeń odszkodowawczych na drodze postępowania cywilnego.

Organ administracji wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo wykazał działanie na podstawie prawa w ciągu całego postępowania administracyjnego oraz przytoczył w decyzji podstawy prawne i uzasadnienie prawne, zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zarzuty skargi nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, do czego uprawniał art. 119 pkt 2 p.p.s.a.