Uzasadnienie
J. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lutego 2007 r., nr [...] uchylającą decyzję Wójta Gminy z dnia 22 września 2006r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wycinki drzew i zadrzewień nad jeziorami Warlińskim i Chojnackim i przekazującą temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Z akt sprawy administracyjnej wynika, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane pismem PZW - skierowanym do Wójta Gminy i informującym, iż skarżący w trakcie prowadzonych na swojej działce prac ziemnych zniszczył linię brzegową w/w jezior przez wycięcie drzew na odcinku ok. 30 m oraz zniszczył roślinność wodną stanowiącą naturalne tarliska dla ryb. W piśmie wskazano, iż miejsca po wycince drzew i roślinności zostały przez skarżącego zasypane piaskiem i żwirem.
Pismem z dnia 3 sierpnia 2006 r. organ I instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego wyrębu drzew. Po przeprowadzonych w dniu 25 sierpnia 2006 r. oględzinach terenu została wydana decyzja o umorzeniu postępowania. W jej uzasadnieniu organ stwierdził, iż w trakcie dokonanych oględzin nie stwierdzono śladów – pieńków po ewentualnym wyrębie drzew, a zatem przepisy art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880) nie mogą mieć zastosowania i postępowanie jest bezprzedmiotowe.
Powyższa decyzja została doręczona skarżącemu i przesłana do wiadomości PZW.
W piśmie z dnia 6 października 2006 r. zatytułowanym "odwołanie" i wniesionym w imieniu PZW wskazano, iż o wycięciu drzew nad jeziorami świadczą puste miejsca w szpalerze nadbrzeżnych drzew, a ponadto fakt ich usunięcia mogą potwierdzić świadkowie. Wyjaśniono, iż wycinka drzew została także zgłoszona Policji w [...], która dwukrotnie kontrolowała teren nad jeziorami kiedy jeszcze widoczne były ślady dokonanych zniszczeń.
Powyższe pismo zostało podpisane przez W. T. i M. Z. i przekazane przez organ I instancji wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Na żądanie Kolegium PZW przedłożył swój statut oraz odpis z Krajowego Rejestru Sądowego. Z dokumentów tych wynika, iż PZW jest stowarzyszeniem, którego celem jest m. in. organizowanie wędkarstwa, rekreacji, działania na rzecz ochrony przyrody, zwalczanie kłusownictwa i innych szkód w środowisku wodnym. Z odpisu z rejestru wynika, iż organem uprawnionym do reprezentacji organizacji jest Zarząd Okręgu PZW w [...]. W dokumencie tym osoby, które podpisały odwołanie nie figurują jako osoby wchodzące w skład tego organu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu powyższego "odwołania" podjęło zaskarżoną decyzję w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż podstawą uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji było niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego z naruszeniem przepisów art. 7, 8 i 77 kpa. W ocenie Kolegium organ I instancji wybiórczo ocenił zgromadzone dowody, w szczególności nie odniósł się w ogóle do przedłożonych przez przedstawiciela PZW fotografii przedstawiających teren po wycięciu drzew. Brak śladów po wycince drzew, w ocenie Kolegium, nie mógł być decydujący dla rozstrzygnięcia skoro teren rzekomej wycinki jest obecnie przykryty nasypanym piaskiem. Nie ustalono w sprawie ani kto wysypał piasek, ani kiedy to zrobiono i w jakim celu. Nie ustalono zwłaszcza czy na przedmiotowym terenie istniały wcześniej drzewa. Organ na tą okoliczność ani nie przesłuchał żadnych świadków, ani nie skontaktował się z Policją, która w tej sprawie prowadzi własne dochodzenie.
Kolegium wskazało również, że organ I instancji z naruszeniem przepisów nie wydał w sprawie postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 kpa). Brak takiego postanowienia, zdaniem Kolegium, nie uniemożliwiał rozpoznania wniesionego odwołania, albowiem podmiot ten został faktycznie dopuszczony do udziału w postępowaniu, brał udział w czynnościach i otrzymał wydaną w sprawie decyzję. W tym zakresie powołano się na wyrok NSA w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawie II SA/Gd 790/98 opubl. Lex nr 44215. Organ odwoławczy w ponownym rozpatrywaniu sprawy zalecił uzupełnienie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia czy doszło do wycinki drzew bez zezwolenia, wydanie postanowienie o dopuszczeniu PZW do udziału w sprawie na prawach strony, właściwą ocenę materiału dowodowego i wydanie stosownej decyzji.
W złożonej skardze J. J. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego. Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 31 § 1 kpa przez dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji społecznej oraz naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa. Z uzasadnienia skargi wynika, że zdaniem skarżącego ani cele statutowe, ani interes społeczny nie przemawiały za dopuszczeniem PZW do udziału w sprawie na prawach strony. Nie zostały również spełnione przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, albowiem, w ocenie skarżącego, nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części uprawniająca organ odwoławczy do zastosowania powyższego przepisu.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie przed sądami administracyjnymi uregulowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższy przepis uprawnia i obliguje sąd administracyjny do zbadania czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i to niezależnie od zarzutów skargi, a także oznacza możliwość uwzględnienia skargi z innych powodów niż wskazane w jej treści. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
Zaskarżona decyzja została wydana po rozpoznaniu pisma wniesionego w imieniu PZW przez osoby, które nie wchodziły w skład organu uprawnionego do reprezentacji tego podmiotu. Pismo to nie mogło zatem stanowić odwołania tego podmiotu i nie mogło zostać przez organ odwoławczy rozpoznane. Organ odwoławczy, otrzymując pismo zatytułowane "odwołanie" powinien sprawdzić czy zostało ono podpisane przez osoby uprawnione do reprezentacji PZW i powinien w trybie art. 64 § 2 kpa wezwać ten podmiot do usunięcia braku formalnego przez złożenie podpisów przez osoby wchodzące w skład organu uprawnionego do reprezentacji. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku zaskarżenia decyzji w toku instancji.
Zatem odwołanie nie służy od decyzji, które nie weszły do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno – techniczną. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 kpa albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych (art. 30 § 2 kpa), lub odwołanie zawiera braki formalne, np. wynikające z art. 63 kpa (m. in. brak podpisu). Zgodnie z art. 64 § 2 kpa jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni. Nieusunięcie tych braków w ustawowym terminie powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pozostawienie odwołania bez rozpoznania stanowi jedną z postaci stwierdzenia ich niedopuszczalności przewidzianą w art. 134 kpa.
Zgodnie z art. 30 § 3 kpa w związku z art. 31 § 4 kpa strony nie będące osobami fizycznymi, w tym też podmioty uczestniczące w postępowaniu na prawach strony, działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Zatem czynności podejmowane przez takie podmioty (w tym również wniesienie odwołania) muszą być dokonywane przez właściwe organy i osoby wchodzące w ich skład. Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza również możliwość dokonywania czynności w postępowaniu administracyjnym przez pełnomocników (art. 32 i 33 kpa). W przypadku podjęcia czynności bez umocowania, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wezwania strony do usunięcia braku formalnego czynności ze wskazaniem terminu i pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności.
W rozpatrywanej sprawie pismo zatytułowane "odwołanie" nie zostało podpisane przez osoby wchodzące w skład organu uprawnionego do reprezentacji PZW. Nie wyjaśniono również, czy osoby które podpisały w imieniu tego podmiotu odwołanie posiadały stosowne i prawidłowe pełnomocnictwa do dokonania tej czynności. Mimo to organ odwoławczy nie wezwał tego podmiotu, pod rygorem z art. 64 § 2 kpa (pozostawienia odwołania bez rozpoznania) do uzupełnienia braku i odwołanie rozpoznał. Naruszenie art. 64 § 2 kpa i w konsekwencji rozpoznanie odwołania dotkniętego brakami formalnymi niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem nie można wykluczyć, iż braki formalne nie zostałyby uzupełnione w prawidłowy sposób, a to z kolei obligowałoby organ odwoławczy do pozostawienia odwołania bez rozpoznania.
Z powyższych względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.