Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynął sprzeciw A. (dalej: inwestor lub Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 18 lutego 2020 r., sygn. akt [..], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta z 13 lutego 2019 r., nr [..], określającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżona decyzja została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 13 lutego 2019 r. Prezydent Miasta określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku usługowego z przeznaczeniem na hotel apartamentowy (budynek z lokalami zakwaterowania turystycznego) wraz z usługami, w tym gastronomii oraz niezbędną infrastrukturą techniczną w G. przy ul. K. i ul. A. (działki nr: [..]-[..]).
Odwołanie od decyzji wnieśli Prokurator Prokuratury Okręgowej, delegowany do Prokuratury Regionalnej, M. S., T. T. i W. T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 18 lutego 2020 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, powoływane dalej jako rozporządzenie) organ wyznacza obszar analizowany wokół działki budowlanej. Natomiast granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Z kolei wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium zauważyło, że organ I instancji ustalił w części tekstowej analizy, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości 132 m wokół terenu inwestycji, tj. trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji znajdującego się od strony ul. A. - wskazanej przez stronę jako główny wjazd. Jednakże od strony ul. A. położone są dwie działki: nr [..] i [..]. Organ ustalił, że wielkość takiego frontu terenu inwestycji wynosi 44 m. Takie wyznaczenie granic tego obszaru mogłoby być uznane za prawidłowe, o ile rzeczywiście wniosek inwestora w niniejszej sprawie jako teren inwestycji wskazywałby tylko działki nr [..]-[..]. Jednakże w ocenie Kolegium, takie wyznaczenie granic obszaru analizowanego nie może być uznane za prawidłowe, gdyż Prezydent Miasta w swojej analizie oraz w projekcie decyzji pominął wskazane we wniosku działki nr [..] i [..], chociaż decyzja ustala warunki zabudowy także dla tych działek.
Kolegium podniosło, że działki nr [..] i [..] położone są przy ul. A., a tym samym front terenu inwestycji - w przypadku wskazania głównego wjazdu od tej ulicy - jest większy niż przyjęte w analizie 44 m. Natomiast wniosek inwestora wskazuje główny wjazd na teren inwestycji od strony ul. K. i/lub od strony ul. A., co Kolegium uznaje za nieprecyzyjne wskazanie wymagające wezwania inwestora przez organ I instancji do złożenia wyjaśnienia w tym zakresie. Dodatkowo Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja wskazuje - odmiennie niż załączona do decyzji analiza - ul. K., a nie ul. A. Kolegium znalazło ponadto inne rozbieżności pomiędzy treścią projektu decyzji w sprawie a treścią zaskarżonej decyzji, jak np. metraż projektowanej powierzchni handlowej – w projekcie decyzji 564,64 m2 a w zaskarżonej decyzji 1000 m2.
Kolegium ustaliło także, że w aktach sprawy brak jest projektu decyzji wraz z analizą dla terenu inwestycji obejmującego działki nr [..]-[..], zatem zaskarżona decyzja została wydana zarówno bez uprzedniej analizy prawidłowo wyznaczonego obszaru oraz bez projektu decyzji w sprawie takiego wniosku inwestora. W ocenie Kolegium, rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji powinien prawidłowo określić wielkość frontu terenu inwestycji, zakreślić prawidłowy obszar analizowany i dokonać analizy istniejącej zabudowy dla celów rozpatrzenia wniosku strony. Przypomniano, że gdy teren inwestycyjny przylega do więcej niż jednej drogi publicznej - jak jest w niniejszej sprawie, o zakwalifikowaniu granicy działki jako frontu decydują w istocie możliwości komunikacyjne w zakresie połączenia tej działki z drogą publiczną, a jeśli tego rodzaju możliwości istnieją od strony co najmniej dwóch dróg publicznych - o uznaniu części działki jako frontu decyduje wybór inwestora.
Z uwagi na położenie terenu inwestycji zasadnym jest określenie dwóch linii nowej zabudowy od strony ul. K. i od strony ul. A. jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, jednakże tylko ze wskazaniem jednego frontu inwestycji. Ponadto zasadnym jest wskazanie podstawy prawnej dla samego faktu ustalenia organu dopuszczalności wykusz, loggi i balkonów wykraczających poza linie zabudowy oraz ich wielkości, jak też ich powierzchni w stosunku do powierzchni elewacji.
Kolegium przychyliło się również do zarzutów podniesionych w odwołaniach, a dotyczących wyznaczenia przez organ I instancji wielkości parametrów w sposób wykraczający poza przepisy §§ 5-7 przytoczonego rozporządzenia. Zauważono, że to, iż w wyznaczonym obszarze analizowanym istnieje zabudowa zarówno usługowa, mieszkaniowa wielorodzinna i w przeważającej części zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, nie daje prawa organowi do dowolnego ustalania konkretnego parametru tylko z jednej części istniejącej zabudowy, a już inny parametr z innej zabudowy. Dla określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu organ I instancji przyjął, nie jak to wynika z treści przepisu rozporządzenia średniej wielkości zabudowy w obszarze (bez względu na funkcję istniejącej zabudowy) ustalonej przez organ na 0,29, lecz tylko średni wskaźnik wyłącznie zabudowy tożsamej z planowaną inwestycją, czyli tylko zabudowy usługowej (wskaźnik 0,41), określając dla planowanej inwestycji wielkość wskaźnika na 0,45 – zatem nawet większą niż średnia wielkość zabudowy usługowej na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia.
Takie ustalenie organ uzasadnił po pierwsze wnioskiem inwestora, a po drugie podniósł, że maksymalny wskaźnik w obszarze analizowanym dla terenów usługowych wynosi 0,52 a średni 0,41 (z przewagą wskaźników powyżej 0,40). Narożnik ul. K. i A. posiada wskaźnik zabudowy zbliżony do wnioskowanego, zatem mając na uwadze powyższe organ uznał, że można dopuścić wskaźnik 0,45 na tym terenie. Ponadto w obszarze analizowanym wzdłuż ul. K. następują liczne przekształcenia związane z nadbudową i rozbudową, co skutkuje zwiększeniem intensywności zabudowy, a tym samym wzdłuż tej ulicy tworzy się pierzeja. W ocenie Kolegium, takie uzasadnienie wyznaczenia wskaźnika zabudowy na max. 0,45 narusza nie tylko przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia, ale także jego ust.
2. Uznano za nieuprawnione takie postępowanie organu, który w decyzji o warunkach zabudowy określa parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Co więcej Kolegium uznało, że organ bezpodstawnie uzasadnia swoje ustalenia nie w odniesieniu do istniejącej w dacie analizy zabudowy, ale do licznych przekształceń związanych z nadbudową, rozbudowa itp., czyli czegoś co może powstać w przyszłości. Wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione a to, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy" nie tylko nie oznacza dowolności i arbitralności, ale nadto wymaga sięgania do rzeczowych, obiektywnych kryteriów ocen. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a wyłącznie na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie uzasadnienie wyznaczenia tego parametru nie jest zgodne z treścią przepisu rozporządzenia, nie wynika z analizy, a uwzględnia wyłącznie wniosek inwestora.
Kolejnym parametrem planowanej zabudowy, na którego nieprawidłowe ustalenie zwróciły uwagę strony odwołujące się, jest szerokość elewacji frontowej. Kolegium przypomniało, że parametr ten wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Organ I instancji ustalił wielkość tego parametru na 29,5 m z tolerancją 20%, co uzasadnił tym, że budynki posiadają elewacje frontowe o zróżnicowanej szerokości, co daje średnią szerokość elewacji frontowej dla usług - 29,5 m, dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - 36,2 m, dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - 9,8 m, zatem średnia szerokość dla wszystkich terenów wynosi 25,2 m. Kolegium zauważyło, że przy ustalaniu wielkości tego parametru organ I instancji uwzględnił wyłącznie szerokość elewacji frontowej budynków usługowych, czyli tożsamych z planowana inwestycją, co również należy uznać za wynikające tylko z wniosku inwestora.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej zabudowy przypomniano, że w analizie organ I instancji ustalił, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji wzdłuż ul. K. występuje zabudowa usługowa o 3 kondygnacjach o wysokości 12 m oraz zabudowa usługowa parterowa o wysokości 5 m. Wzdłuż ul. A. sąsiednia zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna posiada wysokość 2 kondygnacji tj. ok. 10,4 m. Wewnątrz kwartału K., A., S. znajduje się zabudowa wielorodzinna 11 kondygnacyjna o wysokości 34 m. Po przeciwnej stronie ul. K. znajduje się budynek 11 kondygnacyjny. Organ I instancji, dążąc do uporządkowania pierzei ul. K. uznał, że można dopuścić wysokość zabudowy 20 m tj. 6 kondygnacji – a zatem tyle, o ile wystąpił inwestor. Kolegium uznało, że takie ustalenie wielkości parametru nastąpiło nie w oparciu o wysokość zabudowy usługowej posadowionej wzdłuż ul. K., lecz w oparciu o zabudowę mieszkaniową wielorodzinną posadowioną zarówno po przeciwnej stronie ul. K., jak i na zapleczu terenu inwestycji.
Kolegium wskazało, że o ile wzdłuż ul. K., na sąsiednich z terenem inwestycji nieruchomościach posadowiona jest istotnie zabudowa usługowa, ale o wysokości dużo mniejszej niż planowana inwestycja, to od ul. A., po stronie działek nr [..] i [..] występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Określenie tego parametru dla planowanej inwestycji na 20 m wyłącznie na podstawie wysokości dwóch bloków mieszkaniowych, nie posadowionych na działkach sąsiednich w rozumieniu przepisu rozporządzenia Kolegium uznało za naruszające treść § 7 rozporządzenia.
Ponadto zauważono, że uzasadnienie dla wielkości parametru wskazane w zaskarżonej decyzji, czy to planami rozbudowy istniejącej zabudowy czy też pracami nad planem miejscowego zagospodarowania przestrzennego, wykracza poza przepis rozporządzenia, co stanowi również o jego naruszeniu przez organ I instancji. Istotnie od strony ul. K. - z tej samej strony co planowana inwestycja - aktualna zabudowa usługowa tworzy uskok, jednakże organ zastosował przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia, nie dokonując żadnych ustaleń pozwalających w istocie na odejście od zasad ustalenia tego parametru najpierw na podstawie § 7 ust. 1-3 rozporządzenia, a na koniec dopiero zastosować wyjątek określony w ust. 4 tego przepisu. Kolegium przypomniało o konieczność dostosowania parametrów planowanej inwestycji do parametrów już istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, nie zaś ustalenia parametrów inwestycji wykraczających poza parametry istniejącej zabudowy, czy też ewentualne wielkości parametrów przyszłej, nieistniejącej jeszcze zabudowy.
Ponadto w nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że pismo wysłane przez organ I instancji do B. C. wróciło nieodebrane z adnotacją poczty, że adresat zmarł. W aktach sprawy brak jest dowodów pozwalających na ustalenie, czy wskazana osoba zmarła przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie, czy w jego toku. Zatem przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien ustalić spadkobierców zmarłej strony, a następnie zapewnić im czynny udział w postępowaniu. Co więcej, organ I instancji nie ustalił miejsc zamieszkania i nie zapewnił czynnego udziału w postępowaniu M. G. i H.F. – współwłaścicielkom działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji.
Od powyższej decyzji wniesiono sprzeciw, w którym Spółka zarzuciła naruszenie:
- I. przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 53 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1, art. 60 ust. 4 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że różnice w treści projektu decyzji o warunkach z treścią wydanej decyzji oraz brak załączenia projektu decyzji, stanowi naruszenie prawa, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji o warunkach zabudowy;
- 2. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uznanie, że organ I instancji w sposób niewłaściwy określił wskaźnik frontu działki, nie wskazując jakie ewentualne uchybienia miały wpływ na treść decyzji;
- 3. § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uznanie, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy ustalił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, choć wskaźnik ten ustalono prawidłowo;
- 4. § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uznanie, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy ustalił wskaźnik szerokości elewacji frontowej, choć wskaźnik ten ustalono prawidłowo;
- 5. § 7 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uznanie, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy ustalił wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, choć wskaźnik ten ustalono prawidłowo;
- II. przepisów postępowania, tj.:
- 6. art. 28 w związku z art. 49a Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uznanie, że organ I instancji nie powiadomił w sposób należyty wszystkich stron przedmiotowego postępowania o czynnościach podejmowanych w sprawie;
- 7. art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie przez organ II instancji zasady obowiązku działania przez organy administracji na podstawie przepisów prawa, naruszenie obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie zasady zaufania do organów administracyjnych, wyrażające się w naruszeniach przepisów prawa materialnego wskazanych powyżej.
Wnosząca sprzeciw zażądała uwzględnienia sprzeciwu w całości przez organ, a jeżeli nie – uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podniesiono na wstępie, że z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ II instancji dokonywał jakichś szczególnych czynności, które uzasadniałyby niemal roczny okres rozpatrywania sprawy. W odniesieniu do pierwszego zarzutu dotyczącego niewłaściwego określenia przez organ I instancji frontu działki Spółka zauważyła, że organ ustalił front działki na 44 m biorąc pod uwagę jedynie działki [..]-[..] (bez działek [..] i [..], chociaż stanowią one część inwestycji). Jako że inwestor nie wskazał, z której strony będzie wjazd (we wniosku wskazano jedynie że albo od K.albo od A.), w ocenie Kolegium organ I instancji powinien był zapytać inwestora, od której strony będzie wjazd, bo od tego uzależnione jest określenie frontu działki. Wnosząca sprzeciw zakwestionowała ten zarzut i podniosła, że Kolegium nie wskazało jakichkolwiek konsekwencji ewentualnie nieprawidłowego określenia frontu działki, a zatem brak jest związku przyczynowego pomiędzy ewentualnie błędnym określeniem frontu działki a treścią decyzji.
W odpowiedzi na drugi zarzut dotyczący sprzeczności projektu decyzji z analizą urbanistyczną oraz braku załączenia projektu decyzji Spółka uznała, że zarzut ten wynika z braku zrozumienia istoty i roli analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji. Powołując się na orzecznictwo wskazano, że analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi wyłącznie jeden z dowodów zgromadzonych w sprawie a żaden przepis nie wskazuje, że wnioski z analizy mają być tożsame z treścią wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, niezałączenie projektu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie może stanowić o naruszeniu przepisów prawa.
Odnosząc się do trzeciego zarzutu dotyczącego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy Spółka zauważyła, że Kolegium stwierdziło, że organ podwyższył wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy ponad średnią bez należytego uzasadnienia. Natomiast, w ocenie Spółki, z treści akt sprawy oraz z treści decyzji jednoznacznie wynika, dlaczego organ przyjął dany wskaźnik. Przypomniano, że bezsprzecznie w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się działki o zbliżonych wskaźnikach wielkości powierzchni zabudowy. Ponadto wskazano orzecznictwo, z którego wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy może ulegać zwiększeniu.
Spółka odniosła się także do wskaźnika szerokość elewacji frontowej przypominając, że Kolegium zarzuciło organowi I instancji uwzględnienie wyłącznie szerokości elewacji frontowej budynków usługowych. Powołując się na orzecznictwo Spółka przypomniała, że organy mają prawo traktować określone działki w sposób indywidualny, aczkolwiek przy uwzględnieniu zasad ładu przestrzennego. Natomiast w odniesieniu do parametru wysokości Spółka przypomniała, że Kolegium zarzuciło, że 34-metrowe bloki znajdujące się w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie są dostępne z tej samej drogi publicznej co inwestycja.
Co więcej Spółka zauważyła, że wbrew ustaleniom organu I instancji dla Kolegium w tym zakresie nie było istotne to, że dla przedmiotowego terenu (i innych terenów położonych w sąsiedztwie) procedowany jest projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który uwzględnia możliwość wysokiej zabudowy. Skoro zatem teren ma być zabudowany wysokimi budynkami, to umożliwianie budowy budynków o parametrach sprzecznych z przyjętymi i realizowanymi w przyszłości założeniami byłoby niewłaściwe.
Natomiast w odniesieniu do ostatniego zarzutu Kolegium dotyczącego braku należytego poinformowania stron o postępowaniu Spółka zauważyła, że w postępowaniu bezsprzecznie brało udział więcej niż 20 stron, więc w oparciu o art. 49a k.p.a. organ zawiadamiał o czynnościach poprzez publiczne ogłoszenia, a niezależnie dodatkowo zawiadomił na piśmie strony o wszczęciu postępowania oraz o przysługujących im uprawnieniach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Rozpoznając niniejszą sprawę, w granicach zakreślonych wobec decyzji kasacyjnej zaskarżonej sprzeciwem, sąd uznał, że zasługuje on na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.).
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób [niż merytoryczny] kończy postępowanie.
Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. i art. 136 k.p.a. obowiązku w pierwszej kolejności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2).
Jednocześnie, organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty stron oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 138, Nb 1 i 5 i powołane tam orzecznictwo). Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a., który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Powyższe oznacza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyroki WSA w Poznaniu z 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 229/14, WSA w Lublinie z 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 44/13, czy WSA we Wrocławiu z 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 349/13 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jednocześnie zauważyć należy, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, art. 64e p.p.s.a. należy interpretować w ten sposób, że nie pozbawia on sądu administracyjnego kompetencji do oceny prawidłowości wyjaśnienia przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy przepisów prawa materialnego. Poprzestanie na samej tylko formalnej ocenie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej w praktyce jest bowiem niemożliwe, ponieważ nie daje pełnej oceny zgodności z prawem zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że przekazanie przez Kolegium sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji nastąpiło ze względu na jego zastrzeżenia w odniesieniu do sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej: analizy urbanistycznej), które - zdaniem tego organu - doprowadziły do wadliwej interpretacji dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji z punktu widzenia kontynuacji przez nią parametrów i wskaźników zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym. Kolegium zwróciło przy tym uwagę na rozbieżności pomiędzy projektem decyzji a treścią zaskarżonej decyzji w zakresie metrażu projektowanej powierzchni handlowej, brak precyzyjnego ustalenia, od strony której ulicy następować będzie wjazd główny na teren inwestycji (ul. K. czy A.), a w konsekwencji – wyraziło wątpliwości co do prawidłowości wyznaczenia szerokości frontu działki i granic obszaru analizowanego i dokonanej analizy szczegółowej parametrów i wskaźników zagospodarowania terenu.
Wreszcie, Kolegium zwróciło uwagę, że przesyłka od jednej ze stron postępowania – B. C. wróciła nieodebrana z adnotacją, że adresat zmarł, co wywołało jego wątpliwości co do prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania.
Przypominając w tym miejscu, że sąd w ramach kontroli decyzji zaskarżonej sprzeciwem nie jest uprawniony do merytorycznej oceny sprawy, a jedynie do oceny tego, czy organ prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., wydając decyzje kasacyjną, wskazać należy, że sąd nie podziela stanowiska Kolegium co do wadliwości analizy urbanistycznej we wskazanym wyżej zakresie. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że analiza ta stanowi dowód w sprawie i podlega swobodnej ocenie przez organ administracji, który nie jest związany jego ustaleniami i wnioskami, a jedynie mają one stanowić dla niego pomoc przy rozstrzygnięciu o żądaniu strony. W analizie przyjęto, że główny wjazd na teren inwestycji nastąpi od strony ul. K. Szerokość frontu działki ustalono na 42 m, zaś granice obszaru analizowanego – w promieniu 126 m. Zdaniem Kolegium, wobec wskazania przez inwestora alternatywnie głównego wjazdu od strony ul. K. lub A. – organ pierwszej instancji powinien był zwrócić się do niego o doprecyzowanie tej okoliczności, gdyż ma ona istotne znaczenie dla wyników analizy.
W ocenie sądu, stanowisko Kolegium w tym zakresie jest chybione. Po pierwsze, ustalenie frontu działki od ul. K., który to front jest krótszy niż od strony A., w istocie doprowadziło do ustalenia obszaru analizowanego w promieniu mniejszym niż w tej drugiej sytuacji. Po drugie, z akt sprawy w żaden sposób nie można wywodzić, że inwestor, w którego gestii pozostaje wskazanie tego frontu w takich okolicznościach jak w niniejszej sprawie, w jakikolwiek sposób kwestionuje jego ustalenie w analizie urbanistycznej. Przeczy temu również treść sprzeciwu.
W konsekwencji, trudno podzielić wątpliwości organu wyższej instancji, co do prawidłowości analizy w tym zakresie – front został ustalony w sposób zgodny z wnioskiem inwestora, a w konsekwencji – ustalony obszar analizowany również uznać należy za prawidłowy, a analizę zabudowy na tym obszarze za wyczerpującą. Gdyby inwestor kwestionował ustalenie frontu działki od ulicy K. i domagał się wyznaczenia go od ulicy A. to wątpliwości Kolegium można by uznać za uzasadnione, lecz tak nie jest. Dalej jednak nie oznaczałoby to, że zaistniała podstawa do uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, bowiem w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach k.p.a. jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzega, że dowód ten może być przeprowadzony jedynie przed organem I instancji.
Ponadto, zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu I-instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia I-instancyjnego. Zarówno postępowanie I-, jak i II-instancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). Tym bardziej zatem, dopuszczalne przed organem wyższego stopnia było zwrócenie się do autora analizy urbanistycznej o wyjaśnienie wątpliwości co do prawidłowości wyznaczenia frontu działki w konfrontacji z żądaniem inwestora w tym zakresie.
Z kolei, rozbieżność pomiędzy projektem decyzji a samą decyzją nie stanowi okoliczności, która uzasadniałaby zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Podobnie, sąd nie podziela stanowiska Kolegium w zakresie pominięcia określonych stron postępowania i skutków tego pominięcia w kontekście zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji zawiadomił, na podstawie art. 9 i 49a k.p.a., że o czynnościach w sprawie, w tym o decyzji, będzie informował w formie publicznego ogłoszenia na tablicy ogłoszeń w Urzędzie oraz na stronie [...], a także pouczył o skutkach takiego zawiadomienia (por. pismo z 27 grudnia 2017 r.). W zawiadomieniu tym widnieją również strony: H. F. i M. G., jako strony postępowania. Analiza akt sprawy (zwrotnych poświadczeń odbioru przesyłek) wskazuje, że zawiadomienie nie zostało doręczone ww. stronom, podobnie zresztą – jak i zaskarżona decyzja Kolegium nie została im doręczona, bowiem strony te nie zostały wskazane w wykazie osób, które otrzymują decyzję organu wyższego stopnia.
Należy zatem wskazać, że okoliczność pominięcia jako strony postępowania mogłaby skutkować zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a., ale w sytuacji, gdyby wniosek taki pochodził od podmiotu pominiętego. Wznowienie postępowania na skutek pominięcia strony może bowiem nastąpić wyłącznie na wniosek takiej strony, nie zaś z urzędu. Niewątpliwie zaś, takie wnioski nie zostały złożone w postępowaniu przed organem odwoławczym, co nie uzasadniało uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia z tej przyczyny. Organ odwoławczy, oczywiście, powinien podjąć wszelkie kroki, by wyjaśnić wątpliwości co do prawidłowości ustalonego kręgu stron, zapewniając tym stronom możliwość czynnego udziału w postępowaniu. W szczególności, mógł i powinien był we własnym zakresie ustalić datę zgonu strony i podjąć adekwatne do tych ustaleń czynności procesowe. Z całą pewnością powinien też był doręczyć zaskarżoną decyzję osobom, które wskazał, jako pominięte przez organ I instancji, czego jednak nie uczynił, powielając uchybienie organu I instancji w zakresie zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu.
Niezależnie od tego, uzasadnienie skarżonej sprzeciwem decyzji prowadzi do wniosku, że organ wyższego stopnia w istocie dokonał odmiennej niż organ pierwszej instancji oceny spełnienia przez inwestora przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wyrażając stanowisko, że inwestycja zaplanowana przez niego przekracza parametry i wskaźniki zabudowy zastanej. Niewątpliwie, celem normy prawnej zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest zaś obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy.
Wskazać należy, nie przesądzając w żadnej mierze o zasadności określenia warunków zabudowy w okolicznościach niniejszej sprawy, że organ odwoławczy ma pełne prawo do odmiennej niż organ I instancji oceny spełnienia przez inwestora przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy w konkretnych okolicznościach sprawy. Zdaniem sądu, organ odwoławczy miał pełen materiał dowodowy, by oceny merytorycznej dokonać (niezależnie od jej kierunku), względnie – zakres jej uzupełnienia mieścił się w ramach wyznaczonych w art. 136 § 1 k.p.a., a w konsekwencji – wydanie przez niego decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było nieuzasadnione i oznacza uchylenie się od obowiązku wydania decyzji merytorycznej. Z przedstawionych wyżej względów sąd uznał, że sprzeciw od decyzji zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 1 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzje w całości.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynność adwokackie z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. poz. 1800). Na łączną sumę zasądzonych kosztów postępowania składają się koszty wpisu sądowego (100 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, tj. łącznie 597 zł.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.