Uzasadnienie
Skarżący D. J. wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 30 stycznia 2009 r., którym stwierdzono niedopuszczalność jego zażalenia na postanowienie Starosty z 4 listopada 2008 r. Z akt sprawy oraz twierdzeń stron wynika następujący stan faktyczny sprawy.
W trakcie postępowania z wniosku A Spółki z o.o. w S. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, polegającej na budowie w L. przy ul. K. na działkach nr [...], [...] i [...] stacji paliw płynnych, Starosta postanowieniem z 25 września 2008 r., powołując się na art. 48 ust. 2 pkt 1 oraz art. 378 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 129 z 2006 r., poz. 902 ze zm.), odmówił uzgodnienia projektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tej inwestycji.
W dniu 4 listopada 2008 r. Starosta podjął postanowienie, którym uzgodnił projekt decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tej inwestycji, zastrzegając, że należy ograniczyć do dopuszczalnego poziomu hałas przenikający do środowiska, związany z funkcjonowaniem stacji paliw. W postanowieniu tym stwierdzono też, że traci ważność postanowienie z 25 września 2008 r. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że organ administracji zmienił stanowisko na skutek oględzin terenu inwestycji w dniu 29 października 2008 r.
Oba wskazane postanowienia były doręczane jedynie, określonemu w nich jako wnioskodawca, Burmistrzowi oraz do wiadomości Inspektorowi Sanitarnemu.
W dniu 26 listopada 2008 r. wpłynęła do Starostwa Powiatowego skarga J. J. w sprawie niedoręczenia jej postanowienia z 4 listopada 2008 r., w której twierdziła, że jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, polegającej na budowie stacji pali na działkach nr [...], [...] i [...] w L. przy ul. K. (pismo z 24 listopada 2008 r.).
W dniu 19 grudnia 2008 r. Starosta, powołując się na art. 28 i art. 106 k.p.a., wydał postanowienie, którym zmienił postanowienie z 4 listopada 2008 r. "w części dotyczącej stron i uznania za stronę Pani J. J. (...) oraz Pana D. J.". W uzasadnieniu tego postanowienia odwołano się do skargi J. J. w sprawie nieuznania jej za stronę postępowania w sprawie uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji.
W aktach brak dowodu doręczenia D. J. oraz J. J. postanowienia z 19 grudnia 2008 r. oraz z 4 listopada 2008 r., jednakże zostały złożone zażalenia przez J. J. (z dnia 18 stycznia 2009 r.) oraz D. J. (z 30 grudnia 2008 r.) na postanowienie z 4 listopada 2008 r., w których wskazano, że postanowienie to zostało im doręczone odpowiednio 5 stycznia 2009 r. oraz 23 grudnia 2008 r.
Po przekazaniu zażaleń Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu organ ten postanowieniem z 18 lutego 2009 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia J. J., zaś postanowieniem z 30 stycznia 2009 r. niedopuszczalność zażalenia D. J. Motywy obu postanowień są takie same. Wskazano w nich, że 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227), którą uchylono dotychczasowe przepisy dotyczące postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, uregulowano to postępowanie na nowo i w art. 153 unormowano zagadnienia przejściowe, stanowiąc, że do spraw wszczętych na podstawie dotychczasowych przepisów i niezakończonych decyzja ostateczną stosuje się te dotychczasowe przepisy, z tym że na postanowienia wydane w tych sprawach m.in. przez starostów nie przysługuje zażalenie.
Dalej wskazano, że postępowanie prowadzone przez Burmistrza w sprawie z wniosku A Spółki z o.o. w S. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw w L. przy ul. K. zostało wszczęte przed wejściem wżycie powołanej ustawy oraz że przed wejściem w życie tej ustawy wydano postanowienie zaskarżone zażaleniem, ale zażalenie zostało wniesione już po zmianie stanu prawnego. W związku z tym stwierdzono, że Kolegium jest zobowiązane stosować obowiązujący stan prawny, ten zaś, jak stanowi o tym powołany art. 153 ustawy z 3 października 2008 r., nie przewiduje zażaleń od postanowień starosty.
Przed przekazaniem zażaleń Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu sporządzono w Starostwie Powiatowym postanowienie z 12 stycznia 2009 r. oraz zawiadomienie z tej samej daty, dotyczące uchylenia w wyniku wznowienia postępowania postanowienia Starosty z 4 listopada 2008 r., które postały w aktach niepodpisane.
W tych okolicznościach skarżący wniósł skargę do Sądu administracyjnego, w której zarzucił naruszenie:
- - art. 106 § 5 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu wbrew temu przepisowi, że zażalenie nie przysługuje,
- - art. 153 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego zastosowanie do zażalenia na postanowienie wydane przed wejściem w życie tego przepisu,
- - art. 134 k.p.a. przez błędne jego zastosowanie, polegające na zastosowaniu tego przepisu, mimo że zażalenie nie było niedopuszczalne,
- - art. 7, art. 77 oraz art. 81 k.p.a. przez błędne ich zastosowanie, polegające na niepodjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności nieustalenie w sposób prawidłowy, które przepisy winny w sprawie mieć zastosowanie oraz
- - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędnego jego zastosowanie, polegające na niewskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na jakich się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności.
Uzasadniając skargę skarżący podniósł, że organ odwoławczy "dopuścił się działania prawa wstecz", gdyż odebrał skarżącemu prawo wniesienia zażalenia poprzez zastosowanie przepisu, który nie obowiązywał w chwili wydania zaskarżonego zażaleniem postanowienia. Zdaniem skarżącego możliwość wniesienia zażalenia należało oceniać według przepisów obowiązujących w chwili wydania postanowienia z 4 listopada 2008 r.
Ponadto skarżący podnosił w uzasadnieniu skargi zarzuty dotyczące postanowienia o uzgodnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o oddalenie skargi.
W sprawie udział zgłosiła Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku, która wniosła o oddalenie skargi.
Rozpoznając skargę Sąd zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zgodnie z art. 153 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w postępowaniach, które z mocy ustępu pierwszego tego artykułu, nadal toczą się na podstawie uchylonych tą ustawą przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, nie służy zażalenie na postanowienie starosty o uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia. Zamysł ustawodawcy zawarty w powołanym przepisie jest jasny. W dotychczasowym stanie prawnym na takie postanowienie, zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a., zażalenie służyło. Zgodnie z obecnym stanem prawnym, jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i do uzgodnienia tego nie stosuje się art. 106 § 5 k.p.a. (art. 77 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 7 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko).
Ustawodawca zatem w art. 153 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko połączył z dotychczasowym trybem postępowania, do którego prawo zachowały podmioty, które biorą udział w postępowaniach wszczętych przed wejściem w życie tej ustawy (art. 153 ust. 1), pewne elementy nowej procedury, mianowicie kompetencje nowo powstałych organów, jakimi są Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska i regionalni dyrektorzy ochrony środowiska (zdanie drugie art. 153 ust.
1) oraz ograniczenie możliwości zaskarżania rozstrzygnięć organów współdziałających (art. 153 ust. 2). Powoduje to, że organy administracji, w tym przypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając po wejściu w życie powołanego art. 153 (od 15 listopada 2008 r.) są zobowiązane ten przepis stosować, w tym, jak by wynikało z jego gramatycznej wykładni, także wtedy, gdy postanowienie zostało wydane przed dniem 15 listopada 2008 r.
Takie uregulowanie, będące niekiedy i właśnie w rozpoznawanej sprawie – co należy podkreślić - podstawą pozbawienia strony możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w czasie, gdy taki środek zaskarżenia służył, rodzi pytanie czy jest ono zgodne z Konstytucją RP, w szczególności wynikającym z jej art. 2 zakazem retroakcji, czy też tę zasadę narusza, co mogłoby być podstawą do prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu i uznania, że dotyczy on tylko postanowień wydanych po wejściu w życie ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a więc po dniu 14 listopada 2008 r.
Oceniając powołany przepis pod tym kątem Sąd uznał, że taka wykładnia nie jest uzasadniona. Zasada dwuinstancyjności nie jest zasadą absolutną. W art. 78 Konstytucji przewidziano możliwość wprowadzenia wyjątków od prawa zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji. Co więcej wprowadzony poprzez art. 153 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wyjątek nie polega na wyłączeniu możliwości zaskarżenia decyzji, lecz postanowienia wydanego w postępowaniu zmierzającym do wydania nadal zaskarżalnej do organu drugiej instancji decyzji.
Zatem strona takiego postępowania nie będzie pozbawiona możliwości podniesienia zarzutów wobec takiego niezaskarżalnego postanowienia, gdyż znajdzie zastosowanie reguła zawarta w art. 142 k.p.a., w którym stanowi się, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Powołany przepis daje możliwość podniesienia w odwołaniu od decyzji zarzutów wobec wydanych w toku postępowania postanowień, na które nie służyło zażalenie, niezależnie od tego, czy postanowienie takie wydaje ten sam organ, który wydaje decyzję załatwiającą sprawę co do istoty. Ustawa w tym zakresie nie wprowadza bowiem żadnych ograniczeń.
Zatem skoro według art. 78 Konstytucji ustawy mogą wprowadzać ograniczenia w prawie zaskarżania decyzji organu pierwszej instancji oraz skoro niezaskarżalność postanowienia organu współdziałającego w wydaniu decyzji zażaleniem nie pozbawia możliwości zaskarżenia tego postanowienia w odwołaniu od decyzji, to nie narusza konstytucyjnego zakazu nieretroakcji unormowanie, w którym ustawodawca pozbawia prawa wniesienia zażalenia od postanowienia, które zostało wydane w czasie, w którym zażalenie przysługiwało. W związku z tym nie ma podstaw do odczytania art. 153 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w sposób inny niż wynika to z wykładni gramatycznej.
Prawidłowo zatem przyjęto, że niezależnie od tego, że postanowienie, od którego wniesiono zażalenie, zostało wydane przed wejściem w życie art. 153 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to zażalenie od niego nie przysługuje. To zaś sprawia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność wniesionego po wejściu w życie art. 153 powołanej ustawy zażalenia.
Wobec powyższego niezasadne okazały się zarzuty skargi naruszenia powołanych przepisów.
Jeżeli chodzi o zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe i dochodzenie do ustaleń faktycznych (art. 7, art. 77, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a.) wskazać należy, że po pierwsze istotne w sprawie fakty (fakt, że postanowienie z 4 listopada 2008 r. wydano przed wejściem w życie art. 153 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, że zostało ono doręczone na skutek postanowienia z 19 grudnia 2008 r., a więc po wejściu w życie tego przepisu, oraz że tym bardziej po tym zdarzeniu wniesiono od niego zażalenie) nie były kwestionowane, po drugie powołane przepisy kwestionuje się zarzucając nie błąd w ustaleniach faktycznych, lecz prawnych (że błędnie ustalono, jakie przepisy należy stosować), co jest nieporozumieniem.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących postanowienia z 4 listopada 2008 r. oraz zamierzonej przez A Spółka z o.o. w S. inwestycji wskazać należy, że te zarzuty nie są trafne, gdyż to postanowienie, a tym bardzie decyzje w sprawie projektowanej inwestycji nie były przedmiotem kontroli Sądu administracyjnego, gdyż postępowanie przed tym Sądem dotyczyło rozstrzygnięcia formalnego, mianowicie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Przywołane zarzuty skarżący będzie mógł podnosić w postępowaniu mającym za przedmiot decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji.
Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna i z tego powodu na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił ją.