Uzasadnienie
H. F. i Z. F. (dalej: "Skarżący"), na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz.
40) - dalej: "u.s.g.", wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XXXV/494/22 Rady Gminy Sierakowice (dalej: "Rada", "Organ") z dnia 11 lutego 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu wsi Gowidlino (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2022 r., poz. 974) - dalej: "Uchwała XXXV/494/22", "Plan", wnosząc o jej wyeliminowanie z obrotu prawnego i zasądzenie od Organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący wskazali, że posiadają indywidualny interes prawny do zaskarżenia Uchwały XXXV/494/22, który został naruszony jej zapisami, albowiem stanowiące ich własność nieruchomości (np. działka nr [...]) są położone w obszarze Planu, a ponadto obejmują obszar drogi wewnętrznej oznaczonej A.27KDW. W ocenie Skarżących planowanie na nieruchomościach sąsiednich określonej w Planie zabudowy stwarza niebezpieczeństwo wykorzystania tych nieruchomości w sposób zakłócający korzystanie z ich nieruchomości ponad przeciętną miarę (art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.) - dalej: "k.c.".). Wskazano, że takie pojmowanie pojęcia nieruchomości sąsiedniej jest powszechnie przyjęte na tle przepisów k.c., obejmującego zakaz ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość w drodze tzw. immisji pośrednich.
Skarżący zarzucili, że szereg zapisów Planu jest sprzecznych z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Sierakowice, przyjętego uchwałą Nr XXXIII/384/17 Rady Gminy Sierakowice z dnia 30 czerwca 2017 r. (dalej: "Studium"), przy czym dotyczy to również braku uwzględnienia szeregu nakazów wynikających z ochrony prawnej Gowidlińskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.
Skarżący wskazali, że wyłożenie Planu odbyło się od 6 do 28 września 2021 r., termin złożenia uwag w tym zakresie ustalono na dzień 13 października 2021 r. Tym samym przynajmniej teoretycznie można było się odnieść do uwag 14 października 2021 r. W uzasadnieniu do projektu wyłożonego podano, że część uwag uwzględniono, natomiast biorąc pod uwagę czas do 14 października 2021 r. do dnia ponownego wyłożenia, tj. 29 października 2021 r. oraz fakt zapoznania się z aktami postępowania można przyjąć, że naruszono procedurę w związku z nakazami wynikającymi z art. 17-21 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r., poz. 503 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.".
W ocenie Skarżących podkład geodezyjny, na którym naniesiono projekt Planu w odniesieniu do stanu rzeczywistego jest wadliwy. Na mapie brak jest np. istniejących wjazdów, itp. Dowodzi to bezspornie, że w istocie radni uchwalali akt prawa miejscowego nie znając stanu rzeczywistego, czyli w istocie nie wiedzieli co uchwalają.
Ponadto Skarżący wskazali na odmowę zmiany zapisów dla działek nr [...] i [...] z oznaczenia A.18R odpowiednio jak dla występujących pod zapisem A.1Ut, kiedy w innych przypadkach tych zmian dokonano. W związku z tym m.in. naruszono procedurę w związku z nakazami ujętymi w art. 17-21 u.p.z.p.
Skarżący wskazali również na sprzeczność z zapisami Studium oraz innym aktami prawnymi zapisów Planu dotyczących linii zabudowy dla działek nr: [...]-[...], w szczególności możliwości zabudowy w odległości mniejszej niż 100 metrów od linii brzegowej jeziora w konfrontacji z sąsiedztwem.
Skarżący podali, że w § 9 ust. 2 Planu zapisano: "Ustala się, iż istniejąca przed wejściem w życie planu zabudowa, zlokalizowana w granicach terenów przeznaczonych pod zabudowę jest zgodna z planem miejscowym". W konsekwencji, zabudowa znajdująca się na obszarze oznaczonym 22.MN/U jest zgodna z planem miejscowym z uwagi na to, że teren oznaczony 22.MN/U jest terenem po zabudowę mieszkalną jednorodzinną z dopuszczeniem zabudowy usługowej, ponieważ obiekty, o których mowa wyżej wpisują się w zakres tego typu zabudowy z uwagi na to, że powstały przed 11 lutego 2022 r. W tym stanie rzeczy w istocie nastąpiło zalegalizowanie obiektów przez ustalenia prawa miejscowego. Zwrócono uwagę, że lokalny prawodawca, tj. Rada, nie wprowadziła w tym zakresie żadnych zastrzeżeń, jak też żadnego wyjątku w kwestii np. zagospodarowania tymczasowego dla terenu oznaczonego 22.MN/U. W takim przypadku, z uwagi na to, że prawo miejscowe jest aktem nadrzędnym wobec innych przepisów i brak jest podstaw prowadzenia szeregu czynności zainicjowanych np. w postępowaniach przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Kartuzach, ponieważ wszelka interwencja ze strony organów nadzoru budowlanego, mimo wcześniejszych naruszeń ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", w tym przypadku byłaby naruszeniem przepisów prawa, tj. naruszeniem prawa miejscowego. W konsekwencji Skarżący sprzeciwili się zapisom § 9 i § 44 Planu, które w istocie prowadzą do legalizacji posadowienia obiektów na działce [...] w obecnym stanie.
Skarżący sprzeciwili się również zaproponowanemu rozwiązaniu dla drogi wewnętrznej oznaczonej A.27KDW. W tym zakresie wskazano, że niezależnie od przyjętej szerokości stoi to w swoistej sprzeczności z zapisami Planu dotyczącymi "Ustaleń w zakresie komunikacji" (rozdział 12). W ocenie Skarżących zmniejszenie obowiązkowej liczby miejsc parkingowych dla obiektów usługowych doprowadzi w istocie to zwiększenia uciążliwości dla otoczenia sąsiedniego wobec usług oraz do paraliżu komunikacyjnego, do czego okresowo dochodzi już obecnie. Zarzucono również, że brak jest zdefiniowania tzw. karty parkingowej oraz wytycznych i zasad jej stosowania (§ 136).
Skarżący zakwestionowali również zmianę sposobu przeznaczenia dla działki nr [...] (z wjazdem od A.27KDW) oraz [...] (z wjazdem od ulicy [...]) z funkcji oznaczonej A.20R na funkcję A.1RM.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie w całości.
Odnosząc się do zarzutu niezgodności zapisów Planu z zapisami Studium wskazano, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."). Studium pełni przez to też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podniesiono, że postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednak nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla m.p.z.p.
Zdaniem Organu kwestionowane postanowienia Planu nie wykraczają poza ramy Studium, precyzują jedynie parametry dopuszczalnej zabudowy. Zaznaczono przy tym, że skarga skierowana przeciwko postanowieniom m.p.z.p. nie może służyć podważaniu obowiązujących postanowień Studium.
Za chybiony Rada uznała zarzut dotyczący nieprawidłowo ustalonych linii zabudowy dla działek nr [..]-[..], a w szczególności możliwości zabudowy w odległości mniejszej niż 100 metrów od linii brzegowej jeziora. W tym zakresie wskazano, że linia zabudowy na działkach nr [...] (obecnie nr [...] i [...]), [...] i [...] wprost odzwierciedla linie zabudowy ustalone w poprzednio obowiązującym planie dla rejonu wsi Gowidlino przyjętym uchwałą nr XLVI/485/10 Rady Gminy Sierakowice z dnia 4 listopada 2010 r. (dalej: "Uchwała XLVI/485/10"). Zgodnie zaś z § 9 Uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz. Urz. Woj. Pom.
z 2016 r., poz. 2942) - dalej: "Uchwała 259/XXIV/16", ww. uchwała nie narusza uprawnień nabytych na podstawie ustaleń m.p.z.p., prawomocnych orzeczeń administracyjnych i innych aktów prawnych, obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały. W konsekwencji za dopuszczalną Organ uznał możliwość lokalizacji w obszarze chronionego krajobrazu zabudowy w odległości mniejszej niż 100 metrów od jeziora, jeżeli taka możliwość była dopuszczona w obowiązujących w dniu wejścia w życie ww. uchwały planach.
Ustosunkowując się do zastrzeżeń Skarżących odnośnie do naruszenia procedury planistycznej wynikającej z art. 17-21 u.p.z.p. oraz wadliwości podkładu geodezyjnego, na którym naniesiono projekt Planu, Organ wskazał, że zarówno terminy, jak i zakres powtórzonych czynności określonych w przywołanych przepisach u.p.z.p., w tym terminy dotyczące wyłożenia projektu Planu oraz terminy składania uwag, są zgodne z tą ustawą, zaś projekt Planu został sporządzony na mapie zasadniczej pobranej z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Zwrócono uwagę, że Uchwała XXXV/494/22 wraz z załącznikami oraz cała procedura planistyczna podlegały ocenie zgodności z prawem dokonywanej przez organ nadzoru.
Dodatkowo projekt Planu podlegał dwukrotnie uzgodnieniom z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w zakresie form ochrony przyrody, w tym nakazów, zakazów i ograniczeń w zagospodarowaniu wynikających z ustanowionego G.O.C.K., co znajduje odzwierciedlenie w dokumentach planistycznych.
Odnosząc się do zarzutu, że ustalenia wynikające z Uchwały XXXV/494/22 miały legalizować samowolę budowlaną na działce nr [..], Rada wskazała, że organy samorządu terytorialnego nie mają kompetencji w zakresie oceny legalności wybudowanych obiektów budowlanych oraz ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Ponadto zlokalizowany na działce nr [...] budynek szkoły został wzniesiony wcześniej aniżeli przyjęcie przez Radę kwestionowanej skargą uchwały. Wskazano, że w zakresie działki nr [...] ujętej w granicach terenu A.22MN/U Plan powiela ustalenia dotychczas obowiązującego już dla tej działki planu miejscowego przyjętego Uchwałą XLVI/485/10.
Rada nie podzieliła również stanowiska Skarżących dotyczącego zmiany sposobu przeznaczenia działki nr [...] (z wjazdem od A.27KDW) i nr [...] (z wjazdem od ulicy [...]) z funkcji oznaczonej A.20R na funkcję A.1RM. W tym zakresie wyjaśniono, że brak przeznaczenia tych działek pod zabudowę zagrodową wynika z potrzeby zachowania otwarć widokowych z drogi wojewódzkiej na północ oraz na północny-wschód od G. Korzystając z uprawnień wynikających z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Rada postanowiła ograniczyć możliwość lokalizacji nowej zabudowy na terenach otwartych, wykorzystywanych rolniczo, powielając przy tym ustalenia obowiązującego planu.
Odnosząc się do kwestii drogi wewnętrznej o symbolu A.27KDW, w szczególności w zakresie kwestionowanej ilości miejsc parkingowych, Organ wskazał, że teren A.27KDW stanowi dojazd do terenów istniejącej i projektowanej zabudowy w północnej części obszaru objętego Planem. Teren A.27KDW docelowo ma zabezpieczyć dojście i dojazd do działek budowlanych, zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie komunikacji. Natomiast zmniejszenie obowiązkowej liczby miejsc parkingowych dla obiektów wynikało z konieczności zliberalizowanie wskaźników dotyczących miejsc parkingowych na obszarach słabiej zaludnionych, poza centralnymi częściami miejscowości, które w dotychczas ustalonej w planie ilości często były niewykorzystywane.
W piśmie procesowym z 1 grudnia 2023 r. Skarżący wskazali na następujące istotne naruszenia zasad i trybu sporządzania m.p.z.p., które zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powodują nieważność uchwały rady gminy:
Po pierwsze, część graficzna Planu została przedstawiona w skali 1:3000 (zarówno w okresie wyłożenia do publicznego wglądu, jak również radzie gminy w dniu podejmowania uchwały), przez co zachodzi oczywista niezgodność między częścią tekstową i częścią graficzną Planu (w tekście jest mowa o skali 1:2000, a rysunek faktycznie załączony został w skali 1:3000). Ponadto brak powiązania projektu rysunku planu z projektem tekstu planu narusza § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) - dalej: "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.". Zarzucono również, że przedstawienie części graficznej w trzech rysunkach, w trzech niezależnych załącznikach, nie znajduje umocowania w przepisach dotyczących planowania przestrzennego, stwarza trudności interpretacyjne na stykach poszczególnych arkuszy - stanowi więc niezgodność z u.p.z.p. i jej przepisami wykonawczymi.
Po drugie, zapis § 9 ust. 2 Planu ("Ustala się, iż istniejąca przed wejściem w życie planu zabudowa, zlokalizowana w granicach terenów przeznaczonych pod zabudowę jest zgodna z planem miejscowym") jest niezgodny z prawem, wykracza poza kompetencje u.p.z.p. i przepisów wykonawczych, gdyż legalność istniejącej zabudowy regulowana jest wyłącznie Prawem budowlanym, w której brak jest odniesienia do u.p.z.p. w tej kwestii.
Po trzecie, w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z 16 marca 2022 r. (poz. 974) została opublikowana uchwała zawierająca załączniki graficzne (rysunki) zmienione w stosunku do tych uchwalonych oraz przedstawionych do publicznego wglądu w ramach konsultacji społecznych. Zmiana polega na przedstawieniu ich w skali 1:2000, co spowodowało, że stały się bardziej czytelne w identyfikacji granic, numerów działek, użytków gruntowych i innych geodezyjnych oznaczeń mapowych, oraz usunięciu napisu: "skala wydruku 1:3000". W efekcie opublikowano dokument, który nie był procedowany, czyli sporządzony niezgodnie z ustawą.
Do zarzutów Skarżących zawartych w piśmie z 1 grudnia 2023 r. Organ ustosunkował się w piśmie z 22 grudnia 2023 r. wskazując m.in., że projekt Planu został sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Część graficzna Planu, z uwagi na znaczną powierzchnię obszaru, została przedstawiona na trzech załącznikach graficznych stanowiących integralną część Uchwały XXXV/494/22. Zwrócono uwagę, że w ww. rozporządzeniu mowa jest o "rysunku planu", lecz nie określa się wprost, że rysunek planu może stanowić tylko i wyłącznie jeden rysunek jako całość.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego skali Rada wskazała, że projekt Planu był sporządzony w skali 1:2000 i w takiej skali został wyłożony do publicznego wglądu, przekazany radnym do uchwalenia oraz organowi nadzoru, który nie zakwestionował jego zapisów. Organ przyznał, że podczas pierwszego wyłożenia na rysunku Planu (załączniku nr 1c) omyłkowo pozostał napis: "skala wydruku 1:3000", lecz podczas drugiego i trzeciego wyłożenia wszystkie załączniki graficzne zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej w skali 1:2000.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów Rada uznała je za bezzasadne, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w przepisach prawa materialnego. W niniejszej sprawie podstawę orzekania stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r., poz. 503 ze zm.).
Przeprowadzona w świetle przytoczonych wyżej przepisów kontrola zaskarżonej w niniejszej sprawie Uchwały XXXV/494/22 nie wykazała podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.
W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że złożona w niniejszej sprawie skarga spełnia warunki formalne, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie przez Sąd.
Skarga H. F.i Z. F. została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały.
W judykaturze wskazuje się, że skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114).
W orzecznictwie sądów administracyjnych ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II GSK 1290/18, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z kolei naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (ust. 1). Każdy ma przy tym prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (ust. 2 pkt 2). Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi zarówno przepisem art. 140 k.c., jak i przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p.
Z treści skargi oraz z nadesłanych przez Organ dokumentów planistycznych wynika, że H. F. i Z. F. są współwłaścicielami m.in. działki nr [...]. Działka ta położona jest częściowo w terenie A.22MN/U (dla którego ustalono przeznaczenie jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy usługowej), w terenie A.20R (dla którego ustalono przeznaczenie jako tereny rolnicze) oraz w terenie A.26KDW (dla którego ustalono przeznaczenia jako tereny dróg wewnętrznych).
W § 74 ust. 3 Uchwały XXXV/494/22 przewidziano, że w terenie A.20R zakazuje się lokalizacji budynków, zaś maksymalna wysokość zabudowy wynosi 10 m. Z kolei w § 84 ust. 3 ww. uchwały szerokość dróg wewnętrznych (w tym drogi A.27KDW) ustalono w liniach rozgraniczających zgodnie z rysunkiem planu.
Skarżący sprzeciwiają się zaproponowanemu rozwiązaniu dla drogi wewnętrznej A.27KDW wskazując w tym zakresie zarówno na błędnie ustaloną szerokość drogi, jak i sprzeczność z zapisami Rozdziału 12 ("Ustalenia w zakresie komunikacji").
Skarżący są również współwłaścicielami działek nr [...] i [...]. Działka nr [...] jest położona częściowo w terenie A.26MN/U (dla którego ustalono przeznaczenie jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy usługowej), częściowo w terenie A.18R (dla którego ustalono przeznaczenie jako tereny rolnicze).
Z kolei działka nr [...] położona jest w całości w terenie A.18R. W odniesieniu do tych działek Skarżący wskazują, że Organ odmówił zmiany oznaczenia terenu z A.18R na A.1Ut (dla którego ustalono przeznaczenie jako teren zabudowy usług turystyki), mimo że w podobnych przypadkach zmian takich dokonano.
W świetle powyższego należało uznać, że Skarżącym przysługuje legitymacja skargowa w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., albowiem ich interes prawny, wyznaczony granicami przysługującego im prawa własności nieruchomości, został naruszony. To otworzyło drogę do merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień odnoszących się do działek będących własnością Skarżących.
Należy jednak podkreślić, że stwierdzenie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę organu gminy, choć stanowi warunek konieczny rozpoznania skargi, to jednak nie jest wystarczające do uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., tj. do stwierdzenia nieważności uchwały bądź stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Ustalenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących pozwala sądowi dokonać oceny zasadności skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa przez kwestionowany akt. Podstawą do stwierdzenia wadliwości zaskarżonego aktu skutkującej uwzględnieniem skargi jest stwierdzenie, że wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżących doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Natomiast w przypadku, gdy naruszony został interes prawny lub uprawnienie skarżących, ale odbyło się to w granicach obowiązujących przepisów prawa, sąd skargę oddala.
Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi należy powtórzyć, że uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jak już wyżej zasygnalizowano, wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się zatem należy do przepisów u.s.g., w których mowa jest o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.
Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
Co więcej, art. 28 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przez zasady sporządzania planu należy rozumieć zasady dotyczące problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości planu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
Pierwszą z przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o m.p.z.p. jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości planu znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego (zob.: Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. 10, teza 4 do art. 28).
Druga z przesłanek, formalnoprawna, dotyczy zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.
W ocenie Sądu procedura planistyczna poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Prawidłowości procedowania Planu nie zdołano przy tym podważyć we wniesionej w niniejszej sprawie skardze.
Dokonując kontroli zachowania przez Radę zasad uchwalania Planu należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
W konsekwencji, przysługujące gminie "władztwo planistyczne" jest ograniczone przepisami prawa oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina - kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie - musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach, oczywiście przy zachowaniu jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Wynika to wprost z treści art. 1 u.p.z.p.
Tym samym, prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i ponadustawowych (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności), nie ma jednak - co podkreśla jednolicie orzecznictwo w obszarze planowania przestrzennego - charakteru bezwzględnego, absolutnego i nieograniczonego (zob. wyroki NSA: z 5 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1131/18 i z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2648/19). Prawo własności może być poddane w określonych sytuacjach ograniczeniom. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazu ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości.
Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych.
Zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.
Jak już wyżej wskazano ustalenia m.p.z.p. kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Ograniczenia te mają swoje źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak, to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z m.p.z.p. są prawnie dopuszczalne (tak np. NSA w wyroku z 4 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 1883/07). Wobec tego nie znajdują usprawiedliwionych podstaw te zarzuty skargi, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie kształtowanym przepisami art. 3 ust. 1 u.p.z.p. władztwem planistycznym nie oznacza oczywiście, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona.
Gmina, w ramach koncepcji władztwa planistycznego, może zatem ingerować w wykonywanie prawa własności, taka ingerencja musi jednak uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Nie w każdym więc przypadku ingerencja w prawo własności, postrzegana przez właścicieli nieruchomości jako niekorzystna, musi wiązać się z przekroczeniem przez gminę granic władztwa planistycznego. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności zapisami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości.
Istotne jest przy tym to, aby gmina - wprowadzając te ograniczenia - nie dopuściła się nadużycia swoich uprawnień do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, nie zachowała proporcji między interesem właściciela nieruchomości a interesem publicznym. Prawnie wadliwymi będą zatem te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, jak i te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień, skutkujących wprowadzeniem ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych.
Oczywiste jest, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego.
W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej organ planistyczny musi to brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności wyznacza przede wszystkim art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi m.in., że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (zob. wyrok NSA z 4 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1708/09).
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie proporcja ta nie została zachwiana, gdyż podejmując kwestionowaną Uchwałę XXXV/494/22 organ planistyczny dokonał wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, dając w poszczególnych zapisach Planu prymat interesowi publicznemu.
Dokonana przez Sąd w tych granicach ocena legalności działań Rady wykazała, że naruszenie interesu prawnego Skarżących nie było związane z nieuprawnioną i bezprawną ingerencją w przysługujące im prawo własności. Podejmując zaskarżoną Uchwałę XXXV/494/22 Organ działał na podstawie obowiązującego prawa i nie przekroczył granic przyznanego mu przez ustawodawcę władztwa planistycznego.
Jak już wyżej wskazano jedną z naczelnych zasad uchwalenia planu jest wymóg zgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Z treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium. Tym samym, w toku procedury planistycznej gmina zobligowana jest uwzględniać postanowienia studium obowiązującego na danym terenie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Nadto, w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., uchwalając plan, rada gminy stwierdza, że nie narusza on ustaleń studium.
Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach normatywnych: "spójność", czy "niesprzeczność".
W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 tej ustawy, jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć.
Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej.
W piśmiennictwie wskazuje się, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne, przy czym jest ono nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (tak: Z. Niewiadomski, op. cit., teza 1 do art. 9).
Z kolei w judykaturze akcentuje się, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości postanowień tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Podkreśla się również, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do regulacji planu miejscowego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (tak: NSA w wyroku z 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1028/07). Stan zgodności planu ze studium będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2769/13).
Z treści zaskarżonej w niniejszej sprawie Uchwały XXXV/494/22 wynika, że podjęto ją po stwierdzeniu, że nie narusza ona ustaleń Studium przyjętego uchwałą
Nr XXXIII/384/17 Rady Gminy Sierakowice z dnia 30 czerwca 2017 r. Jest to jednak tylko formalne stwierdzenie, którego prawdziwość jest weryfikowana w toku postępowania nadzorczego przez wojewodę oraz przez sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej w trybie art. 101 u.s.g.
W kwestii zachowania trybu sporządzenia Planu należy dostrzec, że przy podjęciu zaskarżonej Uchwały XXXV/494/22 zostały zachowane wszystkie wymagane etapy procedury określone w art. 17 u.p.z.p., co zostało udokumentowane zgodnie z wymogami określonymi w § 12 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. W szczególności w zaskarżonym Planie rozstrzygnięto o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (załącznik nr 2), a rysunek Planu - będący integralną częścią zaskarżonej uchwały (załączniki nr 1a, 1b i 1c) - sporządzono w odpowiedniej skali 1:2000 (tj. stosownie do art. 16 ust. 1 u.p.z.p.) i z zachowaniem wymogów przewidzianych dla projektu planu w ww. rozporządzeniu.
W załączniku nr 3 Rada rozstrzygnęła też o sposobie realizacji, zapisanych w Planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz o zasadach ich finansowania. Z kolei załącznik nr 4 zawiera dane przestrzenne, o których mowa w art. 67a ust. 3 i 5 u.p.z.p.
Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów sformułowanych w piśmie procesowym z 1 grudnia 2023 r. należy wskazać, że w przywoływanym przez Skarżących § 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wskazano, iż projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wyłożenia go do publicznego wglądu, sporządzania jego kopii, a także ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa (ust. 1). Na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń (ust. 2).
Należy podkreślić, że ani z przytoczonych wyżej przepisów, ani z innych regulacji u.p.z.p. czy rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. nie wynika, że "rysunek planu" musi być zamieszczony na jednej karcie (jednym rysunku jako całości). Z uwagi na znaczną powierzchnię obszaru Planu (około 877 ha) część graficzna została przedstawiona na trzech załącznikach graficznych (oznaczonych jako 1a, 1b i 1c), co zdaniem Sądu nie stanowi żadnego uchybienia.
W odniesieniu do skali, w jakiej została sporządzona część graficzna Planu należy wskazać, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym.
W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000.
Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, że faktycznie podczas pierwszego wyłożenia na załącznikach graficznych zamieszczono adnotację: "skala wydruku 1:3000". Uchybienie to nie miało jednak istotnego znaczenia, zostało sanowane przez Organ, gdyż podczas drugiego i trzeciego wyłożenia wszystkie załączniki graficzne zostały sporządzone w skali 1:2000. W takiej też skali materiały te zostały przekazane radnym do głosowania, a następnie opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Z przekazanych przez Organ materiałów planistycznych wynika, że Uchwała XXXV/494/22 została podjęta po wystąpieniu do właściwych organów o wymagane opinie i uzgodnienia, stosownie do art. 17 pkt 6 u.p.z.p. Podczas procedury uchwalania Planu zachowane zostały również wymogi wynikające z art. 17 pkt 1, 9, 11 i 12 u.p.z.p. dotyczące: informowania o poszczególnych etapach procedury, możliwości zapoznania się z projektowanymi zapisami planu, umożliwienia zgłaszania wniosków oraz uwag do zapisów planu, a także zachowania terminów wymaganych w tym zakresie. Odbyła się również publiczna dyskusja nad Planem, co zostało utrwalone w protokole. Projekt Planu był wykładany do publicznego wglądu z zapewnieniem możliwości wnoszenia uwag.
W drodze obwieszczenia Wójt Gminy Sierakowice informował również w wymagany sposób, tj. w drodze ogłoszenia w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie zamieszczone na tablicach informacyjnych, a następnie także przez zamieszczanie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej o wyłożeniu projektu Planu, terminie dyskusji publicznej i terminie składania wniosków oraz uwag.
Mając powyższe na uwadze Sąd nie stwierdził, aby w toku procedury planistycznej doszło do istotnego naruszenia trybu uchwalenia zaskarżonej uchwały.
W odniesieniu do tej grupy zarzutów, w których Skarżący starali się dowieść, że Organ jest niekonsekwentny, albowiem w niektórych przypadkach umożliwił zabudowę w odległości mniejszej niż 100 m od jeziora (działki [...]-[...]), a w odniesieniu do działek nr [...] i [...] możliwości takiej nie dopuszczono, należy wskazać na regulacje zawarte w uchwale nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2016 r., poz. 2942).
W załączniku do powyższej uchwały (poz.
17) wymieniono Gowidliński Obszar Chronionego Krajobrazu. Z kolei w § 5 pkt 8 lit. a zapisano, że na obszarach chronionego krajobrazu, wymienionych w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały, wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Jednakże w § 9 omawianej uchwały zapisano, że nie narusza ona uprawnień nabytych na podstawie ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, prawomocnych orzeczeń administracyjnych i innych aktów prawnych, obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały.
Jak słusznie wskazał Organ w odpowiedzi na skargę linia zabudowy na działkach oznaczonych numerami [...] (obecnie nr [...] i [...]), [...] i [...] wprost odzwierciedla linie zabudowy ustalone w poprzednio obowiązującym planie miejscowym dla rejonu wsi Gowidlino przyjętym uchwałą nr XLVI/485/10 Rady Gminy Sierakowice z 4 listopada 2010 r. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia naruszenia przez zaskarżony Plan postanowień Uchwały 259/XXIV/16, a tym bardziej naruszenia o charakterze istotnym. Naruszenia takiego nie dostrzegł Sąd ani - w toku procedury planistycznej - wyspecjalizowany w zakresie ochrony środowiska organ uzgadniający, tj. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku.
Jako niezasadny należy ocenić zarzut Skarżących, że poprzez zapisy § 9 ust. 2 i § 44 Planu de facto doszło do legalizacji samowoli budowlanej na działce nr [...].
Sądowi z urzędu jest wiadomo, że Skarżący kwestionują legalność zabudowy na ww. działce (m.in. sprawy: II SA/Gd 983/22 zainicjowana sprzeciwem Skarżących od kasacyjnej decyzji Wojewody Pomorskiego w sprawie podjęcia czynności w trybie art. 48 Prawa budowlanego, VII SA/Wa 779/22 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kartuskiego z 28 października 2016 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę na działce nr [...], czy II SA/Gd 181/24, w której Skarżący kwestionują zezwolenia na użytkowanie ww. obiektu budowlanego), jednakże to w wyniku tych właśnie postępowań, prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, zostanie ustalone, czy zabudowa ta jest legalna, czy nielegalna. W odpowiedzi na skargę słusznie wskazywano, że organy samorządu terytorialnego (w tym przypadku organ stanowiący gminy) nie są uprawnione do oceny legalności wybudowanych obiektów budowlanych, w tym zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, do tego są uprawnione organy nadzoru budowlanego, które prowadzoną w tym zakresie postępowania. Ponadto § 9 Planu należy odczytywać w całości, a nie jedynie ustęp 2 tego paragrafu, w którym mowa jest o "zgodności z planem miejscowym", a nie o "zgodności z prawem".
W zakresie zarzucanej przez Skarżących sprzeczności pomiędzy zapisami dotyczącymi wydzielenia drogi wewnętrznej A.27KDW a Rozdziałem 12 ("Ustalenia w zakresie komunikacji") należy zwrócić uwagę, że w rozdziale tym (§ 136) ustalono m.in. zasady obsługi parkingowej, w tym minimalną ilość miejsc parkingowych dla samochodów. Zapisano również, że jeżeli powierzchnia użytkowa usług jest większa niż 400 m2 należy dodatkowo zapewnić minimum jedno miejsce do parkowania dla pojazdów wyposażonych w kartę parkingową. Faktycznie, w Planie nie zdefiniowano pojęcia "karta parkingowa", ani zasad jej wydawania, lecz Plan odsyła w tym zakresie do przepisów odrębnych, którymi są: ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.), ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1047 ze zm.) oraz wydane na podstawie tej drugiej ustawy rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2014 r. w sprawie wzoru oraz trybu wydawania i zwrotu kart parkingowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1611).
W odniesieniu do nieuwzględnienia przez Radę wniosku Skarżących dotyczącego zmiany sposobu przeznaczenia działki nr [...] z funkcji oznaczonej A.20R (tereny rolnicze) na funkcję A.1RM (teren zabudowy zagrodowej) należy przywołać argumentację Organu, że wynikało to z potrzeby zachowania otwarć widokowych z drogi wojewódzkiej na północ oraz na północny-wschód od Gowidlina. Korzystając z uprawnień wynikających z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Rada postanowiła ograniczyć możliwość lokalizacji nowej zabudowy na terenach otwartych, wykorzystywanych rolniczo.
Końcowo Sąd wskazuje, że kreowanie polityki przestrzennej gminy jest procesem konfliktogennym i niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidulanym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi, w celu pogodzenia sprzecznych interesów i wyobrażeń wielu podmiotów o sposobie przeznaczenia gruntów na danym terenie. Treść planów miejscowych wkracza bowiem w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem i zagospodarowaniem terenu (zob. wyrok NSA z 4 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1838/18). W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można wykluczyć kolizji pomiędzy tymi wartościami i brak podstaw prawnych, aby którejkolwiek z nich przyznać prymat. Funkcja planowania przestrzennego polega na wyważeniu tych wartości, jak również interesu publicznego i prywatnego, w oparciu o zapisy studium, co w zaskarżonym Planie uczyniono.
Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]