Uzasadnienie
Skarga B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 lutego 2022 r., nr SKO Gd/4602/21, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 9 lipca 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem – K.R., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Starogardzie Gdańskim w dniu 9 czerwca 2021 r.
Wójt Gminy O. decyzją z dnia 26 lipca 2021 r., nr ŚR.5702.31.2021, wydaną na podstawie art. 1, art. 2 pkt 2, art. 3, art. 17, art. 20, art. 23, art. 24, art. 25 ust. 1 i 3, art. 26, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), odmówił skarżącej przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
W ocenie Wójta nie jest możliwe przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia, albowiem niepełnosprawność jej ojca powstała od 3 listopada 2013 r., kiedy to ojciec skarżącej miał 74 lata, a zgodnie z treścią art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Nadto, nie jest możliwe przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia, albowiem matka skarżącej, z którą ojciec skarżącej prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, choć jest pod stałą kontrolą lekarza psychiatry, choruje na nadciśnienie tętnicze i chorobę wieńcową i ma problemy z kręgosłupem, nie posiada znacznego stopnia niepełnosprawności.
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia i zarzucając:
- - naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, jako osobie sprawującej faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym;
- - dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że fakt pozostawania w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co doprowadziło do niekorzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia;
- - błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;
- - naruszenie przepisów postepowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez opiekuna dorosłej osoby wymagającej opieki, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej; nadto, organ w sposób dowolny, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności ocenił, że osoba wymagająca opieki ma żonę i z uwagi na brak legitymowania się przez nią orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 28 lutego 2022 r., wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając tę decyzję Kolegium wskazało na wstępie, że nieuzasadniona była odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na wiek, w którym niepełnosprawność ojca skarżącej powstała, albowiem zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium określonego w art. 17 ust. 1b.
Jednocześnie, Kolegium uznało, że odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego była zasadna, albowiem ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim z J. R., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie zaś z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Samo zatem powołanie się na zaawansowany wiek matki, czy też zły stan jej zdrowia nie stanowią okoliczności wyłączających zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy.
We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając:
- - naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, jako osobie sprawującej faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym;
- - dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że fakt pozostawania w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co doprowadziło do niekorzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia;
- - naruszenie przepisów postepowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez skarżącą w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki posiada żonę nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do ustalenia, czy wymieniona osoba może sprawować opiekę nad mężem, co pozwoliłoby na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 29 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 299/22, zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, wskazując, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przedstawionego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.
Z uwagi na podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 listopada 2022 r. uchwały o sygn. akt I OPS 2/22, rozstrzygającej powyższe zagadnienie prawne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 299/22, podjął zawieszone w niniejszej sprawie postępowanie.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 lutego 2022 r. jest zgodna z prawem.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone przez organy z zachowaniem przepisów prawa procesowego, a rozstrzygnięciu podjętemu w zaskarżonej decyzji, tj. odmowie przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego, nie można skutecznie postawić zarzutu wydania go z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 111 ze zm.) - zwanej dalej u.ś.r.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Równocześnie zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ww. przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zgodnie przy tym z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., stanowiącego podstawę prawnych kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że na tle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa przeciwstawne poglądy co do interpretacji uregulowanej w nim negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Stosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy wywołało zatem rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Rozbieżności te rozstrzygnięte zostały w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, w której punkcie 2 stwierdzono, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
W uzasadnieniu powyższej uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w szczególności, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy.
Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej. Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.
Ponadto w uzasadnieniu uchwały wskazano, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki.
Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 K.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 132 K.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podkreślił również, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.
W konsekwencji, należy przyjąć, że w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności.
Należy w tym miejscu wyjaśnić, że ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec tego należy stwierdzić, że podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że wiąże ona sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.
W konsekwencji, będąc związany uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. i całkowicie podzielając stanowisko zajęte w powyższej uchwale Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy słusznie bowiem uznały, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka wykluczająca przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku z opieką nad ojcem. Ojciec skarżącej pozostaje bowiem w związku małżeńskim a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przypadku zaś sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 powoływanej ustawy, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co w sprawie tej nie zostało spełnione.
Dlatego też, przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia nie było możliwe a wniesiona w niniejszej sprawie skarga, jako niezasadna, zasługiwała na oddalenie, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wobec wniosku skarżącej i organu.