Uzasadnienie
Postanowieniem z 19 września 2023 r. Wójt Gminy Osieczna odmówił, na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postepowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), wszczęcia postępowania z wniosku J. S. z 5 września 2023 r. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy na działce nr [...], obr. K., gmina O. - drogi wewnętrznej koniecznej dla działek nr [...]-[...]. Z uzasadnienie postanowienia tego organu wynika, że zakres żądania wniosku z 5 września 2023 r. jest tożsamy z żądaniem wniosku strony rozstrzygniętego ostateczną decyzją Wójta Gminy Osieczna nr 24/2023 z 18 sierpnia 2023 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla budowy drogi wewnętrznej dojazdowej na działce nr [...], obr. K., gmina O. Zdaniem organu w sprawie zachodzi zatem stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), stanowiący przeszkodę do prowadzenia kolejnego postępowania w tym samym przedmiocie.
W następstwie rozpoznania zażalenia J. S. na ww. postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Kolegium w całości podzieliło stanowisko organu I instancji co do zaistnienia stanu powagi rzeczy osądzonej w związku z rozpatrzeniem tożsamego w swej istocie wniosku odwołującego o ustalenie warunków zabudowy, z wnioskiem rozpatrzonym mocą ostatecznej decyzji Wójta Gminy Osieczna z 18 sierpnia 2023 r. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że odmowa ustalenia warunków zabudowy dla budowy drogi na działce nr [...] była konsekwencją odmowy uzgodnienia projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Gdańsku, co nastąpiło w postanowieniu tego organu z 13 lipca 2022 r. i nie spotkało się wówczas z zażaleniem odwołującego.
Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego wniósł J. S., wskazując że działka nr [...] stanowi jego własność, a nie własność Lasów Państwowych. Na tej działce istnieje droga, co jest faktem i według skarżącego – nic nie stoi na przeszkodzie, by nadać jej "status drogi" i ustalić warunki zabudowy. Odnośnie do postępowania, w którym wydane zostało postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych skarżący wskazał, że nie odwoływał od niego się, gdyż "nie miało to żadnego sensu".
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych.
Podstawą prawną wydanych w sprawie postanowień jest art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, tj. wniosek o wszczęcie postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jednocześnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (...). Z tych przepisów organy obu instancji wywiodły, że wniosek skarżącego z 5 września 2023 r. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy na działce nr [...], obr. K., gmina O. - drogi wewnętrznej koniecznej dla działek nr [...]-[..], ze względu na to, że jest tożsamy z jego wnioskiem, który został już rozpatrzony ostateczną decyzją o odmowie ustalenia warunków zabudowy z 18 sierpnia 2023 r., jest niedopuszczalny.
W konsekwencji, organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie tego wniosku, a organ odwoławczy to rozstrzygnięcie utrzymał w mocy, uznając je za prawidłowe. Podstawą odmowy wszczęcia postępowania stała się więc identyfikacja stanu powagi rzeczy osądzonej.
Analiza akt przesłanych sądowi wraz ze skargą wskazuje, że organ I instancji nie załączył akt postępowania zakończonego wydaniem decyzji Wójta Gminy Osieczna nr 24/2023 z 18 sierpnia 2023 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla budowy drogi wewnętrznej dojazdowej na działce nr [...], obr. K., gmina O. Kolegium, rozpoznając zażalenie skarżącego, również nie dysponowało aktami ww. sprawy, co poddaje w wątpliwość prawidłowość przeprowadzonej kontroli instancyjnej. Oznacza to zatem, że brak jest materiału, pozwalającego Sądowi na weryfikację okoliczności, która legła u podstaw odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, tj. okoliczności poddania wcześniejszemu rozstrzygnięciu tożsamego wniosku strony.
W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości co do samej zasady, że fakt tożsamości przedmiotowej wniosku skarżącego z 5 września 2023 r. z jego wcześniejszym wnioskiem, zakończonym wydaniem decyzji z 18 sierpnia 2023 r., która stała się ostateczna, stanowi przeszkodę do ponownego orzekania, określaną jako stan powagi rzeczy osądzonej. Rzecz w tym jednak, że w braku kompletnych akt postępowania, w szczególności – w braku akt sprawy zakończonej decyzją z 18 sierpnia 2023 r., dołączonych do sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z 5 września 2023 r., ustalenie tej tożsamości jest niemożliwe, podobnie jak kontrola przez sąd administracyjny prawidłowości tego ustalenia, dokonana przez organy administracji.
Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 795/07).
Organ, rozpoznając sprawę, powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej, przy czym w pierwszej kolejności – bada, czy nie ma przeszkód prawnych w zakresie dopuszczalności orzekania w danej sprawie. Analizy tej dokonuje się zatem w ramach czynności wyjaśniających, poprzedzających wszczęcie postępowania, tak jak w okolicznościach niniejszej sprawy. Choć formalnie organ nie wszczął postępowania w niniejszej sprawie, to jednak nie oznacza, że zwolniony jest z konieczności stosowania ogólnych reguł postępowania administracyjnego, wynikających z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organ powinien zatem w sposób adekwatny do potrzeb danej sprawy ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności, prowadzących do jej rozstrzygnięcia.
Tymczasem, analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że kluczowe dla podjętego rozstrzygnięcia okoliczności, związane z ustaleniem tożsamości wniosku skarżącego z 5 września 2023 r. z wnioskiem, który został rozpatrzony decyzją z 18 sierpnia 2023 r., nie zostały przez organ ustalone i zweryfikowane na podstawie akt sprawy, a w każdym razie nie zostały one prawidłowo utrwalone w materiale przesłanym sądowi administracyjnemu. Jak wskazano powyżej, w aktach administracyjnych niniejszej sprawy przesłanych sądowi brak jest akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji z 18 sierpnia 2023 r. Tym samym, wydane przez organy postanowienia nie poddają się kontroli co do ich prawidłowości, co wynika z faktu, że organy obu instancji w sposób istotny naruszyły przepisy postępowania: art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., w sposób który miał wpływ na wynik niniejszej sprawy.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wskazano powyżej, w ocenie Sądu, taki charakter miały opisane wyżej uchybienia organów obu instancji, związane z wydaniem zaskarżonych postanowień z pominięciem istotnej części akt postępowania, z których wynikają okoliczności mające znaczenie dla tych rozstrzygnięć i umożliwiające ich kontrolę sądową.
Na mocy art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę, Sąd zasądził na rzecz skarżącego od organu kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Ponownej oceny wniosku skarżącego o wydanie warunków zabudowy z 5 września 2023 r. w aspekcie jego tożsamości z innym wnioskiem, zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji, organy dokonają na podstawie pełnych akt, koniecznych dla takiej oceny, a więc uwzględniających akta sprawy, stanowiącej wzorzec dla ustalenia tej tożsamości.