Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga A. na decyzję Wojewody z dnia 22 kwietnia 2016 r. nr [..].
Z akt sprawy wynika, że decyzja ta wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek W. i E. B. Wojewoda, decyzją z dnia 14 czerwca 2010 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), stwierdził nabycie, z dniem 1 czerwca 2003 r., przez Skarb Państwa z mocy prawa własności, a przez A. prawa użytkowania wieczystego, nieruchomości wchodzącej w skład linii kolejowej nr [..], położonej w gminie S., obręb S., oznaczonej jako działka nr [..] o powierzchni 0,0300 ha.
Starosta decyzją z dnia 28 listopada 2011 r., na podstawie art. 37a ust. 7 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania, gdyż w jego ocenie wniosek nie został złożony w zakreślonym przez ustawodawcę terminie, tj. do dnia 31 grudnia 2007 r. Wniosek został bowiem złożony w dniu 6 czerwca 2011 r., a w piśmie z dnia 26 sierpnia 2011 r. W. B. poinformował organ, że wcześniej nie składał wniosku w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
Decyzja ta została jednakże uchylona przez Wojewodę, decyzją z dnia 30 maja 2012 r., a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda stwierdził bowiem, że organ I instancji nie wyjaśnił właściwie stanu faktycznego i nie wyczerpał inicjatywy dowodowej w celu ustalenia zachowania przez wnioskodawców ustawowego terminu do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta decyzją z dnia 22 lipca 2013 r. również odmówił ustalenia odszkodowania, ponownie stwierdzając, że wniosek nie został złożony w ustawowym terminie do dnia 31 grudnia 2007 r., a tym samym roszczenie wygasło.
Również ta decyzja została uchylona przez Wojewodę decyzją z dnia 20 listopada 2014 r., a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda stwierdził, że organ I instancji nie uwzględnił, że zgromadzone w toku postępowania dowody świadczą o tym, że wniosek o odszkodowanie został złożony do dnia 31 grudnia 2007 r. W ocenie Wojewody materiał ten wskazywał bowiem na fakt, że miało miejsce terminowe złożenie wniosku.
W toku po raz kolejny przeprowadzonego postępowania dowodowego Starosta stwierdził z kolei, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony przez dotychczasowych właścicieli E. i W. B. w zakreślonym przez ustawę terminie. Z posiadanej przez organ dokumentacji wynika, że wnioskodawcy niejednokrotnie zwracali się ono do A. o przyznanie rekompensaty za zajęty pod linie kolejowe grunt. Dowodem tego są pisma W. B. kierowane do A z dnia 5 maja 2006 r. oraz z dnia 22 czerwca 2006 r., z których wynika, że intencją właścicieli było uzyskanie rekompensaty za grunt. Mając powyższe na uwadze, Starosta uznał, że wnioski te miały na celu przyznanie rekompensaty za utraconą nieruchomość i zostały złożone w ustawowym terminie.
W konsekwencji organ stwierdził, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do ustalenia i wpłaty wnioskodawcom odszkodowania. Wysokość odszkodowania organ ustalił na podstawie operatu szacunkowego z dnia 6 listopada 2015 r., który ocenił jako sporządzony prawidłowo. Jednocześnie organ nie uwzględnił zarzutów skarżącej dotyczących podstawy do odmowy ustalenia odszkodowania wynikającej z samoistnego posiadania przedmiotowej nieruchomości. Starosta uznał bowiem, że nie miało miejsca samoistne i nieprzerwane w okresie co najmniej 30 lat posiadanie działki nr [..] przez A. lub jej poprzedników prawnych. Przedmiotowa działka znajdowała się bowiem z posiadaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, co wyklucza w ocenie organu samoistne posiadanie A. Przed dniem 1 lutego 1989 r., wobec obowiązywania zasady jednolitej własności państwowej, przedsiębiorstwo państwowe nie mogło samoistnie posiadać nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa.
Zatem okoliczność, że grunt stanowił własność Skarbu Państwa przed dniem 1 lutego 1989 r. powinna wykluczyć ustalenie 30-letniego nieprzerwanego okresu jego posiadania przez A. lub jej poprzedników. Na podstawie akt księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości organ ustalił, że od dnia 10 listopada 1962 r. do dnia 11 października 1999 r., tj. do czasu przekazania jej przez Wojewodę na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, a więc w tym czasie nie mogła znajdować się w samoistnym i nieprzerwanym posiadaniu A. lub jej poprzedników.
W rezultacie dokonanych ustaleń, Starosta, decyzją z dnia 9 marca 2016 r., wydaną na podstawie art. 37a ust. 7 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), zobowiązał A. do wypłaty na rzecz W. i E. B. odszkodowania w łącznej kwocie 5.961 zł za działkę nr [..] o powierzchni 0,0300 h, położoną w miejscowości S., gmina S. W odwołaniu skarżąca domagała się zmiany zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy lub jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skarżąca wskazała, że możliwe jest zaliczenie okresu samoistnego posiadania sprzed 1 lutego 1989 r. Zasada jednolitej własności państwowej dotyczyła bowiem wyłącznie własności a nie faktycznego władztwa nad rzeczą, które to w przedmiotowej sprawie sprowadza się do posiadania samoistnego.
Po rozpatrzeniu sprawy na skutek tego odwołania, Wojewoda, zaskarżoną decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy, dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego, stwierdził, że kluczowe w sprawie było ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość pozostawała do dnia 31 maja 2003 r. w posiadaniu samoistnym A. lub jej poprzedników prawnych nieprzerwanie przez okres co najmniej 30 lat. Od tego ustalenia zależy bowiem czy w rzeczywistości istnieją przesłanki przemawiające za przyznaniem odszkodowania. Wykazanie tej okoliczności musi być jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. Kwestia ta była w sprawie niniejszej sporna między stronami.
Wojewoda wyjaśnił zasadę jednolitej własności państwowej, wynikającą z art. 128 Kodeksu cywilnego, a także wskazał na orzecznictwo. W konsekwencji zaś stwierdził, że przed dniem 1 lutego 1989 r., wobec obowiązywania tej zasady, przedsiębiorstwo państwowe nie mogło samoistnie posiadać nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Z tego też powodu należało uznać, że A. ani jej poprzednicy prawni nie byli w posiadaniu samoistnym działki nr [..], położonej w miejscowości S., gmina S., będącej przedmiotem niniejszego postępowania.
W konsekwencji, w ocenie Wojewody, organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń, opierając się na zebranym w sprawie materiale dowodowym i słusznie stwierdził, że w sprawie zachodzi przesłanka do ustalenia odszkodowania.
Wojewoda ocenił sporządzony w sprawie operat szacunkowy jako prawidłowy i zgodny z wymogami wynikającymi z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie dopatrując się jakichkolwiek nieprawidłowości w tym zakresie. W związku z tym dokument ten mógł stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania w sprawie. Ustalona przez rzeczoznawcę wartość prawa własności działki nr [..] wyniosła 5 961 zł.
We wniesionej do Sądu skardze skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 37a ust. 7 poprzez błędna wykładnię polegającą na uznaniu, że nieruchomość nie mogła być w posiadaniu samoistnym A. lub jej poprzedników prawnych ze w względu na to, że stanowiła własność Skarbu Państwa, nie mogła być nieprzerwanie w okresie od 31 maja 1979 r. do 31 maja 2003 r. w posiadaniu samoistnym A. lub jej poprzedników prawnych, co skutkowało ustaleniem odszkodowania, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu doprowadziłaby do uznania, że z powodu nieprzerwanego samoistnego podsiadania przez ten okres odszkodowanie nie przysługuje,
- 2. art. 128 kc poprzez jego błędna wykładnię podlegającą na uznaniu, że socjalistyczna własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługiwała samodzielnie państwu a poprzednicy prawni A. nie mogli być samoistnymi posiadaczami nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa, co skutkowało w konsekwencji przyznaniem odszkodowania, podczas gdy prawidłowa interpretacja powinna doprowadzić do uznania spełnienia przesłanek samoistnego posiadania, a tym samym istnienia podstawy do odmowy odszkodowania.
Wskazując na te zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji odmawiającej ustalenia odszkodowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 20 lutego 2017 r. uczestnicy postępowania W. i E. B. wnieśli o oddalenie wniesionej w niniejszej sprawie skargi, popierającą argumentację przedstawioną przez Wojewodę.
Na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. pełnomocnik skarżącej Spółki dodatkowo zarzucił, że organy procedowały w sprawie odszkodowania na podstawie wniosku, który nie został złożony w ustawowym terminie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść.
Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak poprzedzająca decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Kontrolowane decyzje zostały wydane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2014 r., poz. 1160 ze zm.), dalej jako ustawa o PKP.
Zgodnie z treścią art. 37a tejże ustawy:
- 1. Grunty wchodzące w skład linii kolejowych pozostające w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu A., niestanowiące własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub A. stają się z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem, z zastrzeżeniem ust. 7,
- 2. Do gruntów, o których mowa w ust. 1, A. przysługuje z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawo użytkowania wieczystego i prawo własności budynków, lokali i innych urządzeń znajdujących się na tych gruntach,
- 3. Nabycie prawa użytkowania wieczystego następuje bez wniesienia pierwszej opłaty,
- 4. Nabycie praw, o których mowa w ust. 1 i 2, potwierdza wojewoda, w drodze decyzji,
- 5. Nabycie praw, o których mowa w ust. 1 i 2, nie może naruszać praw osób trzecich,
- 6. Ostateczna decyzja, o której mowa w ust. 4, stanowi podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności Skarbu Państwa i prawa użytkowania wieczystego A.,
- 7. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek dotychczasowego właściciela gruntu, złożony w okresie od dnia 1 czerwca 2003 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. Po upływie tego okresu roszczenie o odszkodowanie nie przysługuje. Roszczenie o odszkodowanie nie przysługuje również w przypadku, gdy grunt, o którym mowa w ust. 1, pozostawał do dnia 31 maja 2003 r. w posiadaniu samoistnym A. lub jej poprzedników prawnych nieprzerwanie przez okres co najmniej 30 lat,
- 8. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 7, wypłaca A.,
- 9. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość gruntu według stanu z dnia 1 czerwca 2003 r., przy czym nie uwzględnia się wzrostu jego wartości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie władania gruntem przez dotychczasowego właściciela.
Przedmiotowa regulacja wyznaczyła granice czasowe, w których było możliwe skuteczne złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania. Zachowanie zaś terminu do złożenia wniosku było podstawową przesłanką do ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Termin ten obejmował okres od dnia 1 czerwca 2003 r. do 31 grudnia 2007 r., co oznacza, że tylko w tych granicach czasowych możliwe było skuteczne złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania.
W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 37a ust. 7 ustawy o A. Kwestia ta nie była w niniejszym postępowaniu oczywista, jako że początkowo dwukrotnie organ instancji odmawiał ustalenia odszkodowania, gdyż w jego ocenie wniosek był złożony po terminie. Ostatecznie jednak stwierdzono, że wniosek złożono w ustawowym terminie określnym w art. 37a ust. 7 o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe".
Zdaniem Sądu, orzekające w niniejszej sprawie organy administracji błędnie i niegodnie ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym uznały, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość został złożony w ustawowym terminie, tj. w okresie od dnia 1 czerwca 2003 r. do dnia 31 grudnia 2007 r.
Z akt administracyjnych wynika bowiem, że wniosek został złożony dopiero w dniu 6 czerwca 2011 r. Wniosek ten jednocześnie był spóźniony, jako że roszczenie o odszkodowanie po upływie 31 grudnia 2007 r. wygasło.
Wbrew stwierdzeniom organów obu instancji, brak jest podstaw do przyjęcia, że wniosek o odszkodowanie został skutecznie złożony przed upływem terminu określonego w art. 37a ust. 7 ustawy o PKP. W szczególności zaś nie można w żadnym razie potraktować za taki wniosek pism uczestnika z dnia 5 maja 2006 r. ani też z dnia 22 czerwca 2006 r. I tak, w piśmie z dnia 5 maja 2006 r. W. B. poinformował A., że jest właścicielem nieruchomości, przez którą przebiega linia kolejowa, co stwierdził dopiero po nabyciu tej nieruchomości. W związku z tym zwrócił się do skarżącej Spółki o umożliwienie mu, jako właścicielowi, korzystania z przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 7 czerwca 2006 r., skarżąca A. zaproponowała wykupienie części nieruchomości zajętej pod linię kolejową, po uprzednim dokonaniu podziału geodezyjnego na koszt A. Z kolei pismo z dnia 22 czerwca 2006 r. stanowiło odpowiedź W. B. na propozycję skarżącej zawartą w piśmie z dnia 7 czerwca 2006 r., który to, akceptując propozycję skarżącej, wyraził wolę spotkania w celu ustalenia ceny.
Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że treść złożonych w 2006 r. pism przez uczestnika jednoznacznie precyzowała przedmiot żądania, którym z całą pewnością nie było ustalenie i wypłata odszkodowania, ale zakup części nieruchomości zajętej przez linię kolejową, z której to części uczestnik nie mógł korzystać. Wreszcie, co najistotniejsze, pisma te kierowane były do skarżącej A. a nie do organu administracji właściwego do ustalenia i wypłaty odszkodowania, którym w niniejszej sprawie jest Starosta. Zdaniem Sądu brak było podstaw do uznania, że pisma uczestnika stanowiły wnioski o odszkodowanie, skoro dotoczyły one zakupu przez skarżącą części nieruchomości zajętej pod linię kolejową.
W związku z tym nie znajduje uzasadnienia stwierdzenie organów obu instancji, że pismo 5 maja 2006 r. lub też z dnia 22 czerwca 2006 r. powinno doprowadzić do ustalenia odszkodowania w trybie art. 37a ust.7 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe".
Wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania mógł być skutecznie zgłoszony tylko w ustawowym terminie, tj. w okresie od dnia 1 czerwca 2003 r. do 31 grudnia 2007 r. W tym zaś okresie wniosek taki przez uczestników postępowania nie został złożony.
Dopiero bowiem w piśmie z dnia 6 czerwca 2011 r. uczestnicy wnieśli o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
Podkreślić przy tym należy, że termin określony w przepisie art. 37a ust.7 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "A." jest terminem zawitym prawa materialnego. Oznacza to, że termin ten nie może być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa. I to niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała tego terminu. Dla biegu terminów prawa materialnego nie są bowiem istotne przyczyny jego uchybienia.
Istotne zaś dla rozstrzygnięcia sprawy było, że strona nie złożyła wniosku w ustawowym terminie o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Wniosek ten dla wywołania skutków prawnych musiał być złożony w konkretnej przestrzeni czasowej wyznaczonej przez ustawodawcę. Brak takiego wniosku skutkuje niemożnością uwzględnienia żądania strony. Wygaśnięcia roszczenia powoduje, że organ orzekający w przedmiocie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania obowiązany jest orzec o bezzasadności żądania strony. Prawidłowym rozstrzygnięciem jest merytoryczna decyzja odmawiająca ustalenia i wypłaty odszkodowania. Stwierdzenie wygaśnięcia roszczenia na skutek upływu ustawowego terminu prawa materialnego powoduje niemożność uwzględnienia roszczenia.
W tej sytuacji brak jest podstaw do rozpatrywania przez Sąd zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie dotyczącym nieprzerwanego samoistnego posiadania przedmiotowej nieruchomości, jako że wobec złożenia wniosku po upływie terminu ustawowego, kwestia ta nie ma już żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Z tych wszystkich względów, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot poniesionych kosztów postepowania, na które składa się uiszczony wpis sądowy w kwocie 200 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 497 zł.
Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.