Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 października 2001 r. Nr [...] Prezydent Miasta G., na podstawie art. 61 w związku z art. 58 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. odmówił L. S. przyznania odszkodowania za szkodę poniesioną z tytułu zakazu stosowania nawozów sztucznych na gruntach rolnych. W uzasadnieniu wskazano, iż L. S. właściciel działki Nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej łąki, położonej w strefie ochrony ujęcia wody R. – J. wystąpił z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za spadek plonu siana spowodowany brakiem możliwości stosowania nawozów sztucznych. W trakcie postępowania wnioskodawca przedłożył "Operat szacunkowy wartości strat w plonach użytków zielonych położonych w obrębie miasta G.- działka nr [...], a stanowiących własność L. S.", opracowany przez rzeczoznawcę w zakresie rolnictwa i łąkarstwa mgr inż.
S. D. w lipcu 200l r. Opinia ta zawiera teoretyczne obliczenia wysokości odszkodowania oparte na nieudokumentowanym, spodziewanym plonie siana w przypadku braku zakazu stosowania nawozów sztucznych i przy założeniu bardzo intensywnego nawożenia, przy dawce nawozów około 5-krotnie wyższej od stosowanej w praktyce. Wnioskodawca, poza teoretycznymi obliczeniami, nie przedstawił żadnych dowodów rzeczywiście poniesionej szkody w postaci np. rachunków za zakupione i niewykorzystane nawozy ani dowodów, że przed wprowadzeniem ograniczeń ziemia była użytkowana rolniczo i właściciel odnosił z tego tytułu korzyści. Organ administracji wskazał, że warunkiem przyznania odszkodowania jest udowodnienie przez poszkodowanego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy wprowadzeniem zakazu a powstaniem szkody oraz udowodnienie faktu poniesionej szkody, a przesłanki te nie zostały przez wnioskodawcę spełnione.
L. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji wskazując, iż przysługuje mu wynikające z ustawy prawo do odszkodowania, a środki na ten cel otrzymywane są z Unii Europejskiej. Ponadto wskazał, iż jeżeli ochrona ujęcia wody trwa dłużej niż 3 lata Urząd jest zobowiązany do wykupu tego terenu.
Decyzją z dnia 15 stycznia 2002 r. Nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § I pkt 3 k.p.a. w związku z art. 186 i 204 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) umorzył postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu, z uwagi na zmianę przepisów prawa po wniesieniu odwołania. Na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne (i w oparciu o jej przepisy, Wojewoda był właściwy do rozpatrzenia odwołania do końca 2001r. W dniu 1 stycznia 2002r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, która zmieniła zasady postępowania w sprawach o odszkodowanie za szkody powstałe w wyniku ustanowienia stref ochronnych ujęć wody. Na podstawie art. 204 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, do spraw wszczętych, a nie zakończonych wydaniem decyzji ostatecznej przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, stosuje się przepisy tej ustawy.
Zgodnie z art. 186 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - decyzja w sprawie odszkodowania za szkody poniesione w związku z wprowadzeniem w strefie ochronnej zakazów, nakazów oraz ograniczeń w zakresie użytkowana gruntów, o której mowa wart. 61 nowego prawa wodnego jest niezaskarżalna, zaś stronie niezadowolonej z jej ustaleń przysługuje droga sądowa. Ponieważ w związku ze złożeniem odwołania decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia 30 października 2001 r. Nr [...] nie stała się ostateczną do końca 2001 r. w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 186 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Nadto organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, iż zaskarżona decyzja nie budzi zastrzeżeń, bowiem wnioskodawca nie udowodił rozmiaru poniesionej szkody.
L. S. wniósł skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazując, iż w toku postępowania administracyjnego organy niezasadnie negowały wiarygodność przedstawionego operatu, jak i faktu powstania szkód. Skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem małego gospodarstwa rolnego o przychodach rocznych poniżej progu ustawowego zobowiązującego do posiadania i wystawiania na sprzedawane produkty i towary faktury VAT. Prowadzi on obrót towarowy nie wymagający dokumentowania sprzedaży plonów jak i zakupu środków do produkcji rolnej, oraz usług rolniczych. Podstawą prowadzenia działalności rolniczej jest opłat podatku gruntowego oraz opłata obowiązkowej składki KRUS. Operat szacunkowy przedstawiony jako podstawa o wypłatę odszkodowania został opracowany przez specjalistę i odnosi się w ilości stosowanych dawek nawozów sztucznych do założenia uzyskanych maksymalnych zbiorów siana. Metoda taka obrazuje w sposób oczywisty poniesione straty.
Zastosowanie każdego innego przelicznika stosowania nawożenia byłoby odstępstwem od dobrej praktyki rolnej, i stanowiłoby podstawę do kwestionowania rzetelności wykonanej ekspertyzy. Skarżący wskazał, iż nie kwestionuje zasadności decyzji ustanawiającej strefę ochronną ujęcia wody, jednak jako rolnik i właściciel łąk, na których jest ona ustanowiona, domaga się uwzględnienia swoich interesów przy procesie eksploatacji ujęć wody.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Art. 1 § l i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Decyzja Wojewody o umorzeniu postępowania odwoławczego jest zgodna z prawem.
Zgodnie z art. 6 k.p.a. organ administracji obowiązany jest podejmować decyzje na podstawie obowiązującego prawa, mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. Prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie odszkodowania za szkodę poniesioną w związku z ustanowieniem strefy ochronnej ujęcia wody zostało wszczęte i toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.). Przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy przewidywał właściwość starosty do orzekania w sprawie odszkodowania za szkodę poniesioną w związku z ustanowieniem strefy ochronnej ujęcia wody. Zgodnie z ogólna zasadą wynikającą z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. od decyzji starosty jako organu administracji I instancji, przysługiwało prawo wniesienia odwołania do organu II instancji - wojewody. Na podstawie tych przepisów skarżący wniósł w dniu 15 listopada 2002 r. odwołanie, które do dnia l stycznia 2002 r. nie zostało rozpoznane.
W dniu 1 stycznia 2002 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229). Ustawa ta nie przewiduje już kontroli instancyjnej decyzji wydanej w przedmiocie odszkodowania przez organ I instancji. Art. 186 tej ustawy stanowi bowiem iż,
- 1. W sprawie naprawienia szkód innych niż określone w art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 droga sądowa przysługuje po wyczerpaniu trybu, o którym mowa w ust. 3.
- 2. Naprawienie szkody, o której mowa w ust. 1, obejmuje pokrycie strat poniesionych przez poszkodowanego.
- 3. Na żądanie poszkodowanego organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego - właściwy wojewoda, ustala wysokość odszkodowania w drodze decyzji; decyzja jest niezaskarżalna.
- 4. Stronie niezadowolonej z ustalonego odszkodowania przysługuje droga sądowa; droga sądowa przysługuje również w przypadku niewydania decyzji przez właściwy organ w ciągu trzech miesięcy od zgłoszenia żądania przez poszkodowanego.
- 5. Wystąpienie na drogę sądową nie wstrzymuje wykonania decyzji, o której mowa w ust. 3.
Art. 186 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne wyłączył możliwość wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej w przedmiocie odszkodowania za szkodę związaną z ustanowieniem strefy ochronnej ujęcia wody. Stronie z niezadowolonej z treści decyzji administracyjnej przysługuje natomiast droga sądowa - przed sądem powszechnym.
Zgodnie z art. 204 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, sprawy wszczęte a niezakończone wydaniem decyzji ostatecznej przed dniem wejścia w życie tej ustawy, podlegają rozpoznaniu w trybie określonym w ustawie, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, dotyczących opłat za korzystnie z wód i urządzeń wodnych. Niniejsza sprawa nie była przed dniem wejścia w życie ustawy - 1 stycznia 2002 r. - zakończona decyzją ostateczną. Organ odwoławczy prawidłowo uznał zatem, iż w sprawie tej mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. W sytuacji gdy pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a rozpatrzeniem odwołania uchylone zostały przepisy, które stanowiły podstawę do rozpatrzenia odwołania przez organ odwoławczy, prowadzenie postępowania odwoławczego stało się bezprzedmiotowe w związku z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania administracyjnego w tym zakresie. Zgodnie z art. 105 § I k.p.a. gdy postępowanie administracyjne stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
W rozpoznawanej sprawie, Wojewoda, wydając decyzję w dniu 15 stycznia 2002 r. obowiązany był uwzględnić zmianę stanu prawnego wynikającą z art. 204 w związku z art. 186 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i umorzyć postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 138 § l pkt 3 k.p.a. w związku z art. 105 § l k.p.a.
Organ odwoławczy nie mógł merytorycznie rozpatrzyć wniesionego odwołania. Uzasadnienie decyzji umarzającej postępowanie nie powinno zawierać stanowiska organu odwoławczego odnośnie prawidłowości decyzji organu instancji, w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wadliwe, uchybienie to nie ma jednak wpływu na wynik sprawy.
Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze w związku ze zmianą, w toku instancji, przepisów dotyczących zaskarżalności decyzji. Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie rozstrzyga o zasadności bądź braku zasadności wniosku, stąd też zarzuty skargi, które w całości dotyczą podstaw odmowy przyznania odszkodowania przez organ pierwszej instancji, nie zasługują na uwzględnienie.
Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W związku z powyższym, Sąd podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.