Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 14 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy z odwołania M. C. od decyzji Burmistrza Kwidzyna z dnia 28 kwietnia 2022 r. o odmowie przyznania świadczeń wychowawczych na dzieci: P., S., F. i M. C. na okres od 1 maja 2020 r. do 31 maja 2021r. w wysokości po 500 zł miesięcznie na każde dziecko na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000), w skrócie k.p.a., oraz art. 2 pkt 1, 2, art. 4 ust. 2 i 3, art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r., poz. 1577 ze zm. dalej: "ustawa"), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji decyzją z 28 kwietnia 2022 r. odmówił M. C. przyznania świadczeń wychowawczych na dzieci: P., S., F. i M. C. na okres od 1 maja 2020 r. do 31 maja 2021 w wysokości po 500 zł miesięcznie na każde dziecko. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że świadczenia za ten okres zostały już przyznane wnioskodawczyni na podstawie wniosku z dnia 4 listopada 2019 r.
M. C. wniosła odwołanie od decyzji, opisując swoje starania o przyznanie świadczeń. Wyjaśniła w nim, że otrzymała już część pieniędzy – świadczenie za miesiąc wrzesień na trójkę dzieci, ale nadal do wypłaty z dwóch miesięcy pozostało według niej 2500zł.
Rozpatrując sprawę, Kolegium wskazało, że z nadesłanych przez organ I instancji akt sprawy wynika, że M. C. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2018/2019 w dniu 25 stycznia 2019 r. Wojewoda Pomorski ustalił, że do sprawy strony od 1 sierpnia 2007 r. będą miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ponieważ pierwszeństwo do wypłaty świadczeń należało do instytucji zagranicznej (w Irlandii), Wojewoda Pomorski zakończył postępowanie w sprawie. Następnie strona wystąpiła z kolejnym wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, obejmującym okres 2019/2021. Z informacji o przyznaniu świadczenia wychowawczego wynika, że zostało ono przyznane na dzieci: P., S., F. i M. C. w kwocie po 500 zł miesięcznie na każde dziecko w okresie od 1 listopada 2019 r. do 31 maja 2021 r. W aktach sprawy znajdują się jeszcze kopie dwóch wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: P., S., F. i M. C., które wpłynęły do organu I instancji w dniu 28 maja 2020 r. Wnioski te dotyczą okresów: 2018/2019 oraz 2019/2021.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że M. C. złożyła w dniu 28 maja 2020 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2018/2019. Jednocześnie organ I instancji ustalił, że na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 maja 2021 r. zostały wnioskodawczyni przyznane świadczenia na podstawie wniosku z dnia 4 listopada 2019 r.
W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji trafnie ustalił, że świadczenia, o które ubiegała się wnioskodawczyni, zostały jej już przyznane. W sposób jednoznaczny wynika to ze znajdującej się w aktach sprawy Informacji z dnia 12 listopada 2019 r. o przyznaniu świadczenia wychowawczego, zgodnie z którą świadczenie zostało przyznane na dzieci: P., S., F. i M. C. w kwocie po 500 zł miesięcznie na każde dziecko w okresie od 1 listopada 2019 r. do 31 maja 2021 r. Skoro zatem świadczenia, o które ubiega się wnioskodawczyni, zostały jej wcześniej przyznane, prowadzenie postępowania w tej sprawie było bezprzedmiotowe. Ustalenie okoliczności przyznania świadczeń powinno prowadzić do umorzenia postępowania przed organem I instancji, a nie orzeczenia merytorycznego, jakim jest odmowa przyznania świadczeń. Z tego względu Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło poprzedzające ją postępowania na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a.
W odniesieniu do znajdującego się w aktach sprawy pisma strony z dnia 25 maja 2020 r., dotyczącego wypłaty "zaległego 500+" za miesiące wrzesień i październik 2019 r., Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, do końca okresu zasiłkowego. Wobec tego, że M. C. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia na okres zasiłkowy 2019/2021 w dniu 4 listopada 2019 r. (data podpisania i złożenia wniosku - w aktach organu I instancji) Burmistrz Kwidzyna nie mógł ustalić innego okresu przysługiwania świadczenia niż od 1 listopada 2019 r. Wynika to jednoznacznie z treści art. 18 ust. 2 ustawy. Organ podkreślił, że decydujący jest moment, w którym wpływa wniosek o przyznanie świadczeń. Ustawodawca nie przewidział żadnej możliwości innego rozstrzygnięcia i nawet jednodniowe opóźnienie nie może prowadzić do zmiany w tym zakresie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. C. wyjaśniła, że nie złożyła wniosku o "500 plus", ponieważ pobierała Child Benefit w Irlandii. To były 2 miesiące, za które nie powinna pobierać świadczenia, pomimo tego, że mąż jeszcze nie pracował w Polsce. Był natomiast zarejestrowany w Urzędzie Pracy. Skarżąca wskazała, że była zmuszona zwrócić Child Benefit do Irlandii. W tamtym czasie znalazła się osoba w takiej samej sytuacji i dostała "500 plus", dlatego postanowiła zawalczyć o sprawę. Zdaniem skarżącej, mimo, że wniosek nie został złożony w odpowiednim czasie z powodu jej niewiedzy, to uważa, że pieniądze należę się jej dzieciom.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a." - nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej.
Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 lutego 2023 r. uchylającej decyzję Burmistrza Miasta Kwidzyna z dnia 28 kwietnia 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczeń wychowawczych na dzieci: P., S., F. i M. C. na okres od 1 maja 2020 r. do 31 maja 2021 r. w wysokości po 500 zł miesięcznie na każde dziecko i umarzającej postępowanie organu I instancji, stwierdził, że obie decyzje wydane w tej sprawie naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci regulujące zasady udzielania świadczenia wychowawczego w wysokości 500 złotych na dziecko w rodzinie, które to świadczenie, stosownie do art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, przeznaczone jest na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb bytowych. Uprawnionymi do świadczenia są - w myśl art. 4 ust. 2 ustawy: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka albo opiekun prawny dziecka.
W ustawie zostały określone warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia (art. 1 ustawy). Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje m.in. obywatelom polskim. W myśl natomiast art. 2 ust. 3 ustawy prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
Stosownie natomiast do treści art. 18 ust. 1 wskazanej ustawy, prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 czerwca do dnia 31 maja roku następnego. Prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1, nie wcześniej niż od dnia odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką, przysposobienia dziecka (...) (art. 18 ust. 2 ustawy).
W sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie wychowawcze. Ponadto bezsporna jest również okoliczność, że skarżąca od 1 sierpnia 2007 r. do 31 października 2019 r. pobierała Irish Child Benefit. Z akt wynika też, że irlandzki organ zasiłkowy, decyzją z 25 lutego 2020 r., uznając, że od 1 września 2019 r. skarżąca była uprawniona do pobierania zasiłku rodzinnego "500 +" w Polsce, nakazał stronie zwrócić powstałą nadpłatę Child Benefit za okres od 1 września do 31 października 2019 r.
Postępowanie o przyznanie świadczenia wychowawczego jest postępowaniem wnioskowym.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca złożyła do organu wniosek z 25 maja 2020 roku, w którym zwróciła się o wypłatę zaległego świadczenia wychowawczego "500+" za miesiące wrzesień i październik 2019 r. We wniosku tym skarżąca wyjaśniła, że Irish Child Benefit pobierała do października 2019 r. W tym czasie przebywała już wraz z dziećmi w Polsce. Jej mąż wrócił do kraju 28 czerwca 2019 r., natomiast pracę w Polsce podjął z dniem 28 października 2019 r. W związku z powyższym skarżąca zgłosiła, że od listopada 2019 r. będzie pobierała świadczenie wychowawcze w Polsce. Wskazała ponadto, że w związku faktem, iż jej mąż od dnia 9 sierpnia 2019 r. zaczął pobierać w Polsce zasiłek dla bezrobotnych, to irlandzkie świadczenie wychowawcze na dzieci przysługiwało stronie jedynie do końca sierpnia 2019 r. Pobrane świadczenie wychowawcze Irish Child Benefit za wrzesień i październik 2019 r. skarżąca była zobowiązana zwrócić.
Dodatkowo, dwoma wnioskami z dnia 28 maja 2020 r., złożonymi na urzędowych formularzach, skarżąca zwróciła się do Burmistrza Miasta Kwidzyna o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego za okres 2018/2019 oraz za okres 2019/2021.
Burmistrz, odmawiając stronie świadczenia wychowawczego na czworo dzieci za okres od 1 maja 2020 r. do 31 maja 2021 r. uznał, że przedmiotowe świadczenia za okres od 1 listopada 2019 r. do 31 maja 2021 r. zostały przyznane skarżącej w dniu 12 listopada 2019 r., na skutek rozpoznania jej wniosku z dnia 4 listopada 2019 roku.
W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca ponownie wskazała, że jej wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego dotyczy okresu od września do października 2019 r. Podniosła, że w oparciu o wniosek ze stycznia 2019 r. wprawdzie przyznano jej przedmiotowe świadczenie za wrzesień 2019 r., ale tylko w odniesieniu do trójki z czworga dzieci, gdyż w czasie kiedy składała wniosek jej mąż przebywał jeszcze w Irlandii. Podkreśliła, że gdyby nie była przekonana o tym, że w spornym okresie przysługiwało jej irlandzkie świadczenie (które musiała później zwrócić), z całą pewnością wniosek złożyłaby we wrześniu a nie w listopadzie 2019 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, wydając zaskarżoną decyzję, uchyliło w całości rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta Kwidzyna i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji trafnie uznając, że świadczenia, o które ubiegała się skarżąca, zostały już jej przyznane, jednak organ I instancji, zamiast umorzyć postępowanie w sprawie, błędnie orzekł merytorycznie, odmawiając przyznania żądanego świadczenia. W związku z powyższym koniecznym było, zdaniem organu odwoławczego, uchylenie rozstrzygnięcia Burmistrza i umorzenie postępowania. Ustosunkowując się do wniosku skarżącej z dnia 25 maja 2020 r. Kolegium, przywołując treść przepisu art. 18 ust. 2 ustawy, wskazało, że skoro wnioskodawczyni złożyła wniosek o przyznanie świadczenia za okres zasiłkowy 2019/2021 w dniu 4 listopada 2019 r., to organ nie mógł ustalić innego okresu przysługiwania świadczenia niż od 1 listopada 2019 r.
W ocenie Sądu zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Organy obu instancji w niniejszej sprawie działały bowiem w oparciu o uznanie, że wniosek skarżącej o przyznanie przedmiotowego świadczenia został rozpoznany pozytywnie w dniu 12 listopada 2019 r. Tymczasem skarżąca konsekwentnie - zarówno we wniosku z dnia 25 maja 2020 r., jak i odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz w skardze do sądu administracyjnego wskazuje, że przedmiotem wniosku jest przyznanie świadczenia wychowawczego "500+" za wrzesień i październik 2019 r. na czworo dzieci, w sytuacji, gdy zobowiązana była zwrócić, jako niesłusznie pobrany, zasiłek przyznany jej za ten okres przez organ irlandzki. Czyli wskazuje, że jej wolą było aby organy rozpatrzyły jej wniosek z dnia 25 maja 2020 roku "o wypłacenie zaległego 500+ za miesiące wrzesień i październik 2019", czego organy formalnie nie uczyniły.
Jak już wyżej wspomniano, postępowanie o przyznanie świadczenia wychowawczego jest postępowaniem wnioskowym. Powyższe oznacza, że to od woli strony zależy zakres złożonego wniosku, co oznacza, że to strona decyduje co jest przedmiotem jej wniosku. Organ zobligowany jest natomiast do prawidłowego odczytania woli strony. W razie wątpliwości co do zakresu żądania strony, organ winien zwrócić się do niej o jego sprecyzowanie, pouczając ją jednocześnie o przysługujących jej prawach i ciążących na niej obowiązkach. Należy bowiem podkreślić, że organ jest związany żądaniem strony i nie może zmieniać jego treści, poprzez uruchomienie według jego oceny właściwego trybu postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski [w:] "Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz." Wyd. C.H. BECK Warszawa 2012 r., str. 496).
W realiach niniejszej sprawy, w sytuacji gdy skarżąca złożyła w tym samym okresie trzy różne wnioski, a dodatkowo w odwołaniu wyraźnie wskazywała na treść swojego wniosku z 25 maja 2020 roku, należało postąpić zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę, w myśl której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na gruncie tej zasady przyjmuje się, że jeżeli treść żądania zawartego w podaniu budzi wątpliwości, to wątpliwości te winny być wyjaśnione lub doprecyzowane przez stronę wnoszącą podanie, na żądanie organu. Organ administracji nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego zmieniania, czy też doprecyzowania treści żądania, ponieważ mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie.
Zatem obowiązkiem organu pozostaje wyjaśnienie woli strony, poprzez zwrócenie się o zajęcie wyraźnego stanowiska co do treści żądania oraz udzielenie stronie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie.
Zgodnie z zasadą informowania stron - określoną w przepisie art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z tej zasady wywiedziono w orzecznictwie m.in. obowiązek zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania ma pismo złożone przez stronę, jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale.
Z kolei zasada zaufania obywateli do organów państwa określona w art. 8 k.p.a. wymaga, aby osobie, która zamierza wnieść żądanie do organu administracji publicznej, organ ten udzielił informacji o formie i trybie wnoszenia podań, ich materialnoprawnej podstawie i właściwości organu. Z zasady zaufania obywateli do organów państwa wywodzi się również, że jeśli charakter i zakres żądania zawartego we wniosku strony budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. W tym celu powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska.
W świetle wskazanych powyżej zasad postępowania administracyjnego, a także biorąc pod uwagę uregulowania zawarte w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, organy winny wyjaśnić charakter i zakres żądania zawartego we wniosku strony z dnia 25 maja 2020 roku i ustalić jej rzeczywistą wolę. W tej sprawie organy tego nie uczyniły, a powinny były to uczynić. Szczególnie winien był to uczynić organ odwoławczy, w świetle treści odwołania, w którym skarżąca wprost odnosiła się do treści swojego wniosku z 25 maja 2020 roku. Tymczasem organ II instancji - rozpoznając odwołanie - nie tylko zaniechał dokonania czynności zmierzających do sprecyzowania zarzutów w nim podniesionych, ale także nie podjął działań w celu ustalenia treści żądania zawartego we wniosku z dnia 25 maja 2020 r.
W opinii Sądu brak wyjaśnienia i ustalenia zakresu żądania skarżącej świadczy zarówno o niedostatecznym wyjaśnieniu przez organy administracji stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do ustalenia zakresu sprawy oraz o zaniechaniu podjęcia właściwych czynności, także kontrolnych, jak i o mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu art. 7 art. 8 i art. 9 k.p.a., a w konsekwencji także art. 77 § 1 k.p.a., który wymaga, aby organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Wskazane naruszenia nakazują uwzględnić złożoną skargę.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wypełni obowiązek podjęcia działań w celu usunięcia wątpliwości co do treści żądania zawartego we wniosku skarżącej z dnia 25 maja 2020 r., w tym - co do zakresu wnioskowanego świadczenia, a następnie będzie prowadzić postępowanie w zakresie niezbędnym do rozpatrzenia jednoznacznie ustalonej treści wniosku strony.
W związku z powyższym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Kwidzyna z dnia 28 kwietnia 2022 r.