Uzasadnienie
Decyzją z dnia 4 kwietnia 2012 r., nr [...] Burmistrz Miasta ustalił na wniosek U. i K. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku na cele usługowo-handlowe na terenie działek nr [...] oraz nr [...], obręb [...] w K. Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. K., wnosząc o jej uchylenie. Powołując się na regulację prawną zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wyrok NSA z dnia 4 marca 2011 r. (sygn. akt II OSK 406/2010), złożył zastrzeżenia do proponowanej linii zabudowy wzdłuż elewacji zachodniej budynku mieszkalnego, przeznaczonego w planach inwestora do wyburzenia. Podkreślił, że we wcześniejszych decyzjach w tej samej sprawie, tj. projekcie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 21 lipca 2008 r. i decyzji o warunkach zabudowy z dnia 21 lipca 2009 r., linię zabudowy wyznaczono na przedłużeniu elewacji wschodniej budynku mieszkalnego nr [...].
Zdaniem odwołującego się z załączonej do decyzji analizy nie wynika, że wyznaczona w ten sposób linia zabudowy ma jakiekolwiek uzasadnienie. Odwołujący się stwierdził, że wyznaczenie linii zabudowy od strony ulicy [...] wzdłuż elewacji zachodniej ww. budynku sprawi, iż linia ta przechodzi przez budynki usytuowane na działkach nr: [...], [...], [...] i [...]. W ocenie odwołującego się skorzystanie z możliwości określonej w § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia jest odstępstwem od zasady wyrażonej w § 4 ust. 1 i wymaga szczegółowego uzasadnienia, czego decyzja organu I instancji nie zawiera.
Decyzją z dnia 22 lutego 2013 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588 ze zm.) utrzymało decyzję organu I instancji w mocy, jako zgodną z obowiązującymi przepisami prawa.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że jak wynika z analizy urbanistycznej, w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia (w odległości nie mniejszej niż 225 od granic działki), na większości działek występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca oraz wielorodzinna, a także zabudowa usługowa i zabudowa związana z obsługą komunikacji. Powierzchnia zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym w stosunku do powierzchni działek jest bardzo niejednorodna. Z analizy wynika, że także istniejące na tym terenie budynki usługowe i obiekty gospodarczo-garażowe nie wykazują jednolitego charakteru, jak również działki objęte analizą mają zróżnicowaną wielkość.
Ponadto kolegium wskazało, że w analizowanym obszarze istnieje auto-handel z miejscami postojowymi (wystawowymi), a na terenie działki sąsiedniej znajduje się zabudowa usługowa stanowiąca stację obsługi samochodów oraz sklep z częściami samochodowymi. Natomiast na terenie działki wnioskodawcy, tj. działce nr [...] posadowiony jest budynek dwukondygnacyjny mieszkalny, a na działce [...] budynek mieszkalny nieużytkowany.
Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego zastosowania przez organ I instancji art. 4 § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do treści przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3).
Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Przepis § 4 ww. rozporządzenia został tak skonstruowany, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap ustalania linii zabudowy w sytuacji, gdy sytuacja opisana w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż zastosowano w sprawie ust. 4 § 4 rozporządzenia, z uwagi na fakt, że planowana zabudowa to budynek usługowo- handlowy, natomiast od strony ul. [...] znajduje się zabudowa mieszkaniowa. W celu odseparowania zabudowy o dwóch różnych funkcjach, które mogą ze sobą kolidować np. poprzez wzmożony ruch do zabudowy usługowej, ustalono linię w taki sposób, aby uchronić istniejące budynki mieszkalne przed uciążliwościami. Zabieg ten miał również na celu doprowadzenie do skoncentrowania w miarę blisko siebie zabudowy o funkcjach usługowych na działkach nr: [...] i [...] z planowaną inwestycją. Organ podkreślił, że poprzez oddalenie linii zabudowy od ulicy [...] uzyskany zostanie zamierzony efekt, tj. nowy budynek usługowy powstanie w sąsiedztwie istniejących już budynków o tej funkcji. Ponadto utrzymanie linii zabudowy wyznaczonej przez budynki przy ul. [...] spowodowałoby pogorszenie warunków widoczności na skrzyżowaniu ulic: [...] (droga krajowa nr [...]) i [...].
T. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Kolegium, zarzucając naruszenie § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy ustaleniu linii zabudowy.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie skarżący podkreślił, iż wyznaczenie linii zabudowy od strony ulicy [...] wzdłuż elewacji zachodniej budynku przeznaczonego w planach inwestora do wyburzenia sprawia, iż linia ta przechodzi przez budynki usytuowane na działkach nr: [...], [...], [...] i [...].
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lutego 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 4 kwietnia 2012 r., ustalającą warunki zabudowy warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku na cele usługowo-handlowe na terenie działek nr [...] oraz nr [...], obręb [...] w K. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wbrew zarzutom skargi organy administracji obu instancji, rozstrzygając sprawę, dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a w oparciu o poczynione ustalenia sformułowały prawidłowe wnioski i zastosowały właściwe przepisy prawa.
Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.).
Zgodnie z treścią art. 59 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Art. 61 ust. 1 tej ustawy wyjaśnia, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1076/10, Lex nr 753402). Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 489).
Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określił Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). W rozporządzeniu tym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy;
- 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;
- 3) szerokości elewacji frontowej;
- 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
- 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepis § 3 rozporządzenia, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów (ust. 2). Przez "front działki", stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia, należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.
Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora, wyznacza na mapie zasadniczej w skali 1:500 lub 1:1 000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 ustawy.
Sąd uznał, co nie było w sprawie sporne, że obszar analizowany wyznaczony został w niniejszej sprawie zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., a sporządzona na jego podstawie analiza uwarunkowań, potwierdza, że planowana inwestycja spełnia wymagania, o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W granicach obszaru analizowanego przewagę stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna. Poza zabudową mieszkaniową występuje zabudowa usługowa i zabudowa związana z obsługą komunikacji i jest to zabudowa położona głownie w rejonie ulicy [...] – drogi krajowej nr [...]. Zabudowa ta stanowi wystarczającą podstawę do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Wnioskowany teren przylega do ulicy [...] -drogi krajowej oraz ulicy [...]. Uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego.
Sąd uznał również, że wydana w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy spełnia wszystkie wymagania, o których mowa w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a który ma zastosowanie w sprawie na podstawie art. 64 ust.1 tej ustawy. Decyzja ta określa bowiem: 1) rodzaj inwestycji;
- 2) wymagania wynikające z przepisów szczególnych;
- 3) warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;
- 4) warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi;
- 5) warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;
- 6) warunki w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej;
- 7) wymagania dotyczące interesów osób trzecich, 9) wymagania dotyczące uzgodnienia projektu budowlanego.
Zdaniem Sądu nie są zasadne zarzuty skargi dotyczące ustalonej w decyzji linii zabudowy.
Z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że zasadniczo obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3).
Należy mieć jednak na uwadze, że stosownie do § 4 ust. 4 dopuszczalne jest inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.
W niniejszej sprawie linia zabudowy została wyznaczona właśnie na podstawie ust. 4 § 4 rozporządzenia. Organy obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji szczegółowo uzasadniły okoliczności uwzględnione przy wyznaczaniu tego parametru dla przyszłej zabudowy, wskazując na sporządzona do sprawy analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.
Z wydanych w sprawie decyzji, a przede wszystkim ze sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem wynika, że ustalając linię zabudowy uwzględniono, że planowana zabudowa stanowi budynek usługowo- handlowy, natomiast od strony ul. [...] znajduje się zabudowa mieszkaniowa. W celu odseparowania zabudowy o dwóch różnych funkcjach, które mogą ze sobą kolidować np. poprzez wzmożony ruch do zabudowy usługowej, ustalono linię w taki sposób, aby uchronić istniejące budynki mieszkalne przed uciążliwościami. Zabieg ten miał również na celu doprowadzenie do skoncentrowania w miarę blisko siebie zabudowy o funkcjach usługowych na działkach nr: [...] i [...] z planowaną inwestycją. Poprzez oddalenie linii zabudowy od ulicy [...] uzyskany zostanie zamierzony efekt, tj. nowy budynek usługowy powstanie w sąsiedztwie istniejących już budynków o tej funkcji. Ponadto utrzymanie linii zabudowy wyznaczonej przez budynki przy ul. [...] spowodowałoby pogorszenie warunków widoczności na skrzyżowaniu ulic: [...] (droga krajowa nr [...]) i [...].
Nadto należy mieć na uwadze, że dojazd do nieruchomości obywać się będzie właśnie z ulicy [...] – drogi krajowej nr [...] na warunkach Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Elewacja frontowa planowanej zabudowy znajduje się zatem od strony ulicy [...].
Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uzgodnił bez uwag projekt decyzji o warunkach zabudowy.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie dopuszczalne było inne wyznaczenie linii nowej zabudowy, skoro wynika to z ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sytuacji prawidłowo organy administracji zastosowały § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że warunki zabudowy dla działek nr [...] oraz nr [...], obręb[...] w K. zostały ustalone prawidłowo, a decyzja zarówno Burmistrza Miasta, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, są zgodne z prawem.
Z tych wszystkich względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.