Uzasadnienie
Decyzją z dnia 28 maja 2001 r. nr [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm.) oraz ustaleń miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji G., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 30 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Województwa Pomorskiego z 1994 r., Nr 33, poz. 175) ustalił na wniosek A. J. i J. J. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...], położonej w G. przy ul. [...], dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami.
W uzasadnieniu w/w decyzji organ I instancji stwierdził, iż planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza, pod warunkiem spełnienia zawartych w niej wymogów, interesów osób trzecich; jednocześnie organ stwierdził, iż w trakcie prowadzonego postępowania poprzedzającego wydanie decyzji strony nie wniosły uwag ani zastrzeżeń.
W pismach z dnia 8 czerwca 2001 r. wniesionych do Urzędu Miasta, H. i J. K., właściciele działek nr [...], [...] i [...] wnieśli o uznanie ich za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...]. W/w wskazali, iż organ I instancji pominął ich jako strony w postępowaniu; organ nie poinformował ich bowiem o wszczęciu i prowadzeniu postępowania oraz wprowadził w błąd poprzez niewłaściwe określenie katalogu osób, stających się stronami postępowania, przyjmując, iż tylko właściciele i użytkownicy działek bezpośrednio przylegających do terenów objętych zamierzeniami inwestycyjnymi stają się stroną w postępowaniu administracyjnym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uznając w/w pisma za odwołalnie od decyzji organu I instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 39 ust. 1, art. 42 ust. 1, art. 43 i art. 46 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu tego orzeczenia organ II instancji wskazał, iż we wcześniejszych postępowaniach toczących się przed organem I instancji, mających za przedmiot procesy inwestycyjne obejmujące działkę [...] odwołujący jako właściciele lub współwłaściciele działek sąsiednich byli stroną w tych postępowaniach i brali w nich czynny udział; w żadnym zaś z tych postępowań nie doszło do podjęcia ostatecznej decyzji pozwalającej na budowę planowanej inwestycji. O postępowaniu wszczętym z wniosku A. i J. J., dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie zostali jednak powiadomieni. W odpowiedzi na pismo, w którym domagali się dopuszczenia ich jako strony w przedmiotowym postępowaniu, organ I instancji wskazał, iż skoro nie graniczą bezpośrednio z przedmiotową działką nie mają przymiotu strony postępowania.
W ocenie organu odwoławczego powyższa kwestia nie była przedmiotem rozważań organu I instancji; w zaskarżonej decyzji organ I instancji nie uzasadnił w żaden sposób dlaczego pozbawił odwołujących statusu strony w sytuacji, gdy do tej pory byli traktowani jako strona postępowania. Jak wskazało dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powyższe stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku A. i J. J. wskazali, iż kwestionują uznanie przez organ II instancji H. i J. K. jako strony postępowania. Skarżący podnieśli, iż odwołujący byli stroną w postępowaniu dotyczącym zabudowy działek nr [...] i [...] z uwagi na graniczenie działką nr [...]. Obecnie przymiot ten nie powinien im przysługiwać; co więcej, odwołujący łamią postanowienia przyjętych porozumień i podnoszą argumenty przeciągające czas realizacji inwestycji. Z kolei inwestycja domu mieszkalnego wraz z przyłączami w żaden sposób nie narusza interesów osób trzecich i wpłynie korzystnie na otoczenie; w ocenie skarżących, umożliwi im przede wszystkim zamieszkiwanie w normalnych warunkach.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto organ II instancji podał, iż brak udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji nie pozbawia jej przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym, gdzie strona może szukać ochrony swoich praw za pomocą odwołania lub wniosku o wznowienie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W myśl art. 134 § 1 w/w aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z powodu zarzutów w niej podniesionych.
Dla oceny prawidłowości postępowania organu administracji podstawowego znaczenia nabiera treść art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ II instancji może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to tym samym, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana oraz rozstrzygnięta. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W myśl zasady ustrojowej dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni bowiem kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne.
Przeprowadzenie zaś całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowi niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiające stronę służącego jej prawa odwołania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r., IV SA 1313/98, baza Lex 48725 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, publ. ONSA 1997/1/35).
Podnieść nadto należy, iż jednym z rozstrzygnięć wydawanych przez organ odwoławczy jest decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ten typ decyzji kasacyjnej różni się od decyzji kasacyjnej typowej (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) tym, że może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Co istotne, wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, publ. ONSA 1981/2/88 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1983 r., II SA 403/83, publ. ONSA 1983/1/38).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż organ odwoławczy w następstwie wniesionego odwołania wydał decyzję o charakterze kasacyjnym, mocą której uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, iż kwestia uznania odwołujących za stronę postępowania winna być przedmiotem rozważań poczynionych przez organ I instancji.
W ocenie Sądu orzekającego przedmiotowe rozstrzygnięcie jest wadliwe, a w następstwie takiej konstatacji podlega zaś uchyleniu.
Jak już była o tym mowa wyżej, organ odwoławczy zobligowany jest do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a orzeczenia kasacyjne stanowią wyjątek od tej reguły.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy w żaden sposób nie był uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej o wyjątkowym charakterze. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania sam winien bowiem rozstrzygać o tym, czy danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony w danym postępowaniu w świetle stanu normatywnego oraz faktycznego sprawy.
W przypadku stwierdzenia w toku postępowania, iż odwołujący nie są stroną organ odwoławczy jest zobligowany umorzyć postępowanie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.; z uwagi na okoliczność, iż przedmiotowy przepis nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej organ winien poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania mając na uwadze art. 105 k.p.a.
W sytuacji zaś stwierdzenia przez organ II instancji, iż odwołujący byli stroną postępowania decyzja organu I instancji wina być uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.
Reasumując powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżoną decyzję należy uchylić; decyzja kasacyjna organu II instancji została bowiem wydana w następstwie naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Stąd też Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji winien w pełni uwzględnić zasygnalizowane wyżej uwagi odnoszące się do prawidłowości postępowania odwoławczego; nadto uwzględnieniu podlegać winny rozważania dotyczące rozstrzygnięć wydawanych w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 i § 2 k.p.a.