Uzasadnienie
Skarga W. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 18 marca 2022 r., nr SKO Gd/6191/21, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 8 września 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – E. S. (urodzoną w dniu 21 lutego 1948 r.), legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 10 sierpnia 2021 r., w którym wskazano, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 czerwca 2021 r.
Burmistrz J. decyzją z dnia 8 października 2021 r., nr OPS-ŚR.5211.23.1.2021, wydaną na podstawie art. 17 ust. 1, 1b, 5 pkt 2 lit. a, art. 20 ust. 3 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką.
Uzasadniając wydaną decyzję, Burmistrz wskazał, że podczas przeprowadzonego w dniu 21 września 2021 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że matka skarżącej jest osobą samodzielną a jej mąż sprawia wrażenie osoby sprawnej ruchowo, aczkolwiek do złożonego wniosku skarżąca załączyła zaświadczenie lekarskie, w którym wskazano, że ojciec skarżącej jest chory i nie może sprawować całodobowej opieki nad obłożnie chorą żoną.
Ostatecznie, Burmistrz stwierdził, że skarżąca nie spełnia warunków do przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Przede wszystkim bowiem, niepodejmowanie, tudzież rezygnacja z pracy przez skarżącą nie ma realnego i faktycznego związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Ponadto, za czynności związane z opieką nad niepełnosprawną osobą w znacznym stopniu nie można uznać czynności wykonywanych przez skarżącą na co dzień, związanych z faktem wspólnego zamieszkiwania. Czynności wykonywane przez skarżącą muszą być wykonane bez względu na to, czy w rodzinie jest osoba wymagająca opieki, czy też nie.
Wobec tego obowiązków tych nie można uznać za czynności związane ze sprawowaną stałą opieką nad matką. Skarżąca opiekuje się matką w zakresie niewykraczającym poza standardową opiekę nad rodzicem w podeszłym wieku. Co więcej, w ocenie Burmistrza, więcej osób jest zaangażowanych w opiekę nad matką skarżącej (liczne rodzeństwo skarżącej), tym bardziej, że skarżąca jest w zaawansowanej ciąży oraz posiada niespełna dwuletnie dziecko, które również wymaga opieki rodzicielskiej a rodzice skarżącej są osobami samodzielnymi.
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącą, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 18 marca 2022 r., wydaną na podstawie art. 17 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając wydaną decyzję Kolegium wskazało, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że skarżąca zrezygnowała z pracy w celu sprawowania opieki nad matką. Nadto, sprawowana przez skarżącą opieka ma charakter pomocy w czynnościach dnia codziennego do czego skarżąca jest zobowiązana jako córka. Zakres sprawowanych przez skarżącą czynności nie powoduje konieczności sprawowania stałej opieki nad matką, tym bardziej, że nie tylko skarżąca sprawuje opiekę nad matką ale także pozostałe rodzeństwo. Co więcej, matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim i jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności a posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności od 1 czerwca 2021 r. z powodu chorób układu oddechowego i krążenia. Zgodnie zaś z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba, że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym.
Przedłożone zaświadczenie od lekarza, w którym wskazano, że ojciec skarżącej nie może opiekować się żoną, nie może zaś zastąpić takiego orzeczenia. Z uwagi na powyższe, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej wnioskowanego świadczenia.
We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając:
- - naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez uznanie, ze sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności eliminuje inne osoby bliskie w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego podczas, gdy przepis ten nie eliminuje takich osób;
- - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia;
- - naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, tj. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 18 marca 2022 r. jest zgodna z prawem.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone przez organy z zachowaniem przepisów prawa procesowego, a rozstrzygnięciu podjętemu w zaskarżonej decyzji, tj. odmowie przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego, nie można skutecznie postawić zarzutu wydania go z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 111 ze zm.) - zwanej dalej u.ś.r.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Równocześnie zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ww. przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zgodnie przy tym z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., stanowiącego podstawę prawnych kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że na tle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa przeciwstawne poglądy co do interpretacji uregulowanej w nim negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Stosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy wywołało zatem rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Rozbieżności te rozstrzygnięte zostały w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, w której punkcie 2 stwierdzono, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
W uzasadnieniu powyższej uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w szczególności, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy.
Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej. Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.
Ponadto w uzasadnieniu uchwały wskazano, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki.
Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 K.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 132 K.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podkreślił również, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.
W konsekwencji, należy przyjąć, że w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności.
Należy w tym miejscu wyjaśnić, że ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec tego należy stwierdzić, że podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że wiąże ona sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.
W konsekwencji, będąc związany uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. i całkowicie podzielając stanowisko zajęte w powyższej uchwale Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy słusznie bowiem uznały, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka wykluczająca przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku z opieką nad matką. Matka skarżącej pozostaje bowiem w związku małżeńskim a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przypadku zaś sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 powoływanej ustawy, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co w sprawie tej nie zostało spełnione.
Dlatego też, przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia nie było możliwe a wniesiona w niniejszej sprawie skarga, jako niezasadna, zasługiwała na oddalenie, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wobec wniosku skarżącej i organu.