Uzasadnienie
Spółka A z siedzibą w G. wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 25 czerwca 2008 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy W. Ś. w G., rejon ulic W. i E. Z treści skargi oraz z przedłożonej przez Radę dokumentacji planistycznej wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne związane z niniejszą sprawą sądowoadministracyjną:
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Jej ustalenia odnoszą się między innymi do nieruchomości położonej w G. przy ulicy E. [...] w skład której wchodzą działki gruntu nr [...] i [...] zabudowane dwoma budynkami połączonymi tzw. łącznikiem. W jednym z tych budynków skarżąca spółka prowadzi "H. N.". Drugi obiekt pochodzi z lat 20 – tych i znany jest jako w. "Ś.". Właścicielem nieruchomości jest Gmina G., która w 2000 roku wydzierżawiła ją skarżącej spółce na okres do 31 czerwca 2040 r. W ramach tej umowy dzierżawca wybudował budynek "H. N." i pozostaje jego tzw. operatorem (zarządcą). Problem w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowości objęcia w. "Ś." ochroną konserwatorską w uchwalonym przez Radę planie i tym samym uniemożliwienia rozbudowy h. zgodnie z planami dzierżawcy.
Zgodnie z ustaleniami planu w stosunku do w. "Ś.": "obowiązuje ochrona zabytkowej formy i substancji budynku tj. zachowanie w niezmienionej postaci bryły oraz dachu budynku, ochrona zabytkowych detali architektonicznych, w tym stolarki; dopuszcza się wymianę technicznie zużytych elementów budynku (okien, drzwi, itd.) pod warunkiem zachowania pierwotnej tradycyjnej formy tych elementów; w przypadku zniszczenia (lub rozbiórki) części lub całości obiektu (...) (na skutek wypadków losowych lub całkowitego zużycia materiału) obowiązuje odtworzenie architektonicznej bryły obiektu z elewacjami, dachem oraz detalami na podstawie wszelkich dostępnych źródeł informacji" Postanowienia planu ustalające ochronę konserwatorską w. "Ś." to zapisy zawarte w § 5 ust. 1 pkt 3 lit. c oraz pkt 4 lit. a tiret i, a także pkt 5 lit. b i c Karty terenu do Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...], numer terenu [...]. nr pkt 5. Pierwotny projekt planu sporządzony po wszczęciu procedury planistycznej nie przewidywał uchwalonych wyżej postanowień.
Kwestia ochrony konserwatorskiej budynku "Ś." wynikła dopiero w toku uzgadniania projektu planu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w trybie art. 17 pkt 7 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Właściwy dla tego uzgodnienia Wojewódzki Konserwator Zabytków dwukrotnie odmawiał uzgodnienia projektu planu m. in. z uwagi na nie objęcie w. ochroną konserwatorską. Argumentacja Prezydenta Miasta zawarta w zażaleniu do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazująca na plany rozbudowy h. i znaczenie tej rozbudowy dla miasta (vide: str. 4 – 5 zażalenia z dnia 7 lipca 2006 r. w dokumentacji planistycznej) nie została podzielona i ostatecznie organ dostosował projekt planu w tym zakresie stosownie do oczekiwań organu ochrony zabytków. Wyjaśnić trzeba, że Gmina G. nie posiada gminnej ewidencji zabytków, o której mowa w przepisach ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.).
Pismem z dnia 27 stycznia 2008 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków przekazał Prezydentowi wykaz obiektów zabytkowych z obszaru Miasta Gminy, które powinny zostać włączone do gminnej ewidencji zabytków. Wśród wskazanych obiektów pod pozycją 181 wymieniony został budynek w. "Ś.". W skardze spółka A wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w odniesieniu do tych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wymieniono wyżej i przedstawiła argumentację, która w jej ocenie wskazuje, że ich uchwalenie nastąpiło z naruszeniem prawa tj. niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Uzasadniając swoją legitymację do wniesienia skargi skarżąca powołała się na fakt dzierżawy nieruchomości podnosząc, że kwestionowane zapisy planu poprzez obowiązek zachowania zabytkowej formy i substancji budynku uniemożliwiają jej rozbudowę h.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi wywodząc, iż postanowienia planu odnoszące się do obiektu w. "Ś." są zgodne z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu z tej przyczyny, że skarżąca nie ma legitymacji do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ustala sposób zagospodarowania terenu obejmującego nieruchomość dzierżawioną przez skarżącą. Fakt dzierżawy nie uprawnia skarżącej do uruchomienia trybu sądowej kontroli ustaleń planu.
Zakres i treść legitymacji do zaskarżenia uchwały podjętej przez organ gminy określa art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis ten stanowi: Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwalę do sądu administracyjnego. Warunkami uruchomienia sądowej kontroli uchwały jest zatem: 1/ uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia (w przedmiotowej sprawie zostało ono spełnione), 2/ istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia naruszonego uchwałą. Ta druga przesłanka właśnie nie jest spełniona.
Oczywiście Sąd dostrzega fakt, że kwestionowane postanowienia zaskarżonej uchwały mogą mieć, czy nawet mają wpływ na treść umowy dzierżawy łączącej skarżącą z właścicielką nieruchomości. Okoliczność ta jednak nie stwarza po stronie skarżącej interesu prawnego w rozumieniu w/w przepisu. Fakt, że zaskarżona uchwała ma wpływ na pewną sytuację prawną, w której znajduje się skarżąca jako dzierżawca nieruchomości nie ma nic wspólnego z kategorią interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego. Interes skarżącej polega na tym, że w ramach zawartej umowy dzierżawy zamierza rozbudować istniejący na nieruchomości obiekt, a postanowienia uchwalonego planu ustanawiając ochronę konserwatorską w. "Ś." utrudniają lub nawet całkowicie uniemożliwiają planowaną przez nią inwestycję. Nie oznacza to jednak, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej. Podstawę interesu prawnego stanowi jedynie przepis prawa materialnego.
Oznacza to, że w systemie prawa musi istnieć przepis, który danemu podmiotowi gwarantuje określoną korzyść i uprawnienie, bądź nakłada na niego obowiązek w pewnych określonych okolicznościach faktycznych. Nie bez powodu w literaturze przedmiotu interes prawny określa się przymiotnikami "indywidualny", "własny", "konkretny". Oznacza to bowiem, że nie można go wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet wówczas gdy z tym innym podmiotem strona pozostaje w związku o charakterze nie tylko faktycznym, ale również prawnym wskutek zawartej umowy cywilnoprawnej. Oczywiście interes prawny podlega badaniu w konkretnych okolicznościach danej sprawy. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona jest uchwała organu gminy, której przedmiotem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości.
Ze swej istoty zatem ogranicza i "narusza" prawo własności, które jest prawem o charakterze rzeczowym, bezwzględnie obowiązującym (erga omnes). Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ jest obowiązany chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie podyktowanym potrzebami czy interesami ogółu. Takiego obowiązku nie ma natomiast w odniesieniu do innych osób powiązanych obligacyjnie z właścicielem nieruchomości. Zatem plan "narusza" w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "interes" właściciela, który jest interesem znajdującym podstawę w przepisie prawa materialnego (prawnie chronionym, własnym, konkretnym i indywidualnym), co oznacza że jest "prawnym". Interes dzierżawcy, bądź innego podmiotu należy zakwalifikować wyłącznie jako tzw. interes faktyczny. Nie znajduje on bowiem podstawy w przepisie prawa materialnego, a jego źródłem jest stosunek obligacyjny.
Nie jest to także interes prawnie chroniony w tym rozumieniu, że organ planistyczny nie ma obowiązku go uwzględnić (nie jest zatem prawnie chroniony). Nie jest to również interes własny i indywidualny, albowiem opiera się na sytuacji prawnej innego podmiotu (właściciela nieruchomości). Reasumując dzierżawca nieruchomości nie jest legitymowany do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem plan ten nie narusza jego interesu prawnego. Owszem ustalenia planu zapewne mają wpływ na stosunek prawny łączący skarżącą z właścicielem nieruchomości, ale jest to kwestia która musi zostać załatwiona w ramach zawartej umowy i pomiędzy jej stronami za pomocą środków prawnych przewidzianych w umowie. Nie bez powodu prawa obligacyjne to prawa skuteczne jedynie pomiędzy stronami danego stosunku prawnego (inter parens) w przeciwieństwie do praw bezwzględnych czyli skutecznych względem wszystkich (erga omnes).
Trudno nawet przyjąć, że sądową kontrolę ustaleń planu mogłyby uruchamiać interesy osób, którym prawa do nieruchomości przysługują w ograniczonym zakresie i w określonym czasie (na podstawie umowy i w czasie jej obowiązywania). Pomijając ujawniającą się niekiedy w czasie obowiązywania umowy dzierżawy sprzeczność interesów właściciela nieruchomości i dzierżawcy nie sposób uznać, że rozstrzyganie o przyjętym przez organ sposobie przeznaczenia i zagospodarowania danej nieruchomości mogłoby następować z pominięciem jej właściciela, gdyż w rzeczywistości taki właśnie byłby skutek przyznania dzierżawcy uprawnienia do kwestionowania planu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ma żadnych przeszkód, aby w ochronie interesu faktycznego dzierżawcy sądową kontrolę planu inicjował właściciel nieruchomości pod warunkiem jednak, że naruszenie interesu faktycznego dzierżawcy będzie w danych okolicznościach tożsame z naruszeniem interesu prawnego właściciela.
Nie mniej zastrzec trzeba, że fakt iż w przedmiotowej sprawie właścicielką nieruchomości jest gmina, której organ uchwalił plan nie zmienia sytuacji prawnej dzierżawcy i nie kreuje po jego stronie "naruszenia interesu prawnego" w rozumieniu cytowanego na wstępie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Na zakończenie trzeba także wskazać, że dokonana przez Sąd na potrzeby niniejszej sprawy analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowoadministracyjnego odnoszącego się do omawianego zagadnienia potwierdza powyższe stanowisko. Konsekwentnie sądy administracyjne przyjmują, że dzierżawca nieruchomości nie jest legitymowany do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę, której przedmiotem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 9 listopada 2006 r. w sprawie II SA/Gd 521/05 oraz z dnia 20 lutego 2008 r. w sprawie II SA/Gd 706/07, postanowienia WSA w Gdańsku z dnia 22 stycznia 2009 r. w sprawach II SA/Gd 506/07 i 914/08, postanowienie NSA z 9 maja 2008 r. w sprawie II OZ 416/08, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2007 r. w sprawie II SA/Wr 158/06, wyrok NSA z 10 marca 2008r. w sprawie II OSK 1468/07, wyrok WSA w Gdańsku z 20 listopada 2007 r. o sygn. akt II SA/Gd 637/07 oraz wyrok NSA z 26 września 2008 r. o sygn. akt II OSK 312/08 - wszystkie dostępne w internecie na stronie https://cbois.nsa.gov.pl).
Na szczególną uwagę zasługują dwa ostatnie ze wskazanych orzeczeń, albowiem zostały wydane w analogicznym stanie faktycznym, gdy stroną skarżącą był dzierżawca nieruchomości, a jej właścicielką - gmina, której organ uchwalił plan.
Brak legitymacji skarżącej do wniesienia skargi spowodował jej oddalenie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).