Uzasadnienie
M. S. (dalej jako "Skarżący" lub "Wnioskodawca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako "SKO" lub "organ drugiej instancji") z dnia 22 marca 2023 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390, dalej jako "u.ś.r."), utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Nowym Dworze Gdańskim - działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Nowego Dworu Gdańskiego (dalej jako "Dyrektor" lub "organ pierwszej instancji"), z dnia 5 października 2022 r., którą odmówiono Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę – J. S. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 13 kwietnia 2022 r. Skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę J. S. Do wniosku załączono orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 13 stycznia 2022 r. stwierdzające, że J. S. jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, która to niezdolność istniała na dzień 15 grudnia 2021 r.
Organ pierwszej instancji - postanowieniem z dnia 10 maja 2022 r. z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na toczące się postępowanie odwoławcze od odrębnej decyzji organu, z dnia 24 marca 2022 r., odmawiającej stronie przyznania prawa do świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Odwołanie od tej decyzji rozpoznało SKO, decyzją z dnia 29 sierpnia 2022 r. utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Postępowanie w sprawie wniosku strony o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postanowieniem organu z dnia 26 września 2022 r.
Po przeprowadzeniu postępowania w powyższym zakresie organ pierwszej instancji decyzją z 5 października 2023 r. odmówił przyznania Wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu ww. decyzji organ stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczy o tym, że nie została spełniona przesłanka art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., albowiem nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad matką. Organ zauważył, że działalność gospodarcza Skarżącego pozostaje zawieszona, a nie wykreślona z ewidencji. Jednocześnie organ nie uwzględnił treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez Skarżącego od powyższej decyzji, decyzją z dnia 22 marca 2023 r. utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy.
W uzasadnieniu ww. decyzji SKO powołało wybrane przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych i stwierdziło, że Dyrektor zasadnie rozpoznał wniosek Skarżącego z uwzględnieniem treści wyroku Trybunał Konstytucyjny z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443), stwierdzającego niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Kolegium uznało, że w realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że J. S. posiada znaczny stopień niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 lit. e u.ś.r. Wskazało również, że Wnioskodawca prowadził zarejestrowaną we właściwej ewidencji działalność gospodarczą od dnia 1 lipca 2017 r., co oznacza inną pracę zarobkową w rozumieniu definicji z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Nie budzi również w ocenie organu fakt zaprzestania wykonywania ww. działalności przez Skarżącego z dniem 31 sierpnia 2021 r.
SKO zaznaczyło, że zdaniem organu pierwszej instancji zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej przez stronę nie stanowi rezygnacji z innej pracy zarobkowej, co skutkuje brakiem związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z poglądem tym organ drugiej instancji się nie zgodził, przedstawiając stanowisko, zgodnie z którym - za rezygnację z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. należy uznać również zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej.
SKO wskazało, że z akt sprawy wynika, że Skarżący w dacie złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką (13 kwietnia 2022 r.) nie prowadził działalności gospodarczej, gdyż zawiesił ją od dnia 31 sierpnia 2021 r. Z uwagi na zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej, stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, Skarżący nie mógł jej już od wskazanej wyżej daty wykonywać i osiągać z niej bieżących przychodów. Ostatecznie działalność gospodarcza strony została wykreślona z ewidencji z dniem 14 października 2022 r. Z kolei, jak wynika z treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, niezdolność do samodzielnej egzystencji matki wnioskodawcy istniała na dzień 15 grudnia 2021 r. Przedmiotowy dokument urzędowy potwierdza datę i fakt zaistnienia przesłanki niezdolności do samodzielnej egzystencji, jednakże w ocenie organu z doświadczenia życiowego wywieść należy, iż zły stan zdrowia J. S. nie wystąpił nagle 15 grudnia 2021 r., tylko musiał się pojawić wcześniej, zaś jego konsekwencją było złożenie wniosku do ZUS w zakresie wydania przedmiotowego orzeczenia.
Organ odniósł się do znajdujących się w aktach sprawy ustaleń dotyczących stanu zdrowia J. S. i zakresu sprawowanej nad nią opieki, która miała uzasadniać rezygnację strony z innej pracy zarobkowej, tj. zawieszenie działalności. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Wnioskodawca prowadzi z niepełnosprawną matką wspólne gospodarstwo domowe. J. S. (lat 82) cierpi na reumatoidalne zapalenie stawów, astmę, narzeka na ból kręgosłupa i kolan, ma kłopoty z sercem. Jest po złamaniu kostki, pojawiły się kłopoty z pamięcią i drżenie rąk, utrudniające codzienne funkcjonowanie. Jest głównie osobą siedząco-leżącą. Porusza się z coraz większą trudnością, zawsze przy pomocy kuli lub chodzika i asysty syna. Nie odbywa żadnej rehabilitacji, nie korzysta ze schodów, nie wychodzi na spacery. Samodzielnie stara się jeszcze przygotowywać bardzo proste, zimne posiłki i je spożyć, wziąć podane jej leki, w obecności strony przemieścić się z łóżka na krzesło i odwrotnie oraz usiąść.
Skarżący sprawuje nad matką opiekę. Niepełnosprawna J. S. posiada również mieszkającą oddzielnie córkę, która jednak - z uwagi na opiekę nad swoimi wnukami, nie jest w stanie sprawować stałej opieki nad matką. Zdarza się, że siostra strony odwiedza matkę w niedzielę i pomaga wtedy przy robieniu obiadu oraz kąpieli matki. Wnioskodawca w ramach sprawowanej opieki nad matką wykonuje wszystkie najważniejsze czynności życiowe: przygotowywanie trudniejszych posiłków (oprócz obiadów, które w dalszym ciągu zamawia do domu); podawanie posiłków i karmienie (4-5 razy dziennie; 2h), motywowanie i asystowanie przy przemieszczaniu się po mieszkaniu (3 razy 15 minut); pomoc w zmianie pozycji leżącej na siedzącą i odwrotnie (kilka razy dziennie); zakładanie i zmiana pampersów (3 razy dziennie do 0,5h); utrzymanie higieny osobistej: mycie twarzy, czesanie (2 razy dziennie do 0,5h); kąpanie całego ciała pod prysznicem (raz dziennie 0,5h); ubieranie i rozbieranie (2 razy dziennie); uczestniczenie w domowych wizytach lekarskich, kontakt z pielęgniarką w celu ewentualnych badań (3 razy w miesiącu); realizacja recept (2 razy w miesiącu); dozowanie leków (3 razy dziennie); zmiana pościeli (4 razy w tygodniu); wychodzenie przed dom na wózku inwalidzkim (2 razy w tygodniu); czytanie prasy.
Ponadto strona załatwia sprawy urzędowe, robi zakupy, pierze, sprząta oraz wykonuje inne czynności związane z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego. Zgodnie z oświadczeniem, strona sprawuje opiekę o stałych porach: rano, w południe i wieczorem, łącznie 7-8 godzin, a kiedy jest potrzeba to także w porach nocnych. Matka strony może sama pozostać w domu, ale na krótki czas.
Powyższe, w ocenie Kolegium, prowadzi do wniosku, że stan zdrowia niepełnosprawnej w stopniu znacznym matki Skarżącego jest taki, iż wymaga ona opieki osoby drugiej. Niemnie jednak, zdaniem SKO, względna samodzielność matki strony, a przede wszystkim zakres czynności wykonywanych przez stronę i związanych ze sprawowaniem opieki, jak np. pomoc w myciu i w ubieraniu, podawanie posiłków i lekarstw czy pomoc przy wizytach lekarskich, jest taki, że nie sposób uznać go za opiekę stałą lub długotrwałą w rozumieniu ustawy i zajmującą stronie cały dzień, co uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w tym dalsze prowadzenie działalności gospodarczej. Legitymowanie się zaś przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach znacznym stopniem niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego z uwagi na zakres faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą.
Nie zawsze ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności wraz ze stosownymi wskazaniami co do konieczności zapewnienia takiej opieki automatycznie pozwala przyjąć, że osoba niepełnosprawna wymaga czynności opiekuńczo-pielęgnacyjnych w takim zakresie, który uniemożliwia opiekunowi podjęcie aktywności zawodowej nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy.
W tym stanie rzeczy SKO uznało, że zakres obowiązków Skarżącego związanych z opieką nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia, przynajmniej w częściowym, niepełnym wymiarze czasu pracy, czy też dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Niepełnosprawna matka strony nie jest osobą leżącą, po mieszkaniu porusza się z pomocą drugiej osoby, siada samodzielnie. Zachowuje względną samodzielność przy spożywaniu i w porach posiłków. Takie zaś czynności jak przygotowywanie posiłków, pomoc przy porannej lub wieczornej toalecie, ubieraniu się, czynności typowe dla prowadzenia każdego gospodarstwa domowego (pranie, sprzątanie, zakupy) czy także umawianie i towarzyszenie podczas wizyt lekarskich, asysta przy wyjściu z domu etc. nie mogą być uznane za czynności wymagające pełnej, całodobowej dyspozycyjności opiekuna. Nie są one w ocenie organu drugiej instancji na tyle absorbujące, aby należało zapewnić matce strony ciągłą (całodzienną) obecność, czy też nieustający nadzór.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżący zaskarżył ww. decyzję SKO, zarzucając jej niewłaściwą interpretację art. 17 ust. 1 u.ś.r. i wnosząc o jej uchylenie.
W uzasadnieniu skargi Skarżący zaznaczył, że powodem wydania przez organ pierwszej instancji decyzji odmawiającej przyznania świadczenia było uznanie przez ten organ, że nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy miedzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną przez Skarżącego nad matką opieką, ponieważ działalność gospodarcza Skarżącego została zawieszona, a nie wykreślona z ewidencji. Powodem wydania ww. decyzji odmownej nie była natomiast ilość czasu poświęcanego na opiekę, jak w ocenie Skarżącego sugeruje SKO. Ponadto Skarżący podniósł, że w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie określono, że osoba potrzebująca opieki musi być osobą leżącą. Zauważył również, że SKO zwróciło uwagę, że matka Skarżącego wymaga opieki osoby drugiej. Zdaniem Skarżącego nie można stopniować czasu opieki. W jego ocenie, spełnia on warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Końcowo Skarżący wskazał, że w ostatnim czasie stan zdrowia jego matki uległ znacznemu pogorszeniu, na co wskazywał już w odwołaniu..
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a." - nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej.
Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 22 marca 2023 r., utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Nowego Dworu Gdańskiego z 5 października 2022 r. o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, stwierdził, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skutecznie ubiegać się może jedynie osoba określona w punktach od 1 do 4 tego przepisu, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną (legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji) w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.
Organy obu instancji prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania wyłączenie wynikające z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przepis ten winien być bowiem interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności.
W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
W niniejszej sprawie skarżący, jako syn, niewątpliwie był osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z opieką nad matką.
W sprawie niesporne jest także, że matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem z dnia 13 stycznia 2022 r. wydanym przez lekarza orzecznika ZUS, z którego wynika, że J. S. (ur. 13 stycznia 1940 r.) została uznana za osobę trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji; w orzeczeniu wskazano, że niezdolność ta istniała na dzień 15 grudnia 2021 r.
Jednocześnie zauważyć należy, że Kolegium prawidłowo uznało za nieuzasadniony pogląd wyrażony przez organ I instancji, że zawieszenie działalności gospodarczej nie może być uznane za faktyczną rezygnację z jej wykonywania.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie, podobnie jak organ II instancji, podziela wyrażony w doktrynie i orzecznictwie (wyrok NSA z 18 sierpnia 2022 r., sygn. I OSK 1928/21) pogląd, że zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej należy w pełni utożsamiać z rezygnacją z innej pracy zarobkowej, o jakiej stanowi art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Definicja pracy zarobkowej zawarta jest w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej stanowi przy tym co do zasady pracę zarobkową, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest zatem rezygnacja z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy (a nie rezygnacja z samego pozostawania w stosunku pracy) lub innych stosunków prawnych, bez konieczności rozwiązania stosunku pracy (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2010 r., I SA/Wa 1683/10).
W doktrynie i orzecznictwie zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej jest przy tym w pełni utożsamiane z rezygnacją z innej pracy zarobkowej, o jakiej stanowi właśnie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z dyspozycją art.
23. ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 162 ze zm.) przedsiębiorca wpisany do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na czas nieokreślony albo określony, nie krótszy jednak niż 30 dni. W okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 25 ust. 1 powoływanej ustawy). Przepis ten jest zbieżny z treścią art. 14a ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2168), stąd też ukształtowane na tle tego przepisu orzecznictwo i poglądy doktryny nie utraciły waloru aktualności. Nie ulega zatem wątpliwości, że zawieszenie działalności gospodarczej wiąże się dla przedsiębiorcy z utratą możliwości zarobkowania i osiągania dochodów, a konsekwencje tego stanu rzeczy, jest tożsame z rezygnację z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych (tak np. K. Małysa-Sulińska, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX 2015 oraz wyroki: WSA w Rzeszowie z 13 czerwca 2019 r., II SA/Rz 382/19; WSA we Wrocławiu z 11 czerwca 2019 r., IV SA/Wr 121/19; WSA w Warszawie z 27 czerwca 2019 r., I SA/Wa 2290/18; wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 2425/19). Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej. Zawieszenie działalności gospodarczej należy zatem uznać za faktyczną rezygnację z jej wykonywania (wyroki: WSA w Warszawie z 27 września 2012 r., I SA/Wa 1596/12 i z 27 lutego 2019 r., I SA/Wa 2234/18 wyrok WSA w Gliwicach z 10 września 2021 r., II SA/Gl 569/21, wyrok WSA w Łodzi z 29 stycznia 2021 r., II SA/Łd 337/20, wyrok WSA w Łodzi z 19 stycznia 2022 r., II SA/Łd 800/21).
Nie ma przy tym, w ocenie Sądu, podstaw do wiązania rezygnacji z zatrudnienia z utratą dochodu i wiązania dopuszczalności zawieszenia działalności gospodarczej w tym przypadku z przesłankami, o których mowa w art. 36aa ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. 2022, poz. 1009 ze zm.). Zauważyć bowiem należy, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie odnosi się do utraty dochodu, a do rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jakkolwiek konsekwencją zaprzestania pracy lub prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej jest brak możliwości uzyskiwania własnych dochodów i w efekcie – jeżeli jest to związane z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, możliwość częściowej rekompensaty utraconych dochodów przez państwo, to jednak przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia nie odnosi się do utraty dochodu, a do utraty pracy.
To z kolei przesądza, zdaniem Sądu, iż art. 36aa ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 190/22).
Z akt sprawy wynika, że w dacie złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżący nie prowadził działalności gospodarczej, gdyż ją zawiesił od dnia 31 sierpnia 2021 r. Ostatecznie działalność gospodarcza skarżącego została wykreślona z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej z dniem 14 października 2022 r.
Kwestią sporną na gruncie niniejszej sprawy jest natomiast ocena, czy zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaniem przez niego opieki nad matką.
W ocenie organu odwoławczego nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaniem przez niego opieki nad matką, albowiem rozmiar i zakres sprawowanej opieki, a także względna samodzielność niepełnosprawnej, nie wymuszają na stronie niepodejmowania zatrudnienia.
W ocenie Sądu, w świetle treści dokumentacji niniejszej sprawy zgromadzonej w aktach administracyjnych, dokonana ocena budzi uzasadnione wątpliwości co do jej zasadności.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że w każdej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia, a więc, czy istnieje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy zakresem sprawowanej opieki a niemożnością podjęcia zatrudnienia. Czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13).
Z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika przy tym, że w przypadku osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, negując wymagania dotyczące sposobu i intensywności opieki nad niepełnosprawną osobą, określone w orzeczeniu o niepełnosprawności właściwego organu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 1045/21). Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia.
Jednakże to do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności (zob. NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21). Zarówno organy, jak i sąd, nie są uprawnieni w niniejszym postępowaniu do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności. Przy czym, samo posiadanie orzeczenia nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie.
Ustosunkowując się do powyższego wskazać należy, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że stan zdrowia 82 letniej matki skarżącego stale się pogarsza. J. S. choruje na reumatoidalne zapalenie stawów, astmę, cierpi na ból kręgosłupa oraz kolan, ma kłopoty z sercem, pamięcią i drżenia rąk, które utrudniają jej codzienne funkcjonowanie. Niepełnosprawna matka skarżącego ma problemy z poruszaniem, przemieszcza się przy pomocy kul lub chodzika, w asyście syna. Pomocy syna potrzebuje przy przemieszczaniu się z łóżka na krzesło oraz odwrotnie, a także przy siadaniu. Prowadzi tryb życia leżąco – siedzący. Matka skarżącego porusza się tylko po powierzchniach płaskich, nie korzysta ze schodów, nie wychodzi samodzielnie na spacer. Podopieczna usiłuje przygotowywać i jeść proste zimne posiłki oraz zażywać przygotowywane leki. Niemniej pomocy syna potrzebuje przy przygotowywaniu i podawaniu bardziej skomplikowanych posiłków, przy karmieniu, dozowaniu leków, utrzymywaniu prawidłowej higieny osobistej, pampersowaniu, kąpaniu, rozbieraniu i ubieraniu się, kontaktach z lekarzem i pielęgniarką, wychodzeniu przed dom na wózku inwalidzkim.
Niezależnie od powyższego, skarżący realizuje recepty, robi zakupy, umawia wizyty lekarskie, pierze, sprząta i opłaca rachunki; wykonuje inne czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Powyższe okoliczności potwierdza wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 28 września 2022 r.
Zdaniem Sądu, konfrontacja potwierdzonej w orzeczeniu niepełnosprawności J. S., wymagającej stałej lub długotrwałej opieki innej osoby w związku ze stwierdzoną niezdolnością do samodzielnej egzystencji, z jej aktualnym stanem zdrowia, znacznymi ograniczeniami ruchowymi i jej wiekiem (82 lata), przesądza o tym, że stała i długotrwała opieka skarżącego nad niepełnosprawną jest nie tylko zalecana, ale i konieczna, a zakres tej opieki i pomocy uniemożliwia skarżącemu podjęcie zatrudnienia w jakimkolwiek wymiarze.
Należy zgodzić się z argumentacją skarżącego, podpartą ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym uzależnienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od świadczenia wobec bliskiej osoby niepełnosprawnej jedynie czynności pielęgnacyjnych sensu stricto, z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych, prowadziłoby do zdeformowania pojęcia opieki i co za tym idzie naruszałoby istotę przedmiotowego świadczenia. Na gruncie niniejszej sprawy wartym podkreślenia jest, że skarżący - oprócz pomocy matce przy wykonywaniu zwykłych czynności dnia codziennego oraz dbania o przestrzeń, którą wspólnie dzielą, pozostaje praktycznie przez całą dobę w gotowości do niesienia jej niezbędnej pomocy, z uwagi na jej wiek oraz schorzenia.
Wobec powyższego konieczne było uznanie w rozpoznawanej sprawie, że skarżący sprawuje nad matką opiekę przez znaczną część dnia oraz - co najważniejsze - pozostaje w gotowości do niesienia pomocy za każdym razem gdy jest ona niezbędna. Zgromadzony materiał dowodowy w sposób dostateczny opisuje, na czym polega opieka skarżącego nad matką, która jest znacznie ograniczona w samodzielnej egzystencji. Wszystkie wymienione w wywiadzie środowiskowym czynności są konieczne, aby na obecnym etapie zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan, adekwatnie do wieku i orzeczonej niepełnosprawności.
W związku z tym przyjęcie w sprawie stanowiska prezentowanego przez organ odwoławczy, zgodnie z którym strona, która sprawuje opiekę zgodnie z wymogami i w rozmiarze określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności, czyli opiekę o charakterze stałym i długoterminowym, może ponadto podjąć zatrudnienie lub pracę na innej podstawie, pozostaje w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.
Wskazać przy tym należy, że pod pojęciem "sprawowania opieki", użytym w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej. Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości lub długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak stricte opieki całodobowej (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia bowiem otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 215/22). Warunku "stałej" opieki, nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki.
W zakres opieki wchodzą zarówno czynności opiekuńcze związane z obsługą chorego, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego, gdyż osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności nie może - co do zasady - sama wykonywać tych czynności, a są one niezbędne do codziennego funkcjonowania (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 354/22). Opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie dotyczy przy tym wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano bowiem także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby. Pamiętać należy, że rezygnacja z zatrudnienia w związku z opieką nad osobą potrzebującą oznacza całkowite poświęcenie się na rzecz drugiej osoby, co stanowi wielokrotnie o poświęceniu fizycznym oraz psychicznym (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 359/22).
Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 ustawy chodzi o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21).
W ocenie Sądu zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącego jest zgodny z wymogami i jest w rozmiarze określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności.
W świetle powyższego, stwierdzić należy, że dokonana przez organ odwoławczy w powyższym aspekcie ocena dotycząca braku związku przyczynowo – skutkowego pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. To samo dotyczy uznania przez organ, że rozmiar i zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nie wymuszał niepodejmowania przez niego zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Podsumowując, należy stwierdzić, że na obecną chwilę skarżący spełnia wszystkie przesłanki pozytywne z art. 17 ust. 1 u.ś.r., albowiem jest osobą, na której - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359) ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki, i która nie podejmuje zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad bliskim legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie nie wystąpiła również żadna z przesłanek negatywnych wymienionych w art. 17 ust. 5 u.ś.r., która pozbawiałaby skarżącego wnioskowanego świadczenia.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy naruszył przepisy prawa materialnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.) poprzez ich błędną wykładnię, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno - reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą interpretacji przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca, a organ administracji publicznej nie zażądał w przewidzianym przepisami terminie rozpoznania sprawy na rozprawie.