Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga L. K. na decyzję Wojewody z 6 marca 2020 r., nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z 14 sierpnia 2019 r., nr [..], o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z 8 stycznia 2019 r. L.K. zwrócił się do Starosty o ustalenie odszkodowania "w związku z przejęciem przez Gminę własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości B., Gmina W., działka o nr ewidencyjnym [..] o powierzchni 500 m2, która została wydzielona pod drogę dostępną dla nieograniczonego kręgu osób i z mocy samego prawa przeszła na własność Gminy." Dalsza część wniosku o tożsamej treści obejmowała działki: [..] o pow. 500 m2, [..] o pow. 100 m2 oraz [..] o pow. 400 m2. Jednocześnie wnioskodawca wskazał, że pismem z 11 lipca 2017 r., skierowanym do Wójta Gminy zaprosił go do negocjacji w sprawie odszkodowania, na które Wójt odpowiedział odmownie.
Pismem z 22 stycznia 2019 r. Starosta zwrócił się do Wójta Gminy z prośbą o przedłożenie istotnych dla sprawy dokumentów, w tym decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału zaopatrzonej w pieczęć ostateczności wraz z projektem podziału. Wśród nadesłanych dokumentów znalazł się akt notarialny Repertorium A – [..] umowy sprzedaży z 2 czerwca 2003 r., z której wynika że L. K. sprzedał ww. działki Gminie W., za uzgodnioną wcześniej cenę. Nie odnaleziono natomiast decyzji, na podstawie której działki te zostały wydzielone.
Rozpoznając sprawę Starosta zbadał akta księgi wieczystej KW nr [..] (właściciel Gmina W.), w której zapisane są działki nr [.]-[..] oraz księgę wieczystą KW nr [..] (właściciel L. K.), z której zostały one odpisane, prowadzone przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych. W żadnej z nich nie odnaleziono decyzji, na podstawie której zostały one wydzielone. Decyzja ta nie znajduje się również w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji. W związku z tym, że wnioskodawca powołał się na fakt wywłaszczenia związanego z podziałem, Starosta wezwał do przedstawienia decyzji podziałowej, lecz wnioskodawca nie przedstawił tego dokumentu.
Decyzją z 14 sierpnia 2019 r. Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, orzekł o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskodawca oparł swoje żądanie na art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 98 ust. 3 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej u.g.n.), jednakże wskazana regulacja odnosi się do sytuacji, w których działki wydzielone pod drogi przechodzą na własność podmiotu publicznoprawnego z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne.
Natomiast ze zgromadzonego materiału wynika, że wnioskodawca sprzedał Gminie działki nr [..]-[..] położone w B., a obecnie żąda ustalenia odszkodowania. Co więcej, poszukiwania decyzji podziałowej lub orzeczenia o podziale w zbiorach różnych instytucji doprowadziły Starostę do przekonania, że taka decyzja nigdy nie została wydana. Starosta wykluczył zatem przejście działek na własność Gminy z mocy prawa. Wobec tego, że nie doszło do pozbawienia wnioskodawcy własności jego nieruchomości, lecz doszło sprzedaży ww. działek, ustalenie odszkodowania jest niemożliwe, a postępowanie należało umorzyć.
L. K. złożył odwołanie od ww. decyzji, zarzucając naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu zarzucono Staroście, że przyjął, iż decyzja podziałowa nigdy nie została wydana na podstawie wystąpienia jedynie do Wójta Gminy, Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej oraz analizy ksiąg wieczystych, co w ocenie skarżącego świadczy o nienależytym wyjaśnieniu sprawy.
Ponadto organ nie ustalił, od kiedy przedmiotowe działki drogowe były wykorzystywane jako drogi, podczas gdy analiza ksiąg wieczystych potwierdza, że działki nr [..]-[..] stanowiły drogi najpóźniej w dniu 1 lipca 1998 r. Można przyjąć z dużym prawdopodobieństwem, że działki te były wykorzystywane w ten sposób już wcześniej. W związku z tym przypomniano, że obowiązujące od 2000 r. przepisy u.g.n. przewidywały przejęcie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z mocy samego prawa gruntów przeznaczonych pod jakiekolwiek drogi. Zatem, w ocenie skarżącego błędne jest rozumowanie organu polegające na tym, że nie mogło dojść do wywłaszczenia działek skoro zostały one sprzedane w 2003 r. Gminie. Tak więc w związku z tym, że działki te były użytkowane jako drogi najpóźniej od 1 lipca 1998 r., to bez wątpienia doszło do ich formalnoprawnego, a przynajmniej faktycznego wywłaszczenia – zanim stały się one przedmiotem sprzedaży. Biorąc pod uwagę powyższe, nawet gdyby dowiedziono, że brak jest decyzji podziałowej, to doszło do wywłaszczenia faktycznego i należy ustalić odszkodowanie, wydając decyzję merytoryczną.
Decyzją z 6 marca 2020 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał treść art. 98 u.g.n. w brzmieniu z 1 lipca 1998 r. stwierdzając, że skoro w niniejszej sprawie brak jest decyzji podziałowej, na mocy której przedmiotowe działki przeszłyby na własność Gminy, a także brak jest dokumentów świadczących o tym, że strony przeprowadziły uzgodnienia dotyczące odszkodowania wcześniej niż przed datą 7 marca 2003 r., to nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 98 ust. 1 u.g.n. W związku z tym konieczne jest ustalenie, czy faktycznie doszło do przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Gminy na mocy decyzji zatwierdzającej podział działek nr [..]-[..].
Wojewoda przypomniał, że we wniosku o ustalenie odszkodowania skarżący stwierdził, że potwierdzeniem drogowego przeznaczenia przedmiotowych działek jest wyciąg z wykazu zmian gruntowych z 1 lipca 1998 r., z którego jednoznacznie wynika, iż najpóźniej w dacie sporządzenia wyciągu działki te stanowiły drogi. Jednakże w dniu podpisania umowy sprzedaży, tj. 2 czerwca 2003 r., nadal figurowały one w KW [..], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W. W księdze wieczystej brak jest także decyzji zatwierdzającej podział działek. W § 1 aktu notarialnego z 2 czerwca 2003 r. skarżący oświadczył, że "wyżej opisana nieruchomość nie jest obciążona prawami i roszczeniami osób trzecich ani też nie istnieją wobec niej żadne ograniczenia w rozporządzaniu".
Ponadto organ przypomniał, że Wójt przekazał Staroście wydruk pt. "wykaz zapisów księgowych", z którego wynika, iż kwota 1.945,00 zł została wypłacona tytułem ceny nieruchomości. Wobec powyższego, skoro ważność tej czynności prawnej nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu przed sądem powszechnym, to Wojewoda był zobligowany do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z tej umowy, a mających wpływ na niniejsze postępowanie.
Wojewoda podniósł także, że w niniejszej sprawie nie ma potrzeby ustalania, czy działki nr [..]-[..] przeszły na własność Gminy w wyniku decyzji podziałowej czy na mocy aktu notarialnego, gdyż skarżący otrzymał za nie uzgodnioną kwotę. Nawet jeżeli byłaby to decyzja podziałowa to i tak nie można by ustalić odszkodowania w trybie administracyjnym, ponieważ zostało ono ustalone na etapie cywilnym.
L. K. wniósł skargę na powyższą decyzję zarzucając:
- 1. naruszenie prawa procesowego tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą podstawy do umorzenia postępowania, a w konsekwencji nie zastosowanie przepisu art. 104 § 1 k.p.a. i nie wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie mimo istnienia podstaw ku temu,
- 2. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 oraz 80 k.p.a., polegające na nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy czego efektem, a w tym w szczególności tego kiedy i na jakiej podstawie zostały wydzielone działki objęte niniejszym postępowaniem, a także tego od kiedy działki te użytkowane są jako publiczne drogi gminne dostępne dla nieograniczonego kręgu osób,
- 3. naruszenie prawa materialnego tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na ich niezastosowaniu wyrażającym się w przyjęciu, iż mimo że działki nr [..]-[..] najpóźniej od 1 lipca 1998 r. są wykorzystywane jako publiczne drogi gminne, to brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania z tego tytułu.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Za rażąco błędny uznano pogląd, jakoby fakt zawarcia w dniu 2 czerwca 2003 r. umowy sprzedaży między skarżącym a Gminą niwelował przysługujące mu prawo do domagania się odszkodowania, którego materialnoprawną podstawę na dzień dzisiejszy stanowi przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. Zdaniem skarżącego, prawo własności przedmiotowych działek przeszło na gminę już z dniem ich wywłaszczenia z przeznaczeniem pod drogę, co bez wątpienia nastąpiło przed dniem zawarcia umowy sprzedaży.
Wobec tego, umowę należy uznać za zbędną, ponieważ nie mogła wywrzeć skutku w postaci przeniesienia prawa własności działek na rzecz Gminy z tej prostej przyczyny, iż w dacie dokonywania tych czynności skarżący nie był już właścicielem działek, które rzekomo miał dopiero sprzedać a jednocześnie Gmina była już właścicielem działek, które rzekomo dopiero miała kupić. Skarżący dodał, że wskazanych faktów nie zmienia i nie sanuje w żaden sposób to, iż akt notarialny w ogóle został sporządzony, a w dalszej kolejności na jego podstawie dokonano wpisów w księgach wieczystych.
Zatem skoro nie ulega wątpliwości, że działki nr [..]-[..] zostały najpóźniej w dniu 1 lipca 1998 r. przeznaczone pod drogi, a decyzja ustalająca odszkodowanie za wywłaszczenie tych działek nie została wydana mimo, iż obowiązujące przepisy przewidują jej wydanie, organy administracji są zobligowane do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w tej sprawie, bez względu na to czy są w stanie ustalić na jakiej podstawie normatywnej wywłaszczenia dokonano czy też nie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Do Sądu wpłynęło również stanowisko Gminy, która wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że organy obu instancji prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, wydając decyzje, a zarzuty skarżącego nie znajdują uzasadnienia. Przypomniano, że Gmina nie przystąpiła do rokowań w 2017 r., ponieważ doszło do nich w 2003 r., a zakończyły się umową sprzedaży i wypłaceniem skarżącemu uzgodnionej kwoty.
Zauważono również, że skarżący niesłusznie ocenia, że droga była wykorzystywana przez Gminę najpóźniej 1 lipca 1998 r., ponieważ z samego faktu, że w ewidencji gruntów działki figurowały jako drogi nie można wyciągnąć wniosku, że wydzielenie nastąpiło na podstawie decyzji zatwierdzającej podział, a tym samym, że własność z mocy prawa przeszła na Gminę. Przypomniano, że mógł to być podział gruntów rolnych dokonany przez właściciela bez udziału organu administracji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Starosty w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania za pozbawienie prawa własności działki. Bezsporne jest, że umową sprzedaży, zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 2 czerwca 2003 r. L. K., jako właściciel nieruchomości – działek nr [..]-[..], objętych księgą Kw [..], sprzedał Gminie prawo własności tych nieruchomości za ustaloną w dniu 7 marca 2003 r. w wyniku rokowań kwotę. Orzekające w sprawie organy uznały jednocześnie, że ww. działki nigdy nie były objęte decyzją podziałową, na podstawie której nastąpiłoby ich wydzielenie i przejście na własność Gminy. Okoliczność tę kwestionuje skarżący, twierdząc że w odniesieniu do tych działek nastąpiło faktyczne wywłaszczenie najpóźniej z dniem 1 lipca 1998 r. w związku z przejęciem z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego gruntów przeznaczonych pod jakiekolwiek drogi, a w konsekwencji – skarżący nie mógł w 2003 r. sprzedać nieruchomości, które nie stanowiły już jego własności.
Natomiast, skoro nastąpiło wywłaszczenie, to z mocy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., skarżącemu należy się za nie odszkodowanie, które nigdy nie zostało mu wypłacone. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, gdyż podnoszone przez niego okoliczności nie znajdują potwierdzenia w dokumentach urzędowych, takich jak akt notarialny, potwierdzający zawartą przez niego umowę sprzedaży nieruchomości oraz księga wieczysta dotycząca tych nieruchomości.
Podstawę rozstrzygnięcia organów stanowił art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie orzekania: t.j. Dz. U. 2019, poz. 2196 ze zm.), zwany dalej: k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.
W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, gdyż brak jest materialnego elementu stosunku administracyjnoprawnego.
Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2020, poz. 65), zwanej dalej: u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, ale materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 1 zd. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.
Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3).
Kwestią sporną w okolicznościach niniejszej sprawy jest podstawa prawna przejścia prawa własności analizowanych nieruchomości. Orzekające w sprawie organy przyjęły, że nastąpiło to na mocy umowy sprzedaży, a więc w trybie cywilnoprawnym, zaś skarżący kwestionuje skuteczność tej umowy, argumentując, że nastąpiło to znacznie wcześnie – na mocy decyzji podziałowej, a w razie jej braku – poprzez "faktyczne wywłaszczenie". W ocenie sądu, jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, nie doszło do wywłaszczenia ww. nieruchomości w następstwie wydania decyzji podziałowej. Taka decyzja bowiem nigdy nie została wydana.
Również skarżący tej okoliczności nie wykazał, przedkładając stosowną decyzję, natomiast organy administracji, wbrew jego stanowisku, wyczerpały inicjatywę dowodową w tym zakresie, dokonując kwerendy zbiorów administracyjnych, będących w ich zasobach. Co więcej, jak można wnioskować z treści skargi, również skarżący ostatecznie nie kwestionuje tego faktu, skoro wywodzi, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do "faktycznego wywłaszczenia" jego nieruchomości. Stanowisko o nieistnieniu decyzji podziałowej potwierdza też postępowanie skarżącego. Bez wątpienia bowiem skarżący nie czuł się faktycznie wywłaszczony, skoro w 2003 r. – jako właściciel tych nieruchomości przystąpił do aktu notarialnego, zawierając z gminą umowę ich sprzedaży.
Zdaniem sądu, wątpliwa jest również teza skarżącego o jego "faktycznym wywłaszczeniu", którą to okoliczność wiąże on z charakterem drogowym spornych działek, abstrahując jednocześnie od dokonanych przez niego w odniesieniu do tych działek czynności prawnych, których skutków w żaden sposób nie zniweczył. W pojęciu faktycznego wywłaszczenia mieszczą się przejawy ingerencji władzy publicznej, skutkujące naruszeniem istoty prawa własności, którym nie towarzyszy formalne odjęcie (odebranie) tego prawa. Oczywiście, w takich sytuacjach wywłaszczony zachowuje prawo do odszkodowania. Trudno jednak zaakceptować pogląd o faktycznym wywłaszczeniu w sytuacji, gdy doszło do umownego uregulowania stosunków własnościowych pomiędzy stronami, a jeden z kontrahentów tej umowy po wielu latach kwestionuje legalność i skuteczność dokonanych ze swoim udziałem czynności prawnych, z pominięciem właściwego trybu zniweczenia wynikających z nich skutków prawnych.
Co więcej, wbrew argumentacji skarżącego, sam fakt zakwalifikowania ww. działek jako drogowych, nawet przy akceptacji jego stanowiska o takim ich charakterze już w 1998 r., nie oznacza, że wszystkie one z mocy prawa przechodziły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Skarżący nie wskazuje w treści skargi podstawy prawnej tego przejścia twierdząc, że charakter drogowy miały one najpóźniej w lipcu 1998 r. Powołuje też art. 98 ust. 3 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 199 r.), z którego wynikało, że "za działki gruntu, które przeszły na własność gminy lub co do których gmina uzyskała prawo użytkowania wieczystego, a także z tytułu wygaśnięcia tego prawa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a zarządem gminy. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Odszkodowanie wypłaca gmina". Przepis ten jednak nie stanowi podstawy prawnej przejścia prawa własności, wbrew twierdzeniom skarżącego, a jedynie reguluje skutki odszkodowawcze tego przejścia. Natomiast, gdyby podstawą prawną takiego przejścia miał być art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), z którego wynika, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, to wbrew argumentacji skargi – mogło by to dotyczyć wyłącznie dróg publicznych i co więcej – pozostających we władaniu jednostki samorządowej. Niewątpliwie tak nie było, skoro skarżący w 2003 r. zawarł umowę sprzedaży tych działek.
W ocenie sądu, argumentacja skarżącego nie może okazać się skuteczna wobec faktu uregulowania sprawy prawa własności spornych nieruchomości przez strony w drodze czynności cywilnoprawnej, zawartej w formie - aktu notarialnego, ze wszelkimi konsekwencjami tej czynności w obrocie prawnym i wobec uzyskania przez skarżącego umówionej ceny za te nieruchomości. Natomiast, nawet podążając tokiem rozumowania skarżącego, który argumentuje, że został faktycznie wywłaszczony w 1998 r. (co zdaniem sądu jest argumentacją chybioną), można w takim razie konsekwentnie przyjąć, że w rokowaniach z 7 marca 2003 r. ustalono odszkodowanie za to wywłaszczenie i zostało ono wypłacone skarżącemu wraz z umową z czerwca 2003 r., co niespornie wynika z akt administracyjnych. Tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym, a obie formy ustalenia odszkodowania, pozostając pełnoprawnymi trybami, wykluczają się wzajemnie, w tym sensie, że ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania.
Tylko niepowodzenie trybu cywilnoprawnego umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, gdyż w takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 596/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, żądanie odszkodowania zgłoszone przez skarżącego może być przedmiotem postępowania administracyjnego, tylko w wypadku, gdy kwestia odszkodowania, będącego formą ekwiwalentu za przejęte nieruchomości, nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej.
Jak wskazano powyżej, w ocenie sądu stanowisko skarżącego o wywłaszczeniu prawa własności spornych nieruchomości jest wadliwe. Przeczy temu zawarta w dniu 2 czerwca 2003 r. umowa cywilnoprawna sprzedaży tych nieruchomości gminie, której skutków skarżący w żaden sposób nie zniweczył. Niemniej jednak, niezależnie od tego, bez wątpienia skarżący uzyskał ekwiwalent pieniężny za przejście prawa własności spornych nieruchomości w wysokości ustalonej dobrowolnie z gminą w rokowaniach z 7 marca 2003 r., który w takiej sytuacji należałoby potraktować jako odszkodowanie.
Skarżący bowiem w żaden sposób nie wykazał, by nie uzyskał ustalonej w umowie ceny za sporne nieruchomości. W konsekwencji, zasadnie orzekające w sprawie organy przyjęły, że doszło do zaspokojenia interesu skarżącego poprzez zapłatę kwoty pieniężnej za ww. nieruchomości w drodze cywilnoprawnej. Jednocześnie skuteczności tej czynności prawnej nie podważano w taki sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego o odszkodowanie. Podkreślić przy tym należy, że do kompetencji sądu administracyjnego czy organu administracji nie należy też ocena skuteczności umów, tym bardziej - zawieranych w formie aktu notarialnego. Podobnie, wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 k.c. nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1292/13, LEX nr 1956408).
Również sąd administracyjny nie jest właściwy do badania ewentualnego naruszenia przepisów prawa cywilnego, w tym do ustalania istnienia wad oświadczenia woli, gdyż sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości stanowi sądową kontrolę zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej.
Reasumując, jeżeli zgodnie z trafnymi ustaleniami organów, do zbycia spornych nieruchomości doszło w drodze umowy sprzedaży, a jednocześnie – nastąpiła zapłata umówionej ceny, to nie ma podstaw prawnych do żądania ustalenia odszkodowania w drodze administracyjnej. Nie ma tych podstaw również z tego względu, że nawet akceptując wątpliwą argumentację skarżącego o faktycznym wywłaszczeniu jego nieruchomości – otrzymał on umówione za nie świadczenie, które w takiej sytuacji wyczerpuje funkcję odszkodowania za wywłaszczenie. W związku z tym, zainicjowane wnioskiem skarżącego postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i jako takie podlegało umorzeniu.
Jako niezasadne sąd ocenił także zarzuty naruszenia art. art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie charakteru spornych działek jako dróg gminnych dostępnych dla nieograniczonego kręgu osób. Okoliczności te, jak wskazano powyżej, nie miały znaczenia dla niniejszej sprawy, a w szczególności w żaden sposób nie mogły wpłynąć na odmienną ocenę zasadności wniosku skarżącego o odszkodowanie.
W tych okolicznościach sąd uznał, że zarzuty skargi nie zdołały podważyć legalności zaskarżonej decyzji. Nie znajdują uzasadnienia zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, co wynika z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu wyroku, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, to zaś umożliwiło organom ustalić nie budzący wątpliwości stan faktyczny. W tym stanie rzeczy wykluczona była możliwość ustalenia odszkodowania za wywłaszczony grunt w trybie administracyjnym, jak domagał się tego skarżący. Organy administracji zobowiązane były więc do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co też prawidłowo uczyniły.
Z tych powodów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, do czego uprawniony był dyspozycją art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wniosek w tej sprawie złożyły wszystkie występujące w sprawie strony.