Uzasadnienie
Decyzją z dnia 25 maja 2002 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, orzekł o braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki kurnika o konstrukcji drewnianej zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości K. przy ul. [...], którego właścicielem jest A. M.. W toku postępowania odwoławczego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 24 lipca 2002 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W wytycznych organ podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, czy w sprawie nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 37 ust. 1 pkt 2 lub art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a także czy nie zachodzi konieczność zastosowania art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 października 2002 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a., orzekł o braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki kurnika zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości K. przy ul. [...]. Z ustaleń poczynionych w toku oględzin dokonanych w dniu 30 sierpnia 2001 r. wynikało, że A. M. w 1980 r. wybudował kurnik o konstrukcji drewnianej posadowiony na fundamencie betonowym bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu 27 maja 2002 r. B. G. – wnioskodawca rozbiórki przedmiotowego kurnika z gnojowiskiem, zakwestionował wybudowanie kurnika w latach 80 – tych i stwierdził, że powstał on w 1998 r. Daty tej nie potwierdził zarówno A. M., jak i sąsiad S. S.. Z pomiarów odległości kurnika w odniesieniu do innych obiektów i granic nieruchomości dokonanych w dniu 26 września 2002 r. wynikało, że kurnik ma wymiary 4,30 x 2,26, a jego odległość od granic z działkami sąsiednimi znacznie przekracza 4 m, a odległości od innych budynków znajdujących się na terenie przedmiotowej działki są znaczne (np. odległość od budynku murowanego wynosi 4,47 m).
Wskazany obiekt położony jest na terenie, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 14 czerwca 1991 r. (Dz.Urz.Woj.Słupskiego nr 11, poz. 60), jest oznaczony symbolem E 18 MN – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna do dalszego użytkowania. Zatem możliwe było zlokalizowanie na wskazanym terenie zabudowy gospodarczej towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej. Organ uznał zatem, że nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i brak jest podstaw do wydania nakazu przymusowej rozbiórki, jak również nie zachodzą przesłanki do wydania nakazu rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż rozpatrywany obiekt nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Kurnik jest obiektem stanowiącym częstą zabudowę wiejską i brak jest unormowań prawnych zabraniających budowy takich obiektów na działkach siedliskowych.
Obiekt ten utrzymywany jest we właściwym stanie technicznym, a obowiązujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie przewidują uregulowań w zakresie odległości pomiędzy budynkami posadowionymi na terenie tej samej działki. Nie stwierdzono nadto potrzeby doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył B. G.– współwłaściciel wskazanej nieruchomości. Skarżący stwierdził, że nie zgadza się z odmową orzeczenia rozbiórki garażu, kurnika z gnojowiskiem oraz wiaty wybudowanych się na działce stanowiącej jego współwłasność, bez jego zgody. Skarżący wskazał, iż obiekty wybudowano na środku wspólnego podwórka, i zarzucił wadliwość ustalenia, że obiekty te są oddalone od granic z sąsiednimi działkami o 4 m i nie zagrażają zdrowiu i nie naruszają stosunków międzysąsiedzkich. Skarżący zażądał nakazania rozbiórki i doprowadzenia do właściwego stanu estetycznego i sanitarnego wskazanych obiektów.
Skarżący wskazał, że organ administracji nie rozważył faktu, że studnia (ujęcie wody) usytuowane jest w odległości 9 m od gnojownika, co jest niezgodne z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami sanitarnymi i zarzucił niekompetencję i stronniczość organu administracji.
Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 lutego 2003 r., nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że organ administracji pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że kurnik wybudowany został w latach 80 – tych i prawidłowo przeanalizował sprawę pod kątem zastosowania art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Ponieważ postępowanie dowodowe nie potwierdziło istnienia przesłanek rozbiórki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., budowa omawianego obiektu, poza brakiem pozwolenia na budowę, nie narusza innych przepisów prawa budowlanego obowiązujących w okresie budowy, jak i obecnie. Nie zachodziły również przesłanki do zastosowania art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Podsumowując, organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji podjął w pełni uzasadnione rozstrzygnięcie.
Odnosząc się do treści odwołania organ Ii instancji uznał niezasadne są zarzuty skarżącego o niekompetencję i stronniczość organu administracji orzekającego w niniejszej sprawie. Zebrany materiał dowodowy jest szczegółowy i nie wzbudza wątpliwości, a uzasadnienie oparte na oględzinach, w których udział brał również skarżący, wskazuje wyraźnie na wymiary obiektów i ich odległości od granic i innych budynków. Organ nie zgodził się ze stwierdzeniem skarżącego, że kurnik i gnojowisko znajdują się w bliskim sąsiedztwie studni (ujęcia wody). Z pisma Zakładu Gospodarki Komunalnej w K. wynika, że budynek przy ul. [...] w K. podłączony jest do wiejskiego kolektora sanitarnego i wodociągu wiejskiego, a wskazywana studnia jest w rzeczywistości studzienką kanalizacyjną.
B. G. złożył skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu wskazał on, że sporny budynek - kurnik z gnojowiskiem dostawione są bezpośrednio do innych budynków gospodarczych, co jednocześnie powoduje ich dewastację przez A. M. – współwłaściciela działki. Kurnik wybudowany został z odpadów drewnianych, a ściana murowana postawiona przy kurniku w 2001 r. wykonana została z odpadów z pustaków. Wszystkie te prace wykonane zostały przez A. M. bez zgody skarżącego. Skarżący wskazał, iż gnojownica znajduje się w pobliżu studni, z której skarżący czerpie wodę pitną i zwrócił uwagę na zakłócanie przez wskazany obiekt walorów estetycznych na nieruchomości znajdującej się w centrum Gminy.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy administracji w toku postępowania naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w toku postępowania zaistniały wątpliwości odnośnie daty wzniesienia kurnika, organ administracji winien był przeprowadzić stosowne czynności dowodowe celem wyjaśnienia tej okoliczności. Skarżący twierdził w toku postępowania, iż obiekt wzniesiono w 1998 r., a inwestor A. M., że miało to miejsce w latach 80 – tych. Prawidłowe ustalenie daty i zakresu budowy ma kluczowe znaczenie dla zastosowania odpowiednich przepisów prawa. Do obiektów wybudowanych samowolnie przed 1 stycznia 1995 r. znajdują bowiem zgodnie z art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. Nr1126 ze zm.) zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawa budowlanego (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.), przewidujące możliwość legalizacji samowoli budowlanej i określające inne przesłanki orzeczenia nakazu rozbiórki niż bardziej restrykcyjne przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Podkreślić należy, że organy nadzoru budowlanego mają obowiązek podejmowania z urzędu działań odnośnie samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych i winny postępowanie w tym zakresie przeprowadzać rzetelnie i wnikliwie, podejmując z urzędu inicjatywę dowodową.
Wobec zmiennych i niespójnych oświadczeń stron odnośnie daty budowy, obiekty organ administracji winien przeprowadzić w tym zakresie postępowanie dowodowe, dopuszczając dowody z zeznań świadków i stron postępowania. W niniejszej sprawie ustalenia daty budowy dokonano bez przeprowadzenia zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. dowodów na poparcie twierdzeń stron i bez dokonania przewidzianej w art. 80 k.p.a. oceny materiału dowodowego.
Podkreślić należy, iż rozważenie przesłanek zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. i art. 40 tej ustawy wymaga dokonania szczegółowych ustaleń w tym zakresie, analizy możliwości spowodowania niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, oraz spełnienia warunków technicznych, dotyczących położenia i stanu obiektu, spełnienia warunków przeciwpożarowych, w tym analizy materiałów z jakich wzniesiono obiekt. Nie może ono sprowadzać się do ogólnikowego stwierdzenia braku przesłanek zastosowania tych przepisów. Organy administracji winny były szczegółowo wyjaśnić, czy przedmiotowy obiekt został wybudowany zgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, a w szczególności przepisami dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa przeciwpożarowego.
W uzasadnieniu decyzji organów administracji obu instancji zabrakło ustaleń w tym zakresie, co czyni wywiedzione przez nie wnioski przedwczesnymi. Zdaniem Sądu ogólnikowe twierdzenia organu administracji o prawidłowym stanie technicznych obiektu w świetle znajdującej się w aktach dokumentacji fotograficznej budzą wątpliwości, z kwestia ta winna podlegać szczegółowemu ustaleniu i ocenie.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, organy administracji publicznej nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje je art. 77 § 1 k.p.a., jak też nie wykazały należytej dbałości i staranności o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z art. 7 k.p.a. Naruszenie przepisów prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji powinny dokładnie określić datę wzniesienia kurnika oraz wyjaśnić, czy został on wybudowany i umiejscowiony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, przeprowadzając postępowanie dowodowe zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 k.p.a.
Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem, zdaniem Sądu, obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania. Skoro zaskarżona decyzja nie nadaje się do wykonania, to orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe.