Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XIV.111.2016 Rady Gminy z dnia 30 marca 2016 r. w sprawie Regulaminu czystości i porządku na terenie gminy w zakresie przepisów § 5 ust. 1, § 11 ust. 2 i 3, § 15 ust. 5 i 6 pkt 2 oraz § 17 regulaminu.
Zdaniem skarżącego w § 5 ust. 1 uchwały doszło do przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g., poprzez nałożenie obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i zanieczyszczeń w odniesieniu do wszystkich chodników położonych wzdłuż nieruchomości oraz poprzez powtórzenie częściowo zmodyfikowanego przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Z kolei nałożenie w § 11 ust. 2 i 3 regulaminu zakazu umieszczana śniegu i lodu oraz gorącego popiołu w pojemnikach na zmieszane odpady komunalne lub pojemnikach na odpady selektywnie zebrane jest sprzeczne z treścią art. 5 ust. 1 pkt. 3b ustawy. Regulacja ta odnosi się bowiem wyłącznie do odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych, a w stosunku do innych odpadów i przedmiotów zasady postępowania określają przepisy odrębne, przede wszystkim ustawa o odpadach, zatem wprowadzanie niniejszą uchwałą dodatkowych zakazów jest nieuprawnione.
Odnosząc się do regulacji zawartej w § 15 ust. 5 i 6 pkt 2 uchwały Prokurator stwierdził, że generalny i bezwarunkowy zakaz zaopatrzenia wszystkich psów w kaganiec, niezależnie od indywidualnych cech zwierzęcia i jego uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, postanowienia zaskarżonego regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i wyjątków mogą naruszać zasadę proporcjonalności, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami.
Co więcej, zdaniem Prokuratora, Rada Gminy nie była również uprawniona do wprowadzenia zakazu wpuszczania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej. Wreszcie w § 17 regulaminu wskazano w sposób nieprecyzyjny obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, tj. poprzez wskazanie poszczególnych sołectw. Tymczasem, zgodnie z wolą ustawodawcy konieczne jest skonkretyzowanie jakie obszary ze względu na swoje właściwości i cechy indywidualne wymagają okresowej deratyzacji.
Wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 59/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność § 5 ust. 1; § 11 ust. 3 co do słów: "Popiół po przestudzeniu należy umieszczać w pojemnikach metalowych lub plastikowych przeznaczonych do ich selektywnego zbierania, a poza sezonem grzewczym, tj. od 1 maja do 31 października należy dostarczać popiół do gminnego punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych"; § 15 ust. 5 co do słów: "natomiast psy należące do rasy psów niebezpiecznych mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu" oraz § 15 ust. 6 pkt 2 regulaminu, w pozostałym zaś zakresie oddalił skargę.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Prokurator zaskarżając ją w części, w jakiej sąd oddalił skargę, tj. § 11 ust. 2 i 3 w zakresie słów "Zabrania się umieszczania w pojemnikach gorącego popiołu"; § 15 ust. 5 zd. pierwsze oraz § 17 regulaminu.
Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2542/19, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.
NSA za zasadny uznał zarzut przekroczenia w § 11 ust. 2 i ust. 3 regulaminu, granic określonych w art. 4 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3 lit. b u.c.p.g. ustanawiając zakaz umieszczania w pojemnikach gorącego popiołu. Sąd pierwszej instancji nie ocenił bowiem czy ustanowiony zakaz mieści się w udzielonej delegacji ustawowej. Przy czym, według NSA, nie może być uznane za rozważenie granic ustawowych powołanie się na art. 1a u.c.p.g., który przewiduje, że w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. O odesłaniu do przepisów odrębnych przesądza bowiem art. 5 ust. 1 pkt 3 lit. b u.c.p.g., stanowiąc o tym, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Wykluczenie regulacji w u.c.p.g. i przepisach odrębnych daje podstawy do wprowadzenia regulacji w regulaminie, w tym zasad selektywnego zbierania.
Zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zakresie nie zastosowania przez sąd środka prawnego wobec regulacji § 15 ust. 5 regulaminu, w zakresie w jakim stanowi on, że na terenach użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy. Zdaniem NSA, ocena sądu pierwszej instancji co do braku przekroczenia w tym zakresie granic upoważnienia, nie uwzględnia granicy upoważnienia wyznaczonego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a nadto ocena o tym, że nie powiela regulacji art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt oraz |wypełnia regulację art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń.
Wreszcie sąd wojewódzki nie rozpatrzył należycie przepisu § 17 regulaminu. Jak zauważył NSA, zapis ten obejmuje sołectwa Gminy, co wyczerpuje wszystkie jednostki pomocnicze Gminy. Zatem wyliczenie sołectw Gminy tylko pozornie wskazuje na określenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, a zatem nie realizuje upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wyznaczenia obszarów, co do których zasadne jest poddanie obowiązkowej deratyzacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga w całości zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Merytoryczne rozpoznanie sprawy należy poprzedzić uwagą, że sąd orzekał w warunkach związania orzeczeniem sądu kasacyjnego – wyrokiem NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2542/19. Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. przepis ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. W takim przypadku sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Ponieważ w sprawie nie zaszły okoliczności uprawniające do odstąpienia od wskazanego związania determinuje ono kierunek niniejszego rozstrzygnięcia. Przy czym, z uwagi na to, że w swoim wyroku NSA uchylił w całości wyrok tutejszego sądu z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 59/19, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, granice rozpoznania sprawy przez obecnie orzekający sąd nie zostały zawężone do granic, w jakich NSA rozpoznawał sprawę ze skargi kasacyjnej i w jakich wydał orzeczenie kasatoryjne.
W związku z tym przedmiotową skargę rozpoznano w całości na nowo, uwzględniając treść przy tym przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Przedmiotem ponownej kontroli w niniejszej sprawie uczyniono uchwałę nr XIV.111.2016 Rady Gminy z dnia 30 marca 2016 r. w sprawie Regulaminu czystości i porządku na terenie gminy, która została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. W związku z tym dokonując kontroli legalności tego aktu należy mieć na względzie, że nie może on naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.
Natomiast zakres regulacji zawartej w regulaminie wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który wyczerpująco określa elementy uchwały dotyczącej regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie. To oznacza, że nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 u.c.p.g., a organ nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
Rozważając poszczególne zapisy planu w kontekście powyższych uwag należy wskazać, że regulamin w § 5 ust. 1 przewiduje, iż właściciele nieruchomości zobowiązani są do niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości a także części innych nieruchomości służących do użytku publicznego. Podstawą prawną tego zapisu niewątpliwie było upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b u.c.p.g., który uprawnia do określenia w regulaminie zasad uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Przy czym zauważyć należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.
Mając to na uwadze sąd podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, że § 5 ust. 1 regulaminu stanowi w gruncie rzeczy częściowe powtórzenie wraz z nieuprawnioną modyfikację przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie realizację przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. W kwestii zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" wypowiada się art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie normuje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie do terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości.
Skoro więc Rada Gminy w § 5 ust. 1 regulaminu wskazała na uprzątanie określonych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" (bez wyraźnego określenia, że dotyczy to "części nieruchomości" służącej do użytku publicznego), co odpowiada treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie na uprzątanie zanieczyszczeń w części, w obrębie nieruchomości służącej do użytku publicznego (może to obejmować także chodniki), co odpowiada treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., to tym samym nie zrealizowała upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Rada Gminy nie była zatem upoważniona na mocy tego ostatniego przepisu do określenia w zaskarżonym regulaminie obowiązków w takim zakresie – jak to uczyniła – w odniesieniu do wszelkich "chodników położonych wzdłuż nieruchomości" (a więc nie tylko tych powszechnie dostępnych, lecz również np. stanowiących części prywatnej nieruchomości i ogrodzonych), bez uściślenia, że dotyczy to wyłącznie chodników przeznaczonych do użytku publicznego.
Co więcej, jako niezgodne z prawem należy uznać określenie w § 5 ust. 1 regulaminu, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do "niezwłocznego" uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, ponieważ określenie częstotliwości, czasookresu wykonywania tych obowiązków nie zostało przewidziane w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Dodatkowo wskazać należy, że omawianym upoważnieniu ustawowym brak jest także upoważnienia do określania obowiązku usuwania zanieczyszczeń w taki sposób, aby nie powodowały one zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów, jak uczynił to uchwałodawca lokalny w § 5 ust. 2 regulaminu. W ustawie brak jest również upoważnienia dla gminy do wprowadzania zakazu zgarniania śniegu, lodu, błota lub innych zanieczyszczeń na teren jezdni oraz z jezdni na chodniki, a także w miejsca powodujące zakłócenia w ruchu pieszych. W konsekwencji także przepis § 5 ust. 3 regulaminu winien zostać wyeliminowany z obrotu prawnego.
Mając to na uwadze sąd uznał, że konieczne jest stwierdzenie nieważności w całości przepisu § 5 regulaminu, a nie tylko w zaskarżonym zakresie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia w § 11 ust. 2 i 3 regulaminu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez nałożenie zakazu umieszczana śniegu i lodu oraz gorącego popiołu w pojemnikach na zmieszane odpady komunalne lub pojemnikach na odpady selektywnie zebrane należy wskazać, że kwestia ta była przedmiotem rozważań NSA. Uznał NSA, że o odesłaniu do przepisów odrębnych w zakresie odpadów przesądza art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., który przewiduje, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi.
Rozpoznając niniejszą sprawę przy uwzględnieniu tego stanowiska sąd orzekający w obecnym składzie uznał, że § 11 ust. 2 i 3 regulaminu naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Postanowienia te pozostają bowiem w sprzeczności z cytowanym art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy upoważniającej, który odnosi się do odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych, a w stosunku do innych odpadów i przedmiotów, zasady postępowania określają przepisy odrębne, przede wszystkim ustawa o odpadach, która określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w tym zasady zapobiegania powstawania odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Przede wszystkim, w art. 23 ust. 1 ustawy o odpadach przewidziano generalną zasadę, że odpady są zbierane w sposób selektywny, jak również reguluje sposób postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów.
Do ustanowienia zakazu gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu nie upoważniają również art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 u.c.p.g. uprawniające m.in. do określenia warunków utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Lód, śnieg, gorący popiół, nie są odpadami komunalnymi i nieczystościami ciekłymi, o których mowa w tych przepisach.
W związku z tym, wprowadzanie w regulaminie dodatkowych zakazów jest nieuprawnione, gdyż w stosunku do odpadów innych, niż komunalne i nieczystości ciepłe zasady postępowania określają przepisy odrębne. Zatem przewidziany w kontrolowanym akcie zakaz umieszczania śniegu i lodu w pojemnikach na odpady komunalne, jak również zakaz umieszczania gorącego popiołu, stanowią dodatkowe, nieuprawnione postanowienia regulaminu.
W odniesieniu do § 11 ust. 3 regulaminu w zakresie dotyczącym drugiego zdania o treści: "popiół po przestudzeniu należy umieszczać w pojemnikach metalowych lub plastykowych przeznaczonych do ich selektywnego zbierania, a poza sezonem grzewczym, tj. od 1 maja do 31 października należy dostarczać popiół do gminnego punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych", sąd podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, że postanowienie to przekracza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a u.c.p.g. w zakresie dotyczącym rodzajów pojemników przeznaczonych do ich selektywnego zbierania. Wprawdzie, stosownie do art. 4 ust. 2a u.c.p.g. regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i takim odpadem może być popiół, ale organ nie może wprowadzać innych obowiązków w tym zakresie, co dotyczy rodzajów pojemników do selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
Brak jest bowiem podstaw do wskazania, że muszą to być pojemniki metalowe lub plastikowe, jak przyjął to organ. Kwestia ta została bowiem uregulowana w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2017 r., poz. 19). Oznacza to, że organ uchwałodawczy wykroczył poza upoważnienie ustawowe.
Należy też zauważyć, że ani art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ani art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. nie upoważniały Rady Gminy do wprowadzenia zakazu stosowania środków chemicznych, szkodliwych dla środowiska przy usuwaniu śniegu i lodu. Wskazane przepisy kompetencyjne upoważniały Radę jedynie do wprowadzenia do regulaminu przepisów określających wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W ocenie sądu wojewódzkiego z przepisów tych nie można natomiast wywieść kompetencji organu uchwałodawczego do wprowadzenia zakazu stosowania środków chemicznych do usuwania śniegu i lodu, jak czyni to § 11 ust. 5 regulaminu. Z powyższych względów również omawiany zapis winien zostać wyeliminowany z obrotu prawnego.
Wreszcie, w ocenie sądu, wskazane upoważnienia ustawowe nie uprawniały Rady do wprowadzenia w § 11 ust. 4 regulaminu zakazu wrzucania odpadów komunalnych pochodzących z gospodarstw domowych, sklepów, punktów gastronomicznych, usługowych i innych nieruchomości, na których powstają odpady, do koszy ulicznych oraz do pojemników właścicieli innych nieruchomości.
Przechodząc następnie do § 15 regulaminu należy wskazać, że również w tym zakresie kontrola musi odbyć się z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego przez NSA. Sąd ten bowiem w odniesieniu do § 15 ust. 5 wyjasnił, że przy ocenie legalności tego postanowienia konieczne jest uwzględnienie zarówno granic upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., jak i przepisów art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.), dalej jako u.o.z. i art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń.
W omawianym przepisie uchwały rada ustaliła, że na terenach publicznych psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy, natomiast psy należące do rasy psów niebezpiecznych, mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu. W ocenie sądu nie ulega wątpliwości, że statuując obowiązek wyprowadzania psów ras niebezpiecznych tylko na smyczy i w kagańcu, organ uchwałodawczy naruszył wynikający z § 6 Zasad techniki prawodawczej, generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Przepis prawny winna więc cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy nakaz tworzenia przepisów w sposób zrozumiały i jasny dla adresatów, przy użyciu jednakowych określeń do oznaczenia jednakowych pojęć. Tymczasem w rozważanym wypadku organ nie posłużył się kategorią ustawową, używając pojęcia "rasa niebezpieczna", które jest niezdefiniowane, nieprecyzyjne i wysoce ocenne.
Aktualnie obrocie prawnym znajduje się jedynie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r., nr 77, poz. 687). Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela egzekwowalny obowiązek nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy tego przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie.
Ponadto nakaz prowadzenia psa na terenach użytku publicznego tylko na smyczy, a psa należącego do rasy psów niebezpiecznych – na smyczy i w kagańcu, w ocenie sądu narusza delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Istotą tego upoważnienia jest bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast obciążenie właścicieli psów należących do rasy psów niebezpiecznych bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich na terenach użytku publicznego tylko na smyczy i w kagańcu, zdaniem sądu, zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów u.o.z. oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Zdaniem sądu, zawarcie w regulaminie nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. wiek, choroba), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Brak uwzględnienia w omawianej regulacji specyficznych sytuacji, wyjątków, pozbawia ją też cechy proporcjonalności w ograniczaniu wolności i stanowi obciążenie, na które sam ustawodawca nie zdecydował się redagując przepisy art. 10a ust. 3 u.o.z. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby więc treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (tak: A. Jezierska – Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 42). Brak takich rozróżnień w postanowieniu zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazaną normę.
W odniesieniu z kolei do postanowienia § 15 ust. 6 pkt 2 regulaminu, wprowadzającego zakaz wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, z zastrzeżeniem, że postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych korzystających z pomocy psów przewodników, sąd podtrzymuje swoje stanowisko, że wykracza ono poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Ustawodawca bowiem nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Upoważnienie ustawowe nie obejmuje zatem kompetencji organu do określania zakazu wpuszczania lub wyprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Jego realizacja ma polegać na określeniu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniem i uciążliwościami dla ludzi.
W świetle powyższych rozważań sąd uznał, że zarówno § 15 ust. 5, jak i ust. 6 pkt 2 regulaminu zawierają naruszenia, które zobowiązują sąd do stwierdzenia ich nieważności.
Odnosząc się dalej do § 17 regulaminu sąd miał na uwadze, że podstawą prawną tego zapisu był art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., który nakazuje wyznaczyć w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W rozważanym wypadku prawodawca lokalny dokonał tego poprzez wskazanie poszczególnych sołectw gminy i ustalenie, że w każdym z nim deratyzacja ma następować w październiku każdego roku. Niemniej jednak, taka konstrukcja przepisu regulaminu w ocenie sądu wojewódzkiego i w ślad za stanowiskiem NSA, nie pozwala na stwierdzenie, że wypełnione zostało upoważnienie ustawowe w tym zakresie.
Jak wynika z informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy, gmina posiada 11 jednostek pomocniczych – sołectw. Granice tych sołectw pokrywają się z ustalonym w regulaminie obszarem obowiązkowej deratyzacji, zatem jak zasadnie wskazał NSA w wyroku sygn. akt II OSK 2542/19, kontrolowany przepis w rzeczywistości przewiduje, że deratyzacji podlega cały teren Gminy. Natomiast zdaniem sądu, celem upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji było zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, bądź inne okoliczności wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie, tak jak to uczyniono w niniejszej sprawie, do objęcia tym obowiązkiem całej gminy, i w konsekwencji wszystkich właścicieli nieruchomości na jej terenie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II SA/Gd 212/10, dostępny w CBOSA).
W tym stanie rzeczy należało uznać, że § 17 regulaminu jest niezgodny z prawem, a niezgodność ta również powoduje konieczność stwierdzenia nieważności tego przepisu.
Jak już wskazano, rozpoznając niniejszą sprawę sąd nie był związany granicami i zarzutami skargi, w związku z czym dokonał oceny również tych przepisów uchwały, których nie zakwestionował skarżący Prokurator. Kontrola ta wykazała, że eliminacji powinny podlegać również przepisy § 8 ust. 3 i 4, § 10 ust. 1 i 3, §14 ust. 1 oraz § 15 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 regulaminu.
Sąd uznał, że do przekroczenia upoważnienia ustawowego doszło także w § 8 ust. 4 regulaminu, który nakłada obowiązek utrzymywania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomość oraz miejsc publicznych w odpowiednim stanie technicznym i sanitarnym w szczególności poprzez stała naprawę szczelności oraz poprzez ich dezynfekcje. Zdaniem sądu wojewódzkiego obowiązek odkażania (dezynfekcji) pojemników na odpady czy tępienia szkodliwych owadów, ich jaj i larw, ze względów sanitarnych i gospodarczych, w szerszym znaczeniu niszczenie stawonogów w ogóle (słownikowa definicja pojęcia "dezynsekcja" – M. Szymczak (red. naukowy), Słownik języka polskiego PWN, Warszawa 1999, tom A-K, s. 366), ewidentnie wykracza poza konieczność utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym i świadczy o niedopuszczalnym przekroczeniu delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.
Określenie obowiązku dezynfekcji i dezynsekcji, jak i ich częstotliwości nie mieści się bowiem w zakresie warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, do których określenia uprawiona została rada gminy w regulaminie utrzymania czystości i porządku. Omawiane postanowienie stanowi także powtórzenie i niedopuszczalną modyfikację art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy, który nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W związku z tym należy uznać, że w § 8 ust. 4 regulaminu rada chcąc określić, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., warunki utrzymania tych pojemników, dokonała niedopuszczalnego rozszerzenia obowiązku wynikającego z ustawy.
Z kolei zgodnie z § 8 ust. 3 oraz § 10 ust. 1 i 3 regulaminu właściciele nieruchomości zostali zobowiązani do ustawiania pojemników tak, by nie powodowały uciążliwości i utrudnień dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości i osób trzecich, zagwarantowania bezkolizyjnego dojazdu do wyznaczonego punktu odbioru odpadów, a ponadto do udostępnienie pojemników i worków w dniu odbierania tych odpadów, poprzez ich wystawienie do godziny 7:00 rano. W ocenie sądu treść tych postanowień nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego, zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.).
Z treści tego upoważnienia nie wynika w żaden sposób, że prawodawca lokalny może ingerować w prawa podmiotowe właścicieli nieruchomości nakazując im podejmowanie czynności, o których jest mowa w treści § 8 ust. 3 oraz § 10 ust. 1 i 3 regulaminu. W szczególności trzeba zauważyć, że konieczność spełnienia wymogu ustawienia pojemników w sposób niepowodujący uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich jest materią regulowaną przez przepisy ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny dotyczące prawa sąsiedzkiego, jak również wkracza w prawo własności, gdyż to od właściciela zależy, w którym miejscu nieruchomości będzie ustawiał pojemniki i worki z odpadami. Poza tym właściciel nieruchomości w celu ich opróżnienia przez właściwą jednostkę winien w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych uregulować sposób ich wystawienia w konkretnym dniu (por. m.in. wyrok WSA w Bydgoszczy z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 120/12; wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 lipca 2015 r. w sprawie II SA/Ke 576/15, dostępne w CBOSA).
Zatem Rada nie była upoważniona do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku wystawiania pojemników w określonym czasie przed teren nieruchomości. W gestii właściciela nieruchomości leży bowiem jedynie zapewnienie miejsca na ustawienie pojemników na terenie własnej nieruchomości, a kwestie związane z ustaleniem czasu opróżniania pojemników winny zostać uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych. Podobnie trzeba odnieść się do kwestii zapewnienia bezkolizyjnego dojazdu do wyznaczonego punktu odbioru odpadów. Obowiązek taki wykracza poza delegację ustawową, a przy tym lokalizację pojemników służących do czasowego gromadzenia odpadów stałych określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422).
Co więcej, każda działka budowlana musi mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej, w tym dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną lub służebność drogową, wynika to z przepisów Prawa budowlanego. Ważne jest, aby droga była ogólnie przejezdna i umożliwiała dojazd do nieruchomości w celu odbioru odpadów, a pojemniki znajdowały się w miejscu dostępnym z drogi, jednak właściciel nieruchomości nie jest z reguły zarządcą drogi i nie może gwarantować bezkolizyjnego dojazdu dla podmiotu odbierającego odpady (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, dostępny w CBOSA).
Zatem kwestia dojazdu do miejsca gromadzenia odpadów pozostaje domeną Prawa budowlanego i przepisów technicznych i, w przekonaniu sądu, nie podlega regulacji na mocy delegacji zawartej w przedmiotowej ustawie.
Dalej sąd skonstatował, że również § 14 regulaminu, wprowadzający zasady, jakimi powinni się kierować właściciele nieruchomości w celu ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów, jest niezgodny z prawem. Tworząc powyższą regulację do regulaminu wprowadzono zasady dotyczące sposobu konsumpcji przez właścicieli nieruchomości, rodzajów używanych opakowań i toreb. Jak stanowi bowiem ww. przepis: "Właściciele nieruchomości obowiązani są podejmować działania zmierzające do zmniejszenia ilości wytwarzanych odpadów m.in. poprzez: 1) unikanie używanych produktów nie nadających się do recyklingu i kompostowania, w szczególności jednorazowych pieluch, papierowych i plastikowych talerzy i sztućców, folii śniadaniowej, aluminiowej, jednorazowych butelek i kartonów na napoje;
- 2) kupowanie produktów zapakowanych w minimalną ilość opakowań, 3) kupowanie produktów koncentratach;
- 4) kupowanie produktów w opakowaniach zwrotnych, 5) ponowne wykorzystanie i wydłużenie okresu używalności produktów takich jak: baterie, torby plastikowe na zakupy, długopisy".
W odniesieniu do powyższego sąd stoi na stanowisku, że przywołane zapisy mogą stanowić jedynie postulat, któremu nie sposób nadać waloru skutecznej normy prawnej. Wprawdzie nie ulega wątpliwości, że postanowienia te mają walor edukacyjny i poszerzający świadomość właścicieli nieruchomości na temat ograniczenia powstawania odpadów komunalnych, niemniej jednak nałożenie takich obowiązków w regulaminie czystości i porządku w gminie nie ma podstaw prawnych. Organ stanowiący gminy nie może bowiem narzucać obywatelom, jakie produkty powinni kupować, w jakich opakowaniach czy też, że powinni wykorzystywać i wydłużać okres używalności niektórych produktów.
W związku z tym wskazane postanowienia regulaminu wykraczają poza wynikające z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. upoważnienie. Podstawy do ich ustanowienia nie stanowi zwłaszcza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g., który stanowi wprawdzie, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, mogą one jednak obejmować jedynie prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych.
Jeśli zaś intencją Rady było wyłącznie poinformowanie mieszkańców o efektywnych sposobach na ograniczenie ilości wytwarzanych odpadów, to stwierdzić należy, że akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, nie może służyć jako przekaźnik komunikatów czy informacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 153/14, dostępny w CBOSA).
Wreszcie, w § 15 ust. 1 regulaminu Rada zobowiązała osoby utrzymujące zwierzęta domowe do nie pozostawiania ich bez dozoru – jeżeli zwierzę znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się z niego. Zatem organ uchwałodawczy nałożył na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek sprawowania właściwej opieki nad zwierzętami, w tym w szczególności niepozostawiania ich bez dozoru, jeżeli zwierzę znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Regulacja ta stanowi również niezasadne powielenie materii uregulowanej w art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którymi zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście.
Z kolei w ust. 3 Rada zobowiązała osoby utrzymujące w lokalach mieszkalnych i użytkowych gady, ptaki i owady do ich zabezpieczenia przed wydostaniem się z tych pomieszczeń. Jak już natomiast wskazano, omawiana delegacja ustawowa odnosi się wyłącznie do zwierząt domowych, a nie zwierząt nieudomowionych, jakimi - w ocenie sądu - są wymienione w regulaminie gady, ptaki i owady nawet, jeżeli są one utrzymywane w charakterze zwierząt domowych. Przez zwierzęta domowe rozumie się bowiem zwierzęta tradycyjnie przebywające z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (art. 4 pkt 17 u.o.z.). Dlatego też fakt, że niektóre osoby traktują wskazane w regulaminie gatunki jako zwierzęta domowe, w ocenie sądu, nie zmienia tego, że co do zasady nie są one przeznaczone do trzymania w domu i spełniania funkcji zwierząt domowych, tj. trzymanych dla osobistej przyjemności lub dla towarzystwa ludzi i dla zaspokajania potrzeb emocjonalnych człowieka.
Z delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wynika, że na jego mocy rada miała kompetencję do określenia obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. W związku z tym, wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego. Tymczasem § 15 ust. 4 kontrolowanego regulaminu nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, a więc dotyczy obowiązków właściciela zwierzęcia domowego na terenie nieruchomości prywatnej, a nie, jak przewiduje to delegacja ustawowa, na terenie publicznym przeznaczonym do wspólnego użytku. Powyższe świadczy o przekroczeniu ww. delegacji ustawowej dla organu uchwałodawczego gminy.
Mając to wszystko na uwadze sąd, działając zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 5, § 8 ust. 3 i 4, § 10 ust. 1 i 3, § 11 ust. 2-5, § 14 ust. 1, § 15 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 5 i ust. 6 pkt 2 oraz § 17 uchwały Rady Gminy z dnia 30 marca 2016 r., nr XIV.111.2016 uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa, które uzasadniało wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji wyroku.
W niniejszej sprawie sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.