Uzasadnienie
Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga P. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 kwietnia 2017 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 16 lipca 2013 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane, nakazał skarżącemu rozebrać, wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, na terenie działki nr [..] w Z., gmina K., obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, nietrwale związany z gruntem, wraz z urządzeniem budowlanym z nim integralnie związanym, tj. ze zbiornikiem do gromadzenia nieczystości ciekłych. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z 12 września 2013 r., nr [..]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - wyrokiem z 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 784/13, oddalił skargę wniesioną na tę decyzję a Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1256/13, oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku.
W dniu 7 czerwca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystosował do skarżącego upomnienie ze wskazaniem, że w razie nie wykonania obowiązku określonego w decyzji z 16 lipca 2013 r. w terminie do 31 sierpnia 2016 r. zostanie wszczęte przeciwko zobowiązanemu postępowanie egzekucyjne. Przesyłka zawierająca upomnienie została doręczona skarżącemu w dniu 14 czerwca 2016 r.
Następnie - 10 stycznia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił tytuł wykonawczy nr [..] w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w decyzji z 16 lipca 2013 r. Przesyłka zawierająca tytuł wykonawczy została doręczona skarżącemu w dniu 25 stycznia 2017 r.
Pismem datowanym na dzień 12 marca 2012 r., które wpłynęło do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w dniu 3 lutego 2017 r., skarżący złożył zarzut do prowadzonej egzekucji administracyjnej wskazując, że prosi o jej wstrzymanie z uwagi na chorobę, skutkującą półrocznym zwolnieniem oraz jego niepełnosprawnością określoną w orzeczeniu o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ze stycznia 2017 r. Skarżący wskazał też, że dokonał częściowej rozbiórki, ale ze względu na stan zdrowia zmuszony był wstrzymać dalszą rozbiórkę.
Niezależnie od tego zarzutu, w piśmie z 11 września 2016 roku, sprecyzowanym pismem z 2 stycznia 2017 r., skarżący złożył również wniosek o zawieszenie postępowania dotyczącego nakazu rozbiórki.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - postanowieniem z dnia 3 marca 2017 r., nr [..], wydanym na podstawie art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619) - dalej w skrócie jako "ustawa", oddalił zarzut zgłoszony przez skarżącego.
Uzasadniając wydane postanowienie organ stwierdził, że skarżący nie wskazał w swoim piśmie żadnego z zarzutów określonych w art. 33 § 1 ustawy, do którego mógłby się odnieść merytorycznie. Organ wyjaśnił też, że przedstawienie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie jest zarzutem w rozumieniu art. 33 ustawy. Natomiast obowiązek dokonania rozbiórki nie jest ściśle związany z osobą, na której ciąży. Wobec czego nakaz rozbiórki może wykonać inna osoba wyznaczona przez zobowiązanego.
Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w zarzucie, a także wskazując, że przedmiotowy obiekt nie stanowi jakiegokolwiek zagrożenia budowlanego oraz dla ludzi i środowiska. Skarżący podkreślił, że wystąpienie u niego niepełnosprawności powinno skutkować odroczeniem terminu wykonania dalszej rozbiórki. Wskazał przy tym na art. 33 § 1 pkt 2 ustawy.
Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2017 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) – w skrócie jako "k.p.a.", i w zw. z art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.) - dalej w skrócie jako "ustawa", Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 marca 2017 r.
Uzasadniając wydane postanowienie organ odwoławczy stwierdził, że organ egzekucyjny I instancji prawidłowo uznał, że wśród enumeratywnie wymienionych w art. 33 ustawy podstaw zgłoszenia zarzutu nie ma przesłanki dotyczącej stanu zdrowia zobowiązanego do wykonania egzekwowanego obowiązku. Czynności fizyczne związane z rozbiórką obiektu budowlanego zobowiązany może zlecić innej osobie. Brak jest ponadto podstaw do odroczenia terminu wykonania decyzji wydanej w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, ponieważ orzeczona w tej procedurze decyzja nakazowa nie zawiera takiego terminu i podlega wykonaniu z chwilą doręczenia jej stronie.
We wniesionej do Sądu skardze na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący stwierdził, że podniesione przez niego argumenty mieszczą się w zarzutach określonych w:
- - art. 33 § 1 pkt 2 ustawy – wskazując na swój zły stan zdrowia skutkujący uzyskaniem przez niego na początku 2017 r. statusu osoby niepełnosprawnej w stopniu umiarkowanym, złożony wniosek o dopuszczenie zabudowy działki nr [..] w Z. w nowo powstającym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a także wejście w życie zmiany ustawy - Prawo budowlane dopuszczającej zabudowę parterowymi wolno stojącymi budynkami gospodarczymi o powierzchni do 35 m2;
- - art. 33 § 1 pkt 8 ustawy – wskazując, że orzeczony nakaz rozbiórki jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym w chwili kiedy powstaje nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu oraz z uwagi na fakt pozytywnej opinii przyrodniczej dla przedmiotowego terenu i występowania w sąsiedztwie zabudowy rekreacyjnej i siedliskowej; skarżący powołał się także na możliwość wykorzystania "konstrukcji pokrytej blachą z zamontowanymi ogniwami fotowoltaicznymi dla własnych potrzeb energii elektrycznej, która to konstrukcja po decyzji Wojewody (...) uzyskała możliwość realizacji."
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.). Oznacza to, że sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jedynie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów.
Sąd administracyjny nie ocenia natomiast rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości; nie rozpatruje również sprawy kierując się na przykład zasadami współżycia społecznego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 października 2007 roku, sygn. II OSK 1402/06, Baza Orzeczeń LEX nr 360233).
Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.) – w skrócie jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 kwietnia 2017 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane na podstawie art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, którym organ I instancji oddalił zgłoszony przez skarżącego w toku postępowania egzekucyjnego zarzut.
Rozpoznając skargę na powyższe postanowienie Sąd - mając na uwadze treść cytowanego powyżej art. 134 § 1 p.p.s.a., mógł zatem jedynie zbadać prawne przesłanki jego wydania. Nie miał natomiast podstaw aby badać zgodność z prawem obecnie egzekwowanego obowiązku tj. nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Zarzuty dotyczące tego nakazu skarżący mógł podnosić jedynie w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej i prawomocnej decyzji, którą nakazano mu rozbiórkę wybudowanego, w warunkach samowoli budowlanej, na terenie działki nr [..] w Z., gmina K., obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, nietrwale związanego z gruntem, wraz z urządzeniem budowlanym z nim integralnie związanym, tj. ze zbiornikiem do gromadzenia nieczystości ciekłych. Jak wynika bowiem z treści art. 29 § 1 ustawy, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Organ ten działa na podstawie przepisów egzekucyjnych, a nie ustawy - Prawo budowlane, zaś jego postępowanie ograniczone jest tylko do działań egzekucyjnych. Co za tym idzie - zarówno organ egzekucyjny, jak i Sąd, nie są uprawnieni aby w tej sprawie kontrolować legalność orzeczonej rozbiórki, a także badać możliwość legalizacji samowoli budowlanej objętej wyżej wymienioną, ostateczną decyzją, którą skarżący obowiązany jest wykonać.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała zatem wyłącznie prawidłowość zastosowania przez organy przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak słusznie wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 1999 roku (sygn. akt IV SA 1104/96, Baza Orzeczeń LEX nr 47780), w trakcie postępowania egzekucyjnego zobowiązany - kwestionując prowadzenie tego postępowania, może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 ustawy. Nie może natomiast na tym etapie postępowania kwestionować zasadności nakazanej rozbiórki. Postępowanie egzekucyjne ma na celu doprowadzenie do realizacji obowiązku przez zobowiązanego, który został na niego nałożony ostateczną decyzją administracyjną, a nie jest przez niego wykonywany dobrowolnie. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania.
Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w przepisie art. 16 § 1 k.p.a., decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie może to się jednak stać za sprawą skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie wydane w toku postępowania egzekucyjnego w przedmiocie zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, czy też za sprawą środków odwoławczych wnoszonych w toku postępowania egzekucyjnego.
Zgodnie z art. 33 pkt 1-10 ustawy, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:
- 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;
- 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;
- 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;
- 4) błąd co do osoby zobowiązanego;
- 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;
- 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;
- 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;
- 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;
- 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;
- 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27.
W niniejszej sprawie skarżący zgłosił zarzut, stwierdzając, że prosi o wstrzymanie egzekucji z uwagi na chorobę, skutkującą półrocznym zwolnieniem oraz jego niepełnosprawnością określoną w orzeczeniu o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ze stycznia 2017 r. Wskazał też, że wykonał część rozbiórki ale ze względu na stan zdrowia zmuszony był wstrzymać dalszą rozbiórkę. W zażaleniu, jako podstawę prawną zarzutu, wskazał art. 33 § 1 pkt 2 ustawy.
Niezależnie od tego zarzutu, skarżący złożył również wniosek o zawieszenie postępowania dotyczącego nakazu rozbiórki.
W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że żadna z powołanych przez skarżącego w piśmie datowanym na 12 marca 2012 r. okoliczności nie stanowi podstawy do uwzględnienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji. W szczególności okoliczności te nie skutkują uznaniem, że w sprawie doszło do odroczenia terminu wykonania obowiązku albo braku wymagalności egzekwowanego obowiązku z innego powodu, a zatem podstaw zarzutu z przywoływanego przez skarżącego w zażaleniu art. 33 § 1 pkt 2 ustawy. Na konieczność uwzględnienia zarzutu nie wskazuje także przywoływany w zarzucie fakt dokonania przez skarżącego częściowej rozbiórki, skoro nakaz rozbiórki dotyczy jednego obiektu budowlanego wraz z urządzeniem budowlanym z nim integralnie związanym, a zatem obowiązku niepodzielnego, który musi być wykonany w całości aby można mówić o jego wykonaniu.
Należy także dodać, że w piśmie datowanym na 12 marca 2012 r. skarżący nie podnosił jakichkolwiek zarzutów dotyczących zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Natomiast podniesienie tego zarzutu dopiero w skardze było – w świetle treści art. 27 § 1 pkt 9 ustawy, spóźnione. Z przepisu tego wynika bowiem, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego mogą być wnoszone tylko w terminie 7 dni od dnia otrzymania przez zobowiązanego tytułu wykonawczego, który zawiera pouczenie o tym uprawnieniu.
Ponadto wskazane w skardze okoliczności, uzasadniające według skarżącego zarzut z art. 33 § 1 pkt 8 ustawy, dotyczą w istocie samego nakazu rozbiórki, którego – jak to już wyjaśniono powyżej, skarżący w tym postępowaniu kwestionować nie może. W toku postępowania egzekucyjnego nie jest bowiem możliwe kwestionowanie egzekwowanego obowiązku, a z uzasadnienia tego zarzutu zawartego w skardze wynika, że skarżący kwestionuje sam nakaz rozbiórki, błędnie utożsamiając go ze środkiem egzekucyjnym.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną, ponieważ wydając zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie organ odwoławczy nie naruszył powołanych powyżej przepisów, i z tej przyczyny - na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.