Uzasadnienie
S. J. wniósł sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 26 listopada 2020 r. uchylającej decyzję Wójta Gminy z 13 lipca 2020 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy działki nr [..], gm. C., dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na funkcję usługową - elektromechanika samochodowa i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie sprawy:
Wójt Gminy decyzją z 13 lipca 2020 r. po rozpoznaniu wniosku M. T. z 12 czerwca 2018 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na funkcję usługową - elektromechanika samochodowa - na działce nr [..], obr. Z. W uzasadnieniu decyzji przywołano treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulującego łączne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz treść § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588) regulujący sposób wyznaczania obszaru analizowanego, w tym zakres granic tego obszaru.
Dalej organ I instancji wyjaśnił, że szerokość frontu działki inwestycyjnej wynosi 32 m, a granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 125 m wokół tej działki. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że w sprawie nie został spełniony warunek kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizowanym, tj. warunek ustanowiony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa, na działce nr [..] jest zarejestrowana działalność gospodarcza - usługowa związana z leśnictwem. Działalność ta według Polskiej Klasyfikacji Działalności należy do sekcji A "Rolnictwo, leśnictwo, łowiectwo i rybactwo", natomiast elektromechanika samochodowa należy do sekcji G "Handel hurtowy i detaliczny, naprawa pojazdów samochodowych, włączając motocykle". Sekcja G ma charakter typowo usługowy, natomiast sekcja A stanowi sekcję związaną z rolnictwem i leśnictwem.
Obiekty na działce nr [..] nie uzyskały zgody na zmianę sposobu użytkowania ani nie stanowią obiektów usługowych. Sama działka stanowi grunt rolny zabudowany. Zgodnie z oświadczeniem właściciela działki nr [..] organ I instancji ustalił, że działalność jest co do zasady prowadzona na terenie lasu, natomiast na terenie działki nr [..] przechowane jest czasami samo drewno. Dalej organ I instancji wskazał, że celem wprowadzenia do ustawy zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa" jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
W ocenie organu działalność w zakresie leśnictwa nie może stanowić dobrego sąsiedztwa dla zabudowy typowo usługowej, jaka jest warsztat elektromechaniki samochodowej. Taka zabudowa nie będzie tworzyć harmonijnej całości z zabudową typowo rolniczą, rozproszoną zabudową zagrodową oraz dwoma zespołami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W granicach obszaru analizowanego nie ma zabudowy o charakterze typowo usługowym. Planowana przez inwestora funkcja ingeruje w przestrzeń z uwagi na zwiększony ruch samochodowy i tym samym nie daje się pogodzić z zabudową mieszkaniową i zagrodową. Organ I instancji wskazał, że w sprawie nie został spełniony warunek wydania decyzji wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, natomiast zostały spełnione warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy, co jest jednak niewystarczające do wydania decyzji pozytywnej.
W związku z odwołaniem inwestora sprawa zawisła przed organem odwoławczym, który wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2).
W tej sprawie bezspornym jest, że działka nr [..] obr. Z. w gminie C. nie jest objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego w ten sposób, że zostanie on przeznaczony na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie elektromechaniki samochodowej. Parametry architektoniczne istniejącego budynku pozostają niezmienione - nie ulega zmianie linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość i wysokość budynku oraz geometria dachu budynku.
W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że nie doszło jeszcze do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku - naprawa pojazdów samochodowych mająca miejsce na terenie działki nr [..] dotyczyła według oświadczenia inwestora tylko jego własnych pojazdów, natomiast usługi elektromechaniki samochodowej świadczone są u klientów. Tym samym niniejsze postępowanie nie jest bezprzedmiotowe.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
teren ma dostęp do drogi publicznej;
istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz.U. Nr 164 poz. 1588). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2).
W niniejszej sprawie granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone z zachowaniem przepisu § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Front działki nr [..] wynosi 32 m, a granice wyznaczono w odległości 125 m wokół działki nr [..]. Spełniono tym samym wymóg ustalenia granicy w odległości trzykrotności frontu działki i wymóg ustalenia minimalnej odległości granic obszaru analizowanego powyżej 50 metrów.
W obszarze analizowanym znajduje się działka nr [..], która służy prowadzeniu działalności usługowej w zakresie leśnictwa, co potwierdza oświadczenie właściciela tej działki, prowadzącego przedsiębiorstwo świadczące usługi leśne. Na działce nr [..] czasami jest przechowywane, obrabiane i sprzedawane drewno. Dowód ten świadczy o wykorzystywaniu terenu działki nr [..] na cele usługowe w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej o charakterze usługowym. Jest to jedyna nieruchomość wykorzystywana (obok funkcji zagrodowej) na cele usługowe, ponadto w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa oraz dwa zespoły zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej.
Planowana inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na jednostanowiskowy garaż, w którym będą świadczone usługi w zakresie elektromechaniki samochodowej. Usługi te polegają na diagnozowaniu i naprawie oprogramowania i instalacji elektrycznych w samochodach. Znaczną część napraw przeprowadza się wyłącznie przy użyciu sprzętu komputerowego podłączonego do samochodu, bez potrzeby demontażu karoserii lub układu elektrycznego pojazdu, które też odbywają się wewnątrz budynku. Działalność ta nie wiąże się zatem z uciążliwościami emitowanymi przez typowy warsztat mechaniki pojazdowej - hałasem czy uciążliwościami zapachowymi, emisją zanieczyszczeń do powietrza lub gleby.
W ocenie organu I instancji planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizowanym, bowiem ta ostatnia polega na świadczeniu usług leśnych, natomiast elektromechanika samochodowa naruszy istniejący ład przestrzenny poprzez wprowadzenie uciążliwości w postaci zwiększonego ruchu pojazdów. W ocenie Kolegium organ I instancji naruszył przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie nie został spełniony warunek kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizowanym.
Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jedną z istniejących funkcji lub wskazuje na uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Nie jest wadliwy wniosek, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyroki NSA: z dnia 10 maja 2019 r. II OSK 1109/19, z dnia 29 sierpnia 2018 r. II OSK 2122/16, z dnia 18 sierpnia 2017 r. II OSK 2950/15, z dnia 7 marca 2017 r. II OSK 1680/15, z dnia 28 stycznia 2016 r. II OSK 1305/14, z dnia 26 czerwca 2012 r. II OSK 586/11).
Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji.
Nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, K. Jaroszyńskiego, A. Szmytt, Ł. Złakowskiego, CH Beck 2016). Organ I instancji przyjął, że kontynuacja funkcji oznacza z jednej strony tylko powielenie funkcji istniejącej w obszarze analizowanym, z drugiej strony uznał, że funkcja planowana jest uciążliwa ze względu na zwiększenie ruchu samochodowego. Zawężająca wykładnia pojęcia "kontynuacji funkcji" jest wadliwa w myśl wskazanego wyżej stanowiska doktryny i orzecznictwa.
W ocenie Kolegium istnienie w obszarze analizowanym funkcji usługowej w dziedzinie leśnictwa czy rolnictwa nie oznacza zakazu wprowadzenia funkcji usługowych o innym charakterze, nieuciążliwych i dających się pogodzić z funkcjami istniejącymi, służących także mieszkańcom okolicy. Usługi elektromechaniki samochodowej jako nieuciążliwe nie kolidują ani z funkcją zagrodową i usługami leśnymi (które też są źródłem pewnych uciążliwości, w tym mogą generować ruch ciężkich pojazdów lub maszyn rolniczych) czy też z funkcją mieszkalną. Organ I instancji nie wykazał przekonywająco kolizji planowanej inwestycji z istniejącymi w otoczeniu funkcjami, w szczególności nie wykazał, dlaczego jednostanowiskowy garaż będzie generował zwiększony ruch pojazdów w taki sposób, że będzie to stanowić uciążliwość dla otoczenia. Pojazdy dojeżdżają zarówno do zabudowy mieszkalnej, zagrodowej jak i usługowej, w tym mogą to być pojazdy inne niż samochody osobowe. Jednostanowiskowy warsztat elektromechaniki samochodowej nie spowoduje, że ruch drogowy wzrośnie w sąsiedztwie w sposób znaczący.
Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. -poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że planowana funkcja nie stanowi kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizowanym i tym samym nie został spełniony warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy wskazany w powołanym przepisie. Naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, bowiem organ I instancji nie prowadził postępowania w kierunku wydania decyzji pozytywnej, lecz odmówił ustalenia warunków zabudowy. Ponowne postępowanie powinno zakończyć się decyzją pozytywną, wydaną po uzyskaniu uzgodnień innych organów wymienionych w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p..
Wskazać należy, że w decyzji o warunkach zabudowy ustala się m.in. wymagania dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz ochrony interesów osób trzecich, zatem w decyzji można ustalić zakaz wprowadzenia uciążliwości dla otoczenia i środowiska, w tym zakaz generowania hałasu czy zakaz emisji zanieczyszczeń do powietrza, wody i gleby. W sprawie konieczne jest zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania, szczególnie z uwagi na to, że strony zajmują przeciwne stanowiska co do wyniku sprawy.
We wniesionym sprzeciwie S. J. oznajmił, że nie wyraża zgody na prowadzoną nielegalnie działalność gospodarczą przez M. T. i lokalizacje warsztatu samochodowego jako kontynuację zabudowy usługowej z usługami leśnymi zarejestrowanymi w siedlisku zagrodowym na odległej działce. Działalność w budynku podwójnego garażu wykorzystywanego na prowadzenie warsztatu samochodowego jest dla skarżącego uciążliwa. Działalność codziennie rozprzestrzenia masowy hałas oraz emituje spaliny i dym spalarni odpadów przedmiotowej działalności. Samochody i koparki rozjeżdżają z trudem utrzymywaną przez Gminę oraz mieszkańców drogę gminną ze S. do Z. Nie zgadza się skarżący na dalszy rozwoju działalności, która już w fazie początkowej jest bardzo uciążliwa poprzez bezpośrednie oddziaływanie na sąsiednie nieruchomości w tym na działkę nr [..] skarżącego, gdzie odległość od warsztatu przedmiotowej do domu skarżącego to ok. 10 m.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym, jak już wcześniej wspomniano, kontrola sądowoadministracyjna ze sprzeciwu na decyzję ograniczona jest do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e p.p.s.a.).
W związku z przytoczonymi powyżej przepisami trzeba mieć jednak na uwadze, że o ile ustawodawca wąsko zakreślił granice uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej, gdyż nie dotyczy ona zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a., to zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. wyroki NSA z dnia: 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1299/17; 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; 12 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2386/13, CBOSA). Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2045/18 (CBOSA), przepisy materialnoprawne mają znaczenie w sprawie sądowoadministracyjnej dotyczącej sprzeciwu od decyzji, jednakże wyłącznie w związku z przepisami postępowania określającymi jego aspekt wyjaśniający.
Innymi słowy, wykonywana przez sąd administracyjny kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego może wymagać odniesienia się do przepisów danej ustawy szczególnej, jeżeli jej przepisy - tak procesowe, jak i materialnoprawne - wpływają na ocenę, czy organ pierwszej instancji wyjaśnił i ustalił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności sprawy i właściwie zastosował przepisy postępowania.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy przekonująco wykazał, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Ponadto, stosując art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Przedmiotem rozpoznanej skargi skarżący uczynił decyzję Kolegium z 26 listopada 2020 r. wydaną w oparciu o przepisy prawa materialnego wyrażone w ustawie z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293; zwana dalej u.p.z.p.), a dotyczące ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w przypadku gdy dla inwestowanego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, w szczególności jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zasada dobrego sąsiedztwa.
W niniejszej sprawie Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji skupił się na wykazaniu braku kontynuacji funkcji poprzez planowaną przez inwestora zmianę sposobu użytkowania garażu i nie wyjaśnił mającej wpływ na wynik sprawy przede wszystkim kwestii możliwości uzupełnienia istniejącej zabudowy i funkcji mieszkalno-zagrodowej o wnioskowany sposób użytkowania przez inwestora, a dodatkowo uwzględnić należy, że w obszarze analizowanym jedna działka związana jest z działalnością usługową.
Podkreślić należy, że najogólniej rzecz biorąc zasada dobrego sąsiedztwa stawia przed inwestorem konieczność takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby współgrała ona ze stanem wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa, pod względem wypełnianych funkcji, zagospodarowania oraz formy architektonicznej planowanej inwestycji.
Badanie spełnienia wymogów dobrego sąsiedztwa odbywa się obowiązkowo przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, poprzez analizę istotnych dla prawa uwarunkowań istniejącego stanu zagospodarowania terenu. W tym celu wokół terenu objętego wnioskiem wyznacza się tzw. obszar analizowany. Legalną definicję tego obszaru wyraża § 2 pkt 4 w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej zwane rozporządzeniem). Obszar analizowany jest istniejącym stanem zagospodarowania terenów sąsiadujących z obszarem inwestowanym, wyznaczającym organom pole dla sformułowania wniosku o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa oraz władczego kształtowania wymogów dotyczących planowanej inwestycji. Prawidłowe wyznaczenie tego obszaru, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. zasadą "dobrego sąsiedztwa".
Istotą tej zasady jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym, pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Kontynuacja funkcji świetle w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony.
Zatem, kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2017 r., II OSK 779/17, Lex nr 2427484, z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 539/19, Lex nr 3009343, z 22 stycznia 2020 r., II OSK 3490/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Natomiast w rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowane, że na jednej z działek objętych obszarem analizowanym prowadzona jest działalność usługowa. Jej profil, jak podkreślił organ I instancji, jest zupełnie odmienny od tego co zamierza oferować inwestor, ale nie ma podstaw na dopuszczanie jednej działalności usługowej, a już innej nie. Zwłaszcza, że w ocenie Sądu poziom uciążliwości planowanej działalności jest przez sprzeciwiającego się nadmiernie wyolbrzymiony. Działalność w zakresie elektromechaniki samochodowej nie wiąże się ze spalaniem jakichkolwiek odpadów ani masowym hałasem.
Natomiast zwiększony ruch pojazdów nie odznacza się nadmierną uciążliwością i nie może być to powód do odmowy wydania decyzji ustalającej warunki dla wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania. Podobnie zgoda sąsiadów nie jest warunkiem uzyskania przez inwestora pozytywnej dla niego decyzji, a spełnienie warunków ustawowych. Podziela Sąd stanowisko organu odwoławczego, że brak jest podstaw do uznania, że w sprawie nie została spełniona przesłanka dobrego sąsiedztwa. Zatem organ I instancji winien w ponownie przeprowadzonym postępowaniu dokonać ustalenia realizacji pozostałych warunków dla wnioskowanej inwestycji i wydać stosowną decyzję.
Powyższe rozważania doprowadziły Sąd do wniosku, że prawidłowe jest stanowisko Kolegium odnośnie konieczności uchylenia decyzji organu I instancji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.
Wobec powyższego Sąd, w oparciu o art. 151a § 2 p.p.s.a., wniesiony w sprawie sprzeciw oddalił.
Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.