Uzasadnienie
Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 października 2001 r., nr [...], na podstawie art. 91 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, póz. 74 ze. zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia 31 sierpnia 2001r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, na obszarze wsi M. P. - teren powierzchniowej eksploatacji (działka nr [...]).
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że Rada Gminy nadużyła władztwa planistycznego, wynikającego, między innymi z art. 4 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, podejmując uchwałę wbrew negatywnej opinii Inspektora Sanitarnego. Powołując się na zawartą w literaturze prawniczej opinię organ nadzoru wskazał, że samodzielność planistyczna gminy nie może oznaczać niczym nie skrępowanej władzy gminy w tym zakresie. Władza ta, w demokratycznym państwie prawa, doznaje przewidzianych prawem ograniczeń. Należy zatem oczekiwać, że gmina gospodarując przestrzenią, będzie to czyniła w sposób racjonalny i zgodny z przepisami. Nie odpowiada temu wymogowi przeznaczenie -jak w niniejszej sprawie - terenów pod inwestycje na obszarach chronionego krajobrazu.
Na mocy rozporządzenia nr [...] Wojewody z dnia 10 grudnia 1992 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu w województwie toruńskim oraz reorganizacji zarządzania parkami krajobrazowymi i obszarami chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Toruńskiego Nr 27, póz. 178 ze zm.), obszar doliny D.został zaliczony do obszaru chronionego krajobrazu.
Stosownie do art. 26 a ust. l ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r. Nr 99, póz. 1079) na obszarze chronionego krajobrazu zabrania się m. in. lokalizowania nowych obiektów i instalowania nowych urządzeń, realizacji inwestycji, mogących pogorszyć stan środowiska lub trwale naruszyć walory krajobrazowe, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Ograniczenia te były podstawą negatywnej opinii Inspektora Sanitarnego, którą, jednakże, przesłano po upływie terminu, określonego w art. 22 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 13 cytowanej ustawy, wojewoda ocenia, czy plan wraz z dokumentacją planistyczną jest zgodny z prawem. Po przeprowadzeniu stosownego postępowania organ nadzoru ustalił, że plan narusza zakazy określone w art. 26a cyt. ustawy o ochronie przyrody i cyt. rozporządzeniu Wojewody.
Zarząd Gminy wniósł skargę do Sądu na powyższe rozstrzygnięcie, w której wywodził, że narusza ono art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. "a", w związku z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, póz. 139, ze zm.), art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o inspekcji sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575, ze zm.), oraz art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74, ze zm.) w związku z art. 26a ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079).
W uzasadnieniu skargi wskazano, że jako główny argument podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego wojewoda przytoczył podjęcie przez Radę Gminy uchwały wbrew negatywnej opinii inspektora sanitarnego. Zgodnie z cyt. wyżej ustawą o inspekcji sanitarnej, organ ten opiniuje plany zagospodarowania przestrzennego w zakresie przestrzegania warunków higienicznych i zdrowotnych. W tym zakresie też wystąpiono z wnioskiem o wydanie stosownej opinii. Wniosek ten doręczono organowi w dniu 27.04.2001 r.
Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Zarząd Gminy ustalił termin przedstawienia opinii w ciągu 21 dni, o czym poinformował inspektora sanitarnego. Opinię sanitarną Zarząd Gminy otrzymał w dniu 21.06.2001 r., a więc opóźnioną o około 1 miesiąc. Opinia inspektora sanitarnego, oprócz tego, że w swej treści jest wyłącznie teoretyczna i ogólnikowa, to wykracza poza zakres kompetencji przyznanych ustawowo temu organowi, ponadto zgodnie z przepisami art. 22 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nieprzedstawienie tej opinii w zakreślonym terminie zostało uznane przez Zarząd Gminy jako brak uwag do projektu planu.
Z wnioskiem o uzgodnienie przedmiotowego projektu planu Zarząd Gminy zwrócił się również do wojewody. Pismem z dnia 17.05.2001 r. organ ten uzgodnił projekt planu pod względem zgodności z zadaniami rządowymi, pouczył o konieczności uzyskania zgody właściwego organu na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, oraz wyraził negatywną opinię do zmiany planu w zakresie przeznaczenia działek nr [...] i [...] położonych we wsi Józefowo pod powierzchniową eksploatację kruszywa. Uzasadnił tą opinię położeniem działek na obszarze chronionego krajobrazu doliny D., a w związku z tym wskazał na zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, wynikający z art. 26 a ust. 1 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody. Nie uzasadnił natomiast, na jakich przesłankach oparł swoją ocenę, że wykonywanie na powyższych działkach prac ziemnych trwale zniekształci rzeźbę terenu. Organ gminy uwzględnił stanowisko wojewody i odstąpił od sporządzania zmiany planu obejmującej opisane wyżej dwie działki.
Gmina zarzuciła, że Wojewoda nie wypowiedział się, co do możliwości zmiany planu dla działki nr [...], co w sytuacji tej zostało uznane za uzgodnienie pozytywne przeznaczenia tej działki pod powierzchniową eksploatację kruszywa. Zarząd miał zatem podstawę uznać, że prowadzenie na tej działce działalności eksploatacyjnej nie spowoduje trwałego zniekształcenia rzeźby terenu, mając na uwadze obowiązki spoczywające na uzyskującym koncesję, a w szczególności zakres i rodzaj przewidywanych prac rekultywacyjnych. Fakt ten podkreśliła w uchwale Rada Gminy, kładąc szczególny nacisk na obowiązek wykonania odpowiedniej rekultywacji terenu powyrobiskowego.
Skarżąca wskazała, że Wojewoda nie uzasadnił pod względem faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia nadzorczego, ponieważ za takie nie można, jej zdaniem, uznać ogólnikowego przytoczenia przepisów prawnych, a w szczególności art. 26 a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.
Gmina wywodziła, iż ponosi wydatki związane z planowaniem przestrzennym i może oczekiwać poważnego traktowania i przestrzegania przepisów prawnych przez organy powołane do uzgodnienia i opiniowania planów miejscowych. Nie można się zatem, zdaniem skarżącej, zgodzić na to, że organy te albo opóźniają przekazanie swoich opinii lub opiniują pozytywnie dany przedmiot, a następnie stawiają zarzuty, stwierdzają nieważność podjętego aktu prawa miejscowego, który był uprzednio uzgodniony.
Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumentacje faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje
Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa.
Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).
Stosownie do art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Jednym z organów nadzoru nad działalnością gminną jest wojewoda, któremu gminy zobowiązane są przedkładać w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia uchwały rad gminy oraz akty ustanawiające przepisy porządkowe (por. art. 90 ust. 1 i 2 ustawy).
Zgodnie z art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwały organów gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o ich nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Organ nadzoru wydając rozstrzygnięcie nadzorcze powinien zawrzeć w nim uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. art. 91 ust 3).
Z przedstawionych wyżej przepisów prawa wynika, że jedynym kryterium kontroli przez organ nadzoru przedkładanych mu uchwał rad gminy jest ich zgodność z prawem, przy czym naruszenie prawa może dotyczyć zarówno procedury podejmowania danego aktu prawa miejscowego, jak i przepisów prawa materialnego.
Całe zagadnienie występujące w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy w przypadku pozytywnego uzgodnienia przez wojewodę przedłożonego mu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w trybie art. 18 ust 2 pkt 4 lit b lub też w trybie przewidzianym art. 22 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) wojewoda jest również uprawniony do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego o stwierdzeniu nieważności uchwały dotyczącej planu.
Odpowiedź na to pytanie musi być pozytywna w szczególności w świetle przytoczonych wyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a przede wszystkim treści art. 18 ust 2 pkt 13 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego wówczas, że zarząd gminy zobowiązany był każdorazowo do przedstawienia wojewodzie uchwały rady gminy dotyczącej uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z dokumentacją planistyczną, w celu oceny jej zgodności z prawem.
Jest to regulacja szczególna w odniesieniu do obowiązku wynikającego z art. 90 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Inaczej mówiąc, wojewoda oceniając przedłożoną mu, w trybie art. 18 ust 2 pkt 13 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uchwałę dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z dokumentacją planistyczną zobowiązany jest do rozpatrzenia jej zgodności z prawem w każdym aspekcie, tj. w części dotyczącej zarówno zachowania procedury uchwalenia planu, jak i też obowiązujących przepisów prawa materialnego, regulujących kwestie dopuszczalności lokalizowania inwestycji na określonych terenach, objętych przepisami szczególnymi.
Stosownie do przepisów rozporządzenia Wojewody z dnia 10 grudnia 1992 r., nr [...] w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu w województwie toruńskim oraz reorganizacji zarządzania parkami krajobrazowymi i obszarami chronionego krajobrazu obszar doliny D. jest obszarem chronionego krajobrazu. § 4 tego rozporządzenia stanowi, że obszary chronionego krajobrazu i obowiązujące zasady gospodarowania będą uwzględniane w planach zagospodarowania przestrzennego. Podstawą wydania tego rozporządzenia były przepisy art. 13 ust 1 pkt 4, art. 26 ust 1 i 2 oraz art. 32 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079).
Zgodnie z art. 26 a ust 1 pkt 1 i 14 tej ustawy w parku krajobrazowym oraz na obszarze chronionego krajobrazu zabrania się między innymi lokalizowania nowych obiektów i instalowania nowych urządzeń, inwestycji szkodliwych dla środowiska oraz inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska lub trwale naruszyć walory krajobrazowe, jak również wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem obiektów związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym.
Ochrona krajobrazu, jest to działalność zapewniająca ochronę, utrzymanie lub restytucję naturalnych i kulturowych walorów określonego środowiska geograficznego. Ochrona krajobrazu wiąże się zarówno z ochroną przyrody, jak i z ochroną zabytków kultury, sztuki, archeologii i folkloru, Wkracza swoimi postulatami w dziedzinę planowania przestrzennego. Metody planowania krajobrazu wiążą się ściśle z potrzebami gospodarczymi i społecznymi oraz warunkami środowiska przyrodniczego przez analizę celowości lokalizacji i kształtowania elementów zagospodarowania, co znajduje wyraz także w licznych ustaleniach prawnych. Ochrona krajobrazu oraz zapewnienie powiązań między obszarami cennymi przyrodniczo, objętymi wyższymi formami ochrony, jest celem tworzenia obszarów chronionego krajobrazu. Tą formą ochrony obejmuje się tereny, wyróżniające się krajobrazowo, o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe między innymi ze względu pełnioną funkcję ekologiczną.
Ochrona przyrody to odpowiednia troska, a przede wszystkim sposób zagospodarowania umożliwiający zachowanie pewnych wartości krajobrazu, przyrody i ekosystemów. Łączy się to oczywiście z ochroną środowiska - trudno wyobrazić sobie ochronę przyrody - jako pojedyńczych terenów. Ochrona krajobrazu polega zatem nie tylko na jego rekultywacji, ale również na jego nienaruszaniu. Wskazane przez zarząd gminy obowiązki wykonania prac rekultywacyjnych na danym terenie, nałożone na podmiot, który uzyskałby koncesję na powierzchniową działalność eksploatacyjną na obszarze działki nr 78/7, nie zapewniałoby pełnej ochrony krajobrazu na tym terenie. Użytkowanie terenów w celu eksploatacji kruszywa oraz konieczność ich rekultywacji może mieć miejsce jedynie w stosunku do terenów, nie będących objętych szczególną ochroną wynikającą z przepisów o ochronie przyrody. Jak bowiem wskazano wyżej ustanowienie na danym terenie obszaru chronionego krajobrazu ma to znaczenie, iż na terenie takim zabroniona jest w większym stopniu, niż w innych miejscach ingerencja człowieka. Art. 26 a ustawy o ochronie przyrody wyliczał niektóre przypadku szczególnego zakazu tej ingerencji.
Wskazać w tym miejscu należy, że wbrew zarzutom skargi organ nadzoru zawarł w swoim rozstrzygnięciu szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, stwierdzając wprost naruszenie art. 26 a ust 1 obowiązującej wówczas ustawy o ochronie przyrody. Spełnione zatem zostały wymagania wynikające z art. 91 ust 3 ustawy o samorządzie gminnym, a ponadto podjął rozstrzygnięcie nadzorcze w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały dotyczącej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W tej sytuacji kwestia zakresu kompetencji inspektora sanitarnego nie ma znaczenia dla sprawy, albowiem podczas uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ powinien był wziąć pod uwagę zarówno przepisy procedury, jak i wszystkie przepisy prawa materialnego, w tym przytoczone wyżej przepisy obowiązującej wówczas ustawy o ochronie przyrody. Naruszenie wskazanych tam zakazów, a więc uchwalenie planu miejscowego niezgodnie z przepisami prawa, było podstawą do stwierdzenia jego nieważności.
Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.